52007SC0744

[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 7.6.2007

SEK(2007) 744

WEWNĘTRZNY DOKUMENT ROBOCZY KOMISJI Dokument towarzyszący Wniosek

DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

w sprawie ochrony konsumentów w odniesieniu do niektórych aspektów użytkowania nieruchomości w oznaczonym czasie i długoterminowych produktów wakacyjnych, odsprzedaży i wymiany Projekt OCENA WPŁYWU w sprawie zmiany dyrektywy dotyczącej systemu nabywania praw do użytkowania nieruchomości w oznaczonym czasie (94/47/WE) STRESZCZENIE {COM(2007) 303 wersja ostateczna}{SEC(2007) 743}

WPROWADZENIE

Użytkowanie nieruchomości w oznaczonym czasie jest prawem do spędzenia określonego czasu (np. jednego lub więcej tygodni) w obiekcie wakacyjnym w określonej lub podlegającej określeniu porze roku przez okres trzech lub więcej lat. Dyrektywa dotycząca systemu nabywania praw do użytkowania nieruchomości w oznaczonym czasie (94/47/WE) („dyrektywa”) gwarantuje ochronę konsumentów w zakresie, między innymi, informacji udzielanych przed zawarciem umowy, prawa odstąpienia od umowy w okresie przynajmniej dziesięciu dni od jej zawarcia, zakazu pobierania zaliczki w tym okresie oraz w zakresie języka umowy.

Na początku2006 r. przeprowadzono zakrojone na szeroką skalę konsultacje publiczne, obejmujące przygotowanie kwestionariuszy mających na celu poznanie opinii zainteresowanych stron oraz opublikowanie dokumentu podsumowującego konsultacje i przedstawiającego główne dziedziny poddane przeglądowi. Punktem kulminacyjnym tych konsultacji było przeprowadzenie spotkania z zainteresowanymi stronami w lipcu 2006 r.

Ocena wpływu towarzysząca wnioskowi dotyczącemu nowej dyrektywy w tym sektorze uwzględnia wyniki konsultacji w konkretnych sprawach pod kątem trzech najbardziej prawdopodobnych opcji. Do niniejszego dokumentu dołącza się analizę wpływu każdej z opcji oraz wszystkich poszczególnych działań. Celem usprawnienia całościowego podejścia do analizy ryzyka oraz korzyści przyjęto za obowiązujące podejście analityczne. Dlatego też wspomniana ocena wpływu zawiera tabele podsumowujące w kilku zdaniach główne konsekwencje możliwych kombinacji analizowanych środków.

Zdefiniowanie problemu

Od przyjęcia dyrektywy w 1994 r. na rynku doszło do kilku zmian, takich jak pojawienie się nowych produktów obchodzących zakres obowiązywania prawa dotyczącego użytkowania nieruchomości w oznaczonym czasie. Produkty te sprzedaje się w podobny sposób, również z ekonomicznego punktu widzenia są one zasadniczo podobne do użytkowania nieruchomości w oznaczonym czasie w tym, że nabywca musi uiścić zaliczkę w znacznej wysokości, a następnie regulować płatności związane z późniejszym rzeczywistym korzystaniem z zakwaterowania wakacyjnego (oddzielnie lub obejmując koszty podróży). Obchodzenie zakresu zastosowania dyrektywy poprzez te produkty było źródłem znacznych problemów dla konsumentów oraz dla przedsiębiorców prowadzących działalność zgodnie z prawem. Dowodem na to są liczne skargi składane w europejskich centrach konsumenckich, organizacjach konsumenckich oraz na ręce władz publicznych.

Z ekonomicznego punktu widzenia produkty związane z użytkowaniem nieruchomości w oznaczonym czasie oraz produkty podobne można opisać jako połączenie powtarzalnego leasingu rzeczy oraz określonej usługi (np. utrzymania danej nieruchomości). Zazwyczaj takie umowy przewidują powtarzalne pobyty w miejscach zakwaterowania wakacyjnego. W umowach występują różnie zdefiniowane miejsca zakwaterowania wakacyjnego lub okresy użytkowania. Kluby wakacyjne oferujące rabaty mogą swoją ofertą obejmować również transport, jednocześnie transport może stanowić część usług oferowanych w zamian.

