5.7.2008   

PL

Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

C 172/24

—

Podkreśla, że prawodawstwo europejskie związane ze wspólnym europejskim systemem azylowym będzie wdrażane głównie przez władze lokalne i regionalne oraz uważa, że wspólna procedura azylowa, przewidująca solidarną odpowiedzialność każdego państwa członkowskiego, ułatwi pracę władz lokalnych i regionalnych.

—

Zaleca, by w razie potrzeby ustanowić na szczeblu krajowym mechanizm konsultacji między instytucjami centralnymi, regionalnymi i lokalnymi, tak aby zarządzać tymi sprawami w sposób całościowy i na wielu szczeblach.

—

Zaleca, by przewidziano wydanie rozporządzenia europejskiego regulującego między państwami członkowskimi: wzajemne uznanie przyznanej ochrony międzynarodowej, procedur przeniesienia i ujednolicenia statusu uchodźcy i statusu osoby objętej ochroną uzupełniającą.

—

Uważa, że rozszerzenie zakresu dyrektywy 2003/109/WE na osoby objęte formą ochrony międzynarodowej jest postanowieniem ważnym dla wyeliminowania ewentualnego ryzyka dyskryminacji, a także stanowi narzędzie uzupełniające wspólnotowy proces harmonizacji w dziedzinie azylu.

—

Zaleca, by opracowanie wspólnych wytycznych, przy szerokim udziale władz lokalnych, dla działań na rzecz ułatwienia uchodźcom i osobom ubiegającym się o azyl dostępu do usług społeczno-zdrowotnych i do mieszkania, przewidując środki służące rozwojowi programów uczestnictwa w życiu społeczności lokalnych. Zaleca ponadto zdefiniowanie jasnych i szczegółowych zasad w zakresie uznawania dyplomów, przekwalifikowania zawodowego i certyfikacji kompetencji oraz zapewnienie środków ekonomicznych na rzecz wspierania możliwości pracy uchodźców lub ich przedsiębiorczości.

—

Uważa, że dla powodzenia integracji uchodźców, niezbędne jest, by poczuli się oni uczestnikami życia dzielnicy, miasta, państwa i Unii Europejskiej, gdzie mieszkają. Udział wżyciu politycznym danego terytorium, począwszy od czynnego i biernego prawa wyborczego na poziomie wyborów lokalnych, ma nie tylko symboliczne, ale bardzo konkretne i duże znaczenie.

—

Zaleca zaprogramowanie linii finansowania oraz przetargów w celu wzmocnienia kompetencji podmiotów krajowych i lokalnych. Szczególną uwagę należy skierować na sferę psychologiczno-społeczną, wyodrębnienie osób w szczególnie trudnej sytuacji i zajęcie się takimi przypadkami.

Sprawozdawca

:

Savino Antonio SANTARELLA (IT/UEN-EA) burmistrz miasta Candela

1.

Podkreśla, że prawodawstwo europejskie związane ze wspólnym europejskim systemem azylowym będzie wdrażane głównie przez władze lokalne i regionalne. Regiony co dnia przyjmują różnorodne grupy imigrantów, w tym osoby ubiegające się o azyl, i często muszą udzielać pomocy lekarskiej i psychologicznej osobom, które ucierpiały fizycznie i psychicznie, także na skutek tortur. Tego typu usługi, które w normalnych warunkach nie zawsze są świadczone przez władze lokalne i regionalne oraz ich agencje, wymagają nadzwyczajnego wsparcia w celu uruchomienia odpowiednich kompetencji i struktur.

2.

Podkreśla, że wspólna procedura azylowa, przewidująca solidarna odpowiedzialność każdego państwa członkowskiego, ułatwi pracę władz lokalnych i regionalnych. Obecnie na władzach lokalnych i regionalnych w niektórych państwach członkowskich ciąży nieproporcjonalnie duża odpowiedzialność m.in. ze względu na brak wspólnego systemu azylowego.

3.

Zwraca uwagę na fakt, że jeżeli brakuje projektów dotyczących przyjęcia, integracji i stałego zatrudnienia osób ubiegających się o azyl, to osoby te mogą znaleźć się w sieci wyzysku i przestępczości, co prowadzi do powstania potencjalnych źródeł problemów w zakresie bezpieczeństwa i spójności społecznej. Dzięki możliwości podejmowania odpłatnej pracy w trakcie trwania procedury azylowej można zmniejszyć to ryzyko oraz podatność osób ubiegających się o azyl na wpadnięcie w sieć wyzysku i przestępczości.

4.