Podpisanie umowy powoduje znaczne zobowiązania finansowe ze strony konsumentów; na początku uiszcza się dużą zaliczkę, po niej zaś reguluje się opłaty roczne (których wysokość zależy od rodzaju oferowanego zakwaterowania, sezonu oraz rodzaju usług) przez okres obowiązywania umowy. W przypadku długoterminowych produktów wakacyjnych, takich jak kluby wakacyjne oferujące rabaty, opłata wstępna może być niższa od ceny, którą należy zapłacić za produkty związane z użytkowaniem nieruchomości w oznaczonym czasie oraz produkty podobne, jednakże płatności, które należy uiścić za każdy oddzielny pobyt mogą przewyższać roczną opłatę związaną z utrzymaniem ponoszoną przez właścicieli nieruchomości użytkowanej w oznaczonym czasie.

Przystąpienie przez konsumenta do systemu wymiany pociąga za sobą koszty w formie rocznych opłat członkowskich i/lub oddzielnej opłaty związanej z każdą przeprowadzoną wymianą.

Umowy odsprzedaży zazwyczaj pociągają za sobą jednorazową opłatę obejmującą na przykład koszty marketingu i koszty administracyjne odsprzedaży, które konsumenci muszą niejednokrotnie pokrywać z góry.

Opisane powyżej transakcje często obejmują kilka podmiotów (patrz załącznik II oceny wpływu), np. developera osiedla nieruchomości użytkowanych w oznaczonym czasie, przedsiębiorcę zajmującego się marketingiem produktów, powiernika będącego właścicielem ośrodka oraz przedsiębiorcę zarządzającego, danym ośrodkiem. Wymianę tygodni użytkowania nieruchomości prowadzi zajmujący się tym przedsiębiorca, zaś możliwość wymiany wymaga członkowstwa w klubie wymian, co często jest oferowane i sprzedawane razem ze sprzedażą prawa do użytkowania nieruchomości w oznaczonym czasie. W przypadku gdy dany konsument pragnie sprzedać swoje prawo do użytkowania nieruchomości w oznaczonym czasie istnieje możliwość zawarcia umowy o odsprzedaży z agentem, natomiast samą umowę sprzedaży zawiera się między konsumentem sprzedającym a innym konsumentem.

Produkty związane z użytkowaniem nieruchomości w oznaczonym czasie, produkty podobne oraz długoterminowe produkty wakacyjne ze swojej natury mają charakter transgraniczny, ponieważ bardzo często takie umowy są oferowane i/lub zawierane w kraju innym niż kraj pochodzenia konsumenta, lub w kraju innym niż kraj, w którym zlokalizowana jest dana nieruchomość. W przypadku odsprzedaży agent z drugiego kraju może skontaktować się z konsumentem w jego kraju ojczystym, natomiast sam ośrodek, w którym znajduje się dana nieruchomość, może znajdować się w kraju trzecim. Programy wymiany oferują miejsca zakwaterowania na całym świecie, dlatego też obejmują one przedsiębiorców, nieruchomości i usługi w wielu różnych krajach.

Ogólnie rzecz biorąc, umowy są prawnie skomplikowane. Ze skarg wnoszonych przez konsumentów wynika, że zakres odpowiedzialności różnych podmiotów nie zawsze jest jasny dla kupującego; typowym tego przykładem jest fakt, iż usługi obiecane podczas prezentacji przed sprzedażą nie zawsze są dostępne. W wielu przypadkach ośrodek lub przedsiębiorca zarządzający twierdzą, że między nimi nie ma żadnego powiązania i to nie one są odpowiedzialne za realizację obietnic złożonych podczas prezentacji przedsprzedażnych. Rzeczywiście może tak być, jednakże wnioski wypływające ze skarg wskazują, że konsumenci, którzy uważają sprzedawcę za osobę reprezentującą dany ośrodek, nie zawsze w pełni rozumieją tę sytuację.

Opcje POLITYK

OCENA WPłYWU jest skoncentrowana na trzech głównych opcach i analizie ich wpływu:

1. Niepodejmowanie działań ( status-quo )

2. Poziomy przegląd postanowień dyrektywy (obejmujący różne podopcje).

3. Działania poza legislacyjne (obejmujące trzy podpunkty).

Spodziewany wpływ

Wyniki przeprowadzonej analizy wskazują na to, że opcja status-quo (opcja 1) miałaby negatywne konsekwencje na większość zainteresowanych stron oraz, że niewiele z nich skorzystałoby, gdyby dyrektywę zachować w jej obecnej formie. To samo odnosi się do opcji poza legislacyjnej (opcja 3), w której większość problematycznych kwestii określonych w przeglądzie pozostałaby nierozwiązana.

Z drugiej strony, z analizy wpływu opcji pionowej zmiany dyrektywy (opcja 2) wynika, że opcja ta zagwarantowałaby większości odnośnych zainteresowanych stron lepsze wyniki rynkowe. Jej główne skutki przedstawiają się następująco:

Skutki ekonomiczne

Wpływ na konsumentów

Konsumenci otrzymają ochronę prawną przy zakupie tych produktów.

- Opcja ta wpłynie na poprawę poczucia bezpieczeństwa konsumentów, ponieważ konsumenci kupujący te produkty będą chronieni prawem odstąpienia od umowy oraz innymi uprawnieniami.

- Konsumenci będą mniej narażeni na działania nieuczciwych operatorów i na oszustwa, ponieważ regulacja wyeliminuje takie zjawiska z rynku.

- Konsumenci uzyskają poszerzoną ochronę, ponieważ od tego momentu będą otrzymywać pewniejsze informacje dotyczące podpisywanych umów.

- Prawa konsumentów w całej UE będą bardziej przejrzyste i zrozumiałe.

Wpływ na przedsiębiorstwa

- Spójność okresów, w których obowiązuje prawo do odstąpienia od umowy w całej UE, wpłynie na większą pewność prawa.

- Zmniejszą się koszty pomocy prawnej.

- Dzięki zlikwidowaniu fragmentacji transgranicznej związanej z różnymi okresami prawa odstąpienia od umowy łatwiej będzie zawierać transakcje transgraniczne.

- Poprawiony wizerunek produktu i większe poczucie pewności konsumentów spowodowałoby wzrost sprzedaży.

- Uaktualnione wymagania językowe uproszczą zobowiązania przedsiębiorstw wobec konsumentów.

- Ramy prawne obejmujące wspomniane produkty prawdopodobnie wyeliminują z rynku nieuczciwych przedsiębiorców.

- Ze względu na to, że operatorzy nowych produktów od tej chwili również będą musieli działać zgodnie z prawem, wyeliminowane zostanie zjawisko nieuczciwej konkurencji zagrażającej działającym zgodnie z prawem przedsiębiorcom oferującym prawo do użytkowania nieruchomości w oznaczonym czasie.

- Z ogólnych ulepszeń funkcjonowania rynku MŚP skorzystają w takim samym stopniu co więksi operatorzy.

- Zmiany raczej nie pociągną za sobą nadmiernych kosztów administracyjnych dla przedsiębiorców. Dowody rynkowe wskazują na to, że poważne i działające zgodnie z prawem firmy dbają już w tej chwili o przedstawienie informacji w sposób ustrukturyzowany i przejrzysty, często wychodząc poza wymogi zawarte w dyrektywie. Szacunki dotyczące dodatkowych kosztów administracyjnych, związanych z preferowaną opcją (opcja 2), wynoszą 202 541 EUR w porównaniu z 279 794 EUR nałożonych na mocy obecnie obowiązującej dyrektywy .