Zaleca utworzenie we wszystkich państwach członkowskich systemu sieci władz lokalnych dla prowadzenia działań w zakresie spójności społecznej celem świadomej integracji uchodźców, dzięki realizacji projektów lokalnych przez wspomniane władze lokalne. Taka sieć usług w krajach członkowskich, w których prowadzono tego typu doświadczenia w ramach komisji na szczeblu terytorialnym, skróciła czas rozpatrywania wniosków o azyl i poprawiła warunki życia osób ubiegających się o jego przyznanie, przyczyniając się do ich integracji w przyjmujących ich wspólnotach lokalnych, co wpłynęło korzystnie na poziom bezpieczeństwa i jakość życia.

5.

Zaleca w związku z tym, by różnorodne środki — europejskie, krajowe, regionalne i lokalne — uzupełniały się i odpowiednio zasilały taką sieć usług w każdym państwie członkowskim, tak aby sprostać kwestiom integracji osób ubiegających się o azyl i uchodźców.

6.

Zaleca, by w razie potrzeby ustanowić na szczeblu krajowym mechanizm konsultacji między instytucjami centralnymi, regionalnymi i lokalnymi, tak aby zarządzać tymi sprawami w sposób całościowy i na wielu szczeblach.

7.

Zaleca, by udział w strukturach sieci był dobrowolny oraz by istniała możliwość tworzenia partnerstw celem wspólnego podejmowania decyzji i odpowiedzialności przez różne podmioty instytucjonalne, publiczne i prywatne na szczeblu lokalnym, tak aby umożliwić planowanie działań w zakresie przyjmowania i integracji przy wykorzystaniu potencjału istniejącego na szczeblu lokalnym. Partnerstwa takie mogą przyczyniać się do podnoszenia wiedzy, a w konsekwencji do świadomego zaangażowania podmiotów niezwiązanych dotąd z sektorem azylu lub wahających się, czy podjąć odpowiedzialność w tym sektorze.

8.

Podkreśla, że system taki może pomóc instytucjom, przedsiębiorstwom, związkom zawodowym, stowarzyszeniom sektora usług, ośrodkom szkoleniowym, wyższym uczelniom i, rzecz jasna, władzom lokalnym i regionalnym odnaleźć swe miejsce i sprawić, by omawiane zjawisko stało się zauważalne dla całego społeczeństwa i by każdy podmiot odegrał właściwą sobie rolę, przyczyniając się w naturalny sposób do złagodzenia i usunięcia ewentualnych napięć.

9.

Uważa, że w kwestii stosowania procedury dotyczącej uznania ochrony międzynarodowej, Unia Europejska musi zmierzyć się z dwoma różnymi wymogami i zastosować dla nich rozwiązania, które nie byłyby ze sobą wzajemnie sprzeczne:

10.

Proponuje, by procedury identyfikacji, wpuszczenia na terytorium i dostępu do procedury azylowej były zharmonizowane na szczeblu UE.

11.

Wnioskuje o zaplanowanie i przetestowanie wspólnych procedur identyfikacji migrantów, które mogłyby być przeprowadzone w dokładnie określonym czasie, obejmujących konkretne środki, przy poszanowaniu podstawowych praw człowieka i godności ludzkiej.

12.

Uważa, że w odniesieniu do procedur rozpatrywania wniosków o ochronę międzynarodową ważne jest ustanowienie takich wspólnych narzędzi, które mogą zagwarantować jednolitą ocenę w poszczególnych państwach członkowskich, umożliwiając faktyczne stosowanie postanowień zawartych w dyrektywach europejskich (w szczególności 2005/85/WE).

13.

Ponadto proponuje zaplanowanie okresowych działań szkoleniowych, doszkalających lub kontrolnych czy też spotkań, wymiany i dialogu pomiędzy organami zajmującymi się rozpatrywaniem wniosków o ochronę międzynarodową.

14.

Zaleca przygotowanie programu szkoleniowego i doszkalającego na szczeblu europejskim, przeznaczonego dla straży granicznej i policji.

15.

Zaleca, by przewidziano i wspierano tworzenie na przejściach granicznych (lotniczych, morskich, drogowych) oraz w miejscach wstępu na terytorium punktów pomocy i porady dla cudzoziemców zwracających się o ochronę międzynarodową.

16.

Uważa, że w kwestii pozbawienia wolności osób ubiegających się o azyl potrzebne są postanowienia potwierdzające zasadę, że osoby te nie mogą być przetrzymywane tylko w celu rozpatrzenia ich wniosku. Należy ewentualnie przewidzieć ograniczenia swobody przemieszczania się wyłącznie na okres trwania procedury identyfikacji, która powinna być przedmiotem dalszych prac w zakresie harmonizacji.