Wpływ na przepływy inwestycyjne i na konkurencyjność

- Ponieważ proponowana regulacja wspomnianych produktów wpłynie na poprawę sytuacji na rynku, UE stanie się jeszcze bardziej atrakcyjnym miejscem inwestowania funduszy, zarówno dla europejskich, jak i międzynarodowych przedsiębiorstw. Świadczy o tym zaobserwowany w ostatnich latach wzrost inwestycji związanych z użytkowaniem nieruchomości w oznaczonym czasie, szczególnie w USA, na Bliskim Wschodzie i w Azji.

Skutki społeczne

- Wraz z rozwojem rynku większy popyt na siłę roboczą i wynikające z tego tworzenie nowych miejsc pracy w regionach, w których działa branża timeshare .

- Zróżnicowanie zasobów ludzkich w przemyśle turystycznym oraz stworzenie popytu na różnego rodzaju umiejętności związane z sektorem turystyki.

- Mniejsza liczba przypadków zawiedzionych klientów na rynku nieruchomości użytkowanych w oznaczonym czasie ponieważ zmienione prawodawstwo ograniczy zakres działania nieuczciwych przedsiębiorców w tym sektorze.

Skutki dla środowiska naturalnego

- Przyjmując, że lepsze otoczenie regulacyjne w branży nieruchomości użytkowanych w oznaczonym czasie umacnia warunki rozszerzenia rynku takich usług (głównie dzięki wspomnianym wyżej argumentom ekonomicznym), można oczekiwać, że już istniejące ośrodki nieruchomości użytkowanych w oznaczonym czasie będą się rozwijać oraz, że pojawią się nowe ośrodki tego rodzaju celem zaspokojenia popytu konsumentów. Taka sytuacja może spowodować skutki dla środowiska naturalnego. Jednakże z opinii ekspertów wynika, że rozbudowywanie ośrodków takich nieruchomości odbywa się zgodnie z surowymi normami ochrony środowiska określonymi w prawodawstwie europejskim i w ustawodawstwie krajowym.

- Dlatego też nie oczekuje się, że wniosek dotyczący zmienionej dyrektywy spowoduje negatywne skutki dla środowiska naturalnego.

Porównanie opcji polityki

Opcja polityki Cel | Opcja 1: Niepodejmowanie działania | Opcja 2: Zmiana pionowa 94/47/WE | Opcja 3: Działanie poza legislacyjne |

CELE OGÓLNE | Poprawa zaufania konsumentów i przedsiębiorców do rynku wewnętrznego poprzez wysoki wspólny poziom ochrony konsumenta, wyeliminowanie barier na rynku wewnętrznym oraz uproszczenie otoczenia regulacyjnego dzięki zastosowaniu zasad lepszego stanowienia prawa. | Brak postępu w realizacji tego celu, ponieważ konsumenci wciąż ponosiliby szkody, wynikające z braku ochrony w przypadku zakupu produktów nieobjętych zakresem dyrektywy; firmy w dalszym ciągu ponosiłyby straty z powodu nieuczciwej konkurencji ze strony nieuczciwych przedsiębiorców; rynek wewnętrzny w dalszym ciągu byłby podzielony z powodu obowiązywania różnych przepisów krajowych (np. dot. okresu odstąpienia od umowy). | Poczucie bezpieczeństwa konsumentów uległoby poprawie dzięki rozszerzeniu obowiązujących przepisów ochrony konsumenta na nowe produkty; przedsiębiorcy odnieśliby korzyści związane z eliminacą nieuczciwej konkurencji, jednocześnie nie ponosząc nieproporcjonalnych kosztów regulacyjnych lub administracyjnych z powodu proponowanych przepisów; zostałaby usunięta bariera rynku wewnętrznego poprzez przyjęcie w pełni ujednoliconego 14-dniowego okresu odstąpienia od umowy w całej UE. Uproszczenie dzięki mniej surowym wymogom językowym oraz uaktualnionemu i bardziej przejrzystemu wykazowi informacji udzielanych przed zawarciem umowy i wymogów dotyczących umów. Poprawa stosowania prawa poprzez włączenie odpowiednich przepisów do nowej dyrektywy. | Samoregulacja branży w pewnym stopniu wpłynęła na niektóre praktyki biznesowe, jednakże nie jest odpowiedzią na luki prawne; to samo odnosiłoby się do możliwości lepszego egzekwowania istniejącego prawa ochrony konsumentów; kampanie informacyjne skierowane do konsumentów mogłyby przynieść skutki pozytywne, jednakże nie można oczekiwać, że wpłyną na poprawę poczucia bezpieczeństwa konsumentów, ani nie rozwiążą problemu związanego z brakiem regulacji produktów, które pojawiły się po przyjęciu dyrektywy. |