17.

Wnioskuje, by Unia Europejska opracowała kartę określającą sytuację osób ubiegających się o ochronę międzynarodową podlegających ograniczeniu swobody przemieszczania się.

18.

Uważa, że wtórne przemieszczanie się osób wewnątrz Unii Europejskiej jest spowodowane głównie różnicami sytuacji gospodarczej poszczególnych państw członkowskich i dominującym w danym wypadku nastawieniem do osób wnioskujących o azyl.

19.

Uważa zatem za konieczne sporządzenie opracowania obejmującego doświadczenia wypracowane we wszystkich państwach członkowskich na przestrzeni ostatnich lat, przede wszystkim pod względem dostępu do rynku pracy, do mieszkania i integracji społecznej.

20.

Proponuje dodać do niniejszej opinii załącznik, w którym zebrane zostaną najlepsze rozwiązania stosowane w tych obszarach we współpracy z europejskimi władzami lokalnymi i regionalnymi.

21.

Zaleca w odniesieniu do usług realizowanych przez władze lokalne i regionalne, by wyjść poza zasadę „pomocy materialnej” na rzecz „zintegrowanego przyjęcia” (obejmującego pomoc i doradztwo osobiste oraz podjęcie działań na rzecz integracji społeczno-ekonomicznej).

22.

Przypomina, że pojęcie ochrony międzynarodowej jest jeszcze bardzo związane ze ścisłą definicją uchodźcy, zawartą w artykule pierwszym konwencji genewskiej, mimo że od 1951 r. do chwili obecnej kontekst międzynarodowy uległ głębokim przemianom, a wraz z nim również profil osób szukających ochrony, które coraz częściej uciekają nie przed indywidualnym prześladowaniem, ale z terenów ogarniętych powszechną przemocą i konfliktem zbrojnym, a przy tym coraz większą rolę odgrywają w tym także warunki naturalne i warunki życia

23.

Odnotowuje, że w świetle powyższego stwierdzenia z pewnością należy zgodzić się z postanowieniami dyrektywy 2004/83/WE, w której nakreśla się i ujednolica ochronę uzupełniającą przyznawaną osobom niepodlegającym definicji uchodźcy w rozumieniu konwencji genewskiej. Należy uznać taką ochronę jako dodatkową w stosunku do statusu uchodźcy, a nie podrzędną, gorszą czy drugorzędną.

24.

Docenia wysiłek Komisji Europejskiej na rzecz zdefiniowania sytuacji osoby, której przysługuje ochrona uzupełniająca, co dopełnia i poszerza postanowienia samej konwencji genewskiej.

25.

Podkreśla, że na podstawie takiej interpretacji postanowień wspólnotowych można przewidzieć dwie formy ochrony międzynarodowej (uchodźca i ochrona uzupełniająca), co poszerza typologię osób, którym przysługuje ochrona.

26.

Nalega, by oba typy ochrony międzynarodowej przyznawane przez jedno państwo członkowskie były wzajemnie uznawane przez wszystkie inne państwa Unii Europejskiej.

27.

Zaleca, by przewidziano możliwość przekazania odpowiedzialności między państwami członkowskimi, gdy osoba korzystająca z ochrony międzynarodowej zmienia swoje miejsce zamieszkania z jednego kraju do drugiego, gwarantując tym samym swobodę przemieszczania się (podlegającą też bezpośredniej kontroli i monitorowaniu) na terytorium Unii Europejskiej.

28.

Uważa za niezbędne, by Unia Europejska przyjęła instrumenty (prawne i operacyjne) pozwalające na interwencję w tych przypadkach, w których niemożliwe jest wydalenie z terytorium Wspólnoty.

29.

Uważa, że przy ustalaniu, czy dana osoba znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji, należy wziąć pod uwagę jej konkretny przypadek i przeżycia, z wyjątkiem pewnych kategorii osób, które z samej zasady wymagają specjalnych działań na rzecz ich przyjęcia i ochrony (małoletni pozbawieni opieki, kobiety, które towarzyszą uchodźcom, dołączają do nich później lub które same są uchodźcami, osoby niepełnosprawne fizycznie czy umysłowo) i na których szczególną sytuację należy mieć odpowiedni wzgląd w procedurach i w praktyce decyzyjnej (np. poszanowanie prawa do życia prywatnego i rodzinnego czy łączenia rodzin).

30.

Zwraca uwagę na fakt, że środki wsparcia i rehabilitacji mogą okazać się nieodpowiednie szczególnie w odniesieniu do ofiar tortur, jeżeli były one:

31.