CELE SZCZEGÓŁOWE | 1. Rozszerzenie istniejącej ochrony konsumentów przy zakupie produktów użytkowania nieruchomości w oznaczonym czasie doproduktów podobnych i innych długoterminowych produktów wakacyjnych oraz w przypadkach odsprzedaży i w systemach wymiany. | Brak postępu w realizacji celu. | Opcja 2 obejmująca rozszerzenie zakresu prawodawstwa na te produkty jest jedyną spośród trzech badanych opcji mogącą pomóc w realizacji celu. | Lepsze wzmocnienie obowiązującego prawodawstwa mogłoby dopomóc w wyeliminowaniu pewnych rodzajów nieuczciwej działalności; pewne wyniki mogłaby dać również samoregulacja; jednakże konsumenci w dalszym ciągu nie mieliby ochrony prawnej w przypadku zakupu wspomnianych produktów. |

3. Pełne ujednolicenie przepisów chroniących konsumentów związanych z użytkowaniem nieruchomości w oznaczonym czasie, produktami podobnymi, klubami zniżek wakacyjnych, umowami odsprzedaży i wymiany w całej UE (np. dotyczących wymogów informacyjnych) tam gdzie to jest potrzebne. | Brak postępu w realizacji celu na obecnym etapie. | Opcja 2 obejmuje w pełni zharmonizowane wymogi informacyjne dla konsumentów, eliminuje fragmentację między państwami członkowskimi, obniża koszty porad prawnych oraz zwiększa pewność prawną. | Brak postępu w realizacji celu. |

Cele operacyjne | 1. Umożliwienie rozwoju działającym zgodnie z prawem podmiotom gospodarczym związanym z użytkowaniem nieruchomości w oznaczonym czasie w całej UE poprzez ochronę ich przed nieuczciwą konkurencją oraz usunięcie barier w handlu transgranicznym. | Brak postępu w realizacji celu. | Opcja 2 umożliwia uzyskanie pewnego postępu w usuwaniu barier w handlu transgranicznym; co więcej, oczekuje się, że doprowadzi ona do lepszych wyników podmiotów gospodarczych, ponieważ nie będą one dłużej zagrożone nieuczciwą konkurencją ze strony przedsiębiorców niepodlegających dyrektywie. Można to osiągnąć bez znacznych kosztów regulacyjnych lub administracyjnych. | Brak postępu w realizacji celu. |

2. Zagwarantowanie skutecznego stosowania prawa | Brak postępu w realizacji celu. | Opcja 2 umożliwia realizację tego celu, ponieważ projekt wniosku zawiera konkretne normy prawne odnoszące się do stosowania dyrektywy przez państwa członkowskie. | Opcja 3 mogłaby umożliwić osiągnięcie pewnego postępu w realizacji tego celu, jednakże wszystkie pozostałe problemy w dalszym ciągu byłyby nierozwiązane. |

3. Umożliwienie konsumentom podejmowania dobrze uzasadnionych decyzji | Brak postępu w realizacji celu. | Opcja 2 umożliwia realizację tego celu poprzez uaktualniony i przejrzysty wykaz wymagań informacyjnych, którą należy przekazać konsumentom. | Opcja 3 mogłaby umożliwić osiągnięcie znacznego postępu w realizacji tego celu, jednakże wszystkie pozostałe problemy w dalszym ciągu byłyby nierozwiązane. |

Koszty administracyjne

Zgodnie z wytycznymi Komisji w niniejszej ocenie wpływu dokonano analizy kosztów administracyjnych dla przedsiębiorców wynikających z trzech badanych opcji.