Dlatego zaleca, by w procesie tworzenia wspólnego systemu azylowego przewidziano szeroko zakrojoną i szczegółową dyskusję służącą nakreśleniu wspólnych standardów służących wyodrębnieniu osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji.

32.

Proponuje, by wśród narzędzi, jakie Unia Europejska opracuje w celu wsparcia prac różnych podmiotów działających w ramach systemu azylowego (wytyczne, podręczniki, programy szkoleniowe itd.) uwzględniono konkretne wytyczne i wskaźniki ułatwiające wyodrębnienie osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji i zajmowanie się takimi przypadkami.

33.

Uważa, że wzmocnienie kompetencji lokalnych służb opieki społecznej jest niezbędne w celu rozpoznania każdego poszczególnego przypadku i otoczenia opieką osób w szczególnie trudnej sytuacji. Z tego względu zaleca, by Unia Europejska podjęła działanie czy to poprzez wyasygnowanie środków na wsparcie specjalnych programów służących wzmocnieniu potencjału, czy też poprzez pomoc dla programów szkoleniowych i doszkalających w poszczególnych państwach członkowskich.

34.

Podkreśla, że integracja to proces postępujący, którego głównym celem jest osiągnięcie właściwego poziomu samodzielności przez uchodźców. Integracja przebiega na różnych równoległych poziomach (dostęp do rynku pracy, do mieszkania, integracja społeczna) i składa się z różnych etapów (znajomość terytorium, dostęp do usług, uczestnictwo).

35.

Uważa za istotne, by opierając się na ewentualnych trudnych doświadczeniach migrantów drugiego pokolenia w różnych regionach Europy w zakresie polityki integracji, nie traktować uchodźców (w tym konkretnym przypadku) jako „cudzoziemców” czy „gości”, ale wychodząc od uznania i szacunku dla wartości oraz obowiązującego prawa kraju przeznaczenia, nie usiłować oddalać ich od kultury kraju pochodzenia.

36.

Uważa, że dla powodzenia integracji uchodźców, niezbędne jest, by poczuli się oni uczestnikami życia dzielnicy, miasta, państwa i Unii Europejskiej, gdzie mieszkają. Udział wżyciu politycznym danego terytorium, począwszy od czynnego i biernego prawa wyborczego na poziomie wyborów lokalnych, ma nie tylko symboliczne, ale bardzo konkretne i duże znaczenie.

37.

Uważa, że tworzenie takiego poczucia przynależności zaczyna się w szkole i że można opracować w sposób całościowy programy przyjmowania oraz integracji uczniów i studentów będących uchodźcami we wszystkich systemach szkolnych i uniwersyteckich państw członkowskich.

38.

Zaleca:

39.

Proponuje unormowanie wspólnych procedur służących identyfikacji obywateli państw trzecich ubiegających się o ochronę międzynarodową.

40.

Proponuje opracowanie usystematyzowanych programów szkoleniowych/doszkalających dla straży granicznej, sił policyjnych, organizacji pozarządowych, organów rozpatrujących wnioski o azyl, służb zdrowia i lokalnej opieki społecznej oraz administracji lokalnej i osób kierujących instytucjami krajowymi.

41.

Proponuje stworzenie okazji do spotkań i wymiany doświadczeń poprzez europejską konferencję „plenarną” na temat azylu, konferencje regionalne oraz uruchomienie programu wymiany personelu, który byłby rodzajem Erasmusa dla osób zajmujących się azylem.

42.

Zachęca do ściślejszej koordynacji pomiędzy państwami członkowskimi w niektórych sprawach dotyczących azylu.

43.

Zaleca, by przewidziano wydanie rozporządzenia europejskiego regulującego między państwami członkowskimi: wzajemne uznanie przyznanej ochrony międzynarodowej, procedur przeniesienia i ujednolicenia statusu uchodźcy i statusu osoby objętej ochroną uzupełniającą.

44.

Uznaje za konieczne, by poszerzono i rozwinięto narzędzia konsultacji z różnymi podmiotami i kluczowymi rozmówcami, w celu ustanowienia wspólnego systemu azylowego: instytucjami krajowymi, administracją lokalną, siłami policyjnymi i organizacjami pozarządowymi.

45.

Zaleca zaprogramowanie linii finansowania oraz przetargów w celu wzmocnienia kompetencji podmiotów krajowych i lokalnych. Szczególną uwagę należy skierować na sferę psychologiczno-społeczną, wyodrębnienie osób w szczególnie trudnej sytuacji i zajęcie się takimi przypadkami.

46.