W porównaniu z wysokością kosztów administracyjnych zawartych w obecnie obowiązującej dyrektywie (279 794 EUR), koszty dodatkowe netto nałożone na mocy wniosku Komisji w przypadku zmienionej dyrektywy wynoszą 202 541 EUR.

Uważa się, że ta liczba jest bardzo niska na poziomie europejskim, w porównaniu z korzyściami, jakie wynikają z tej opcji regulacyjnej. Jeżeli chodzi o koszty przedsiębiorców, nie uważa się, aby środki te były zbytnio uciążliwe lub nieproporcjonalne w porównaniu ze skalą problemu.

Informacje szczegółowe dotyczące powyższych szacunków oraz metodologii w nich wykorzystanej znajdują się w załączniku I do oceny wpływu.

Wniosek

Opcja 2 przedstawia najkorzystniejszy stosunek korzyści do kosztów, dlatego też proponowana jest jako optymalne rozwiązanie dla zmienionej dyrektywy.

Unikając nałożenia zbytnio uciążliwych zobowiązań na przedsiębiorców, opcja 2 rozszerza zawarte w dyrektywie przepisy dotyczące ochrony konsumentów na nowe i problematyczne obszary/produkty obejmujące kluby zniżek wakacyjnych, produkty podobne do użytkowania nieruchomości w oznaczonym czasie, odsprzedaży i wymiany. W ramach tego wniosku konsumenci uzyskają prawa (takie jak możliwość odstąpienia od umowy) oraz ochronę prawną w przypadku nabycia tych produktów, co wpłynęłoby na zwiększenie poczucia bezpieczeństwa konsumentów. Poczucie bezpieczeństwa na tym rynku wzrośnie również dzięki naciskowi na nieuczciwych przedsiębiorców zmuszającemu ich do działania w obrębie prawa albo do poniesienia odpowiedzialności karnej. Ponadto w pełni ujednolicony 14-dniowy okres możliwości odstąpienia od umowy da konsumentom poczucie pewności oraz uprości otoczenie regulacyjne, w którym będą działać podmioty gospodarcze.

Nowa dyrektywa stworzy równe warunki działania dla wszystkich przedsiębiorców. Obecnie podmioty oferujące użytkowanie nieruchomości w oznaczonym czasie muszą działać zgodnie z przepisami dyrektywy, natomiast podmioty sprzedające innego rodzaju długoterminowe produkty wakacyjne, takie jak kluby zniżek wakacyjnych działające w dokładnie tym samym sektorze, kierujące swoją ofertę do dokładnie tych samych klientów i oferujące produkty, które można postrzegać jako alternatywę dla użytkowania nieruchomości w oznaczonym czasie, nie podlegają zobowiązaniom wynikającym z dyrektywy. Właśnie temu czynnikowi można przynajmniej częściowo przypisywać spadek obrotów w ostatnich latach w europejskim sektorze nieruchomości użytkowanych w oznaczonym czasie. Celem nowej dyrektywy jest zaradzenie tej sytuacji poprzez rozprawienie się z nieuczciwą konkurencją i wyeliminowanie z rynku nieuczciwych elementów. Oczekuje się, że przy realizacji tych celów uniknie się generowania znacznych lub nieproporcjonalnych kosztów administracyjnych dla przedsiębiorców, co miałoby miejsce, np. w przypadku wprowadzenia wymogów licencyjnych.