Z zadowoleniem przyjmuje przedstawiony przez Komisję Europejską program ogólny „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi 2007–2013”. Ten wieloletni program obejmuje cztery główne obszary i odpowiadające im fundusze, służące skoordynowanemu podejściu do poszczególnych zagadnień związanych ze zjawiskiem migracji. Wyraża szczególne zadowolenie z nowej wersji Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodźców na lata 2008–2013 oraz z Funduszu Powrotu Imigrantów, które odpowiadają potrzebom władz lokalnych związanym z problematyką osób ubiegających się o azyl i uchodźców.

47.

Uznaje, że harmonizacja standardów proceduralnych w zakresie przyjmowania, integracji oraz udziału w życiu społeczności lokalnych stanowi pierwszy czynnik zniechęcający do wtórnego przemieszczania się osób ubiegających się o ochronę międzynarodową lub nią objętych na terytorium Unii Europejskiej.

48.

Podkreśla, że w dążeniach do takiej harmonizacji największego wysiłku będzie wymagało ustanowienie faktycznego europejskiego systemu azylowego, głównego narzędzia pozwalającego na dzielenie się w pełni odpowiedzialnością i kompetencjami przez wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej.

49.

Przypomina, że osiągnięcie takiego celu jest kosztowne pod względem zasobów ekonomicznych, ludzkich i czasowych, jednak uważa to za niezbędne, by utworzyć model działania, który pozwoli na przezwyciężenie istniejących w całej Unii Europejskiej trudności w zarządzaniu różnorodnymi przepływami migracyjnymi.

50.

Podkreśla, że w celu zrealizowania wymienionych powyżej działań i w celu zagwarantowania ich skuteczności na szczeblu poszczególnych państw członkowskich, w ramach zasobów przeznaczonych na europejską politykę azylową trzeba przewidzieć część zarządzaną na szczeblu wspólnotowym oraz część przeznaczoną dla państw członkowskich.

51.

Dlatego zaleca, by państwa członkowskie, w których liczba wniosków o azyl wzrasta lub utrzymuje się na stałym poziomie, jak również państwa graniczne, mogły otrzymywać pomoc finansową proporcjonalną do planowanych działań. Ustanowienie wspólnego systemu azylowego będzie wymagało dużych zasobów ekonomicznych oraz — szczególnie w pierwszym pięcioleciu — potrzebne będzie odstępstwo od zasady mówiącej, że finansowanie Wspólnoty powinno stanowić uzupełnienie finansowania krajowego.

52.

Patrząc z tej perspektywy, wnosi, by szczegółowo i rozsądnie zaplanowano europejskie zasoby finansowe według linii finansowania, z których będzie można korzystać przy działaniach operacyjnych szczególnie w zakresie szkoleń, wymiany personelu i udziału podmiotów lokalnych w procesie konsultacji europejskiej.

53.

Zaleca tak samo, by przewidziano odpowiednie środki wspierające nowe państwa członkowskie i państwa członkowskie, które niedawno musiały zająć się migracją, przy pomocy dodatkowego finansowania, rekompensującego ewentualne braki strukturalne na szczeblu krajowym. W takiej sytuacji zbędne wydaje się planowanie programów przesiedleń wewnątrz samej Unii Europejskiej.

54.

Przyjmuje z entuzjazmem wniosek dotyczący dyrektywy Rady zmieniającej poprzednią dyrektywę 2003/109/WE w celu rozszerzenia zakresu jej obowiązywania na osoby objęte ochroną międzynarodową (uchodźcy lub osoby objęte ochroną uzupełniającą).

55.

Uważa, że rozszerzenie zakresu dyrektywy 2003/109/WE na osoby objęte formą ochrony międzynarodowej jest postanowieniem ważnym dla wyeliminowania ewentualnego ryzyka dyskryminacji, a także stanowi narzędzie uzupełniające wspólnotowy proces harmonizacji w dziedzinie azylu.

56.

Uważa, że należy koniecznie przewidzieć możliwość uzyskania przez osobę objętą ochroną międzynarodową statusu rezydenta długoterminowego w tym samym państwie członkowskim, który przyznał jej ochronę, a także prawo pobytu w innym państwie członkowskim.

57.

Podkreśla, że fakt przyznania pewnej formy ochrony międzynarodowej należy uznać za nieodzowny element przy ocenie konsekwencji ewentualnego ustania statusu rezydenta długoterminowego.

58.

Zatem przyjmuje z zadowoleniem te środki, które we wniosku dotyczącym wspomnianej dyrektywy służą podkreśleniu poszanowania zasady niedopuszczalności wydalenia (zgodnie z którą nie można na drodze przymusu odesłać danej osoby do kraju, w którym zagrożone byłoby jej życie lub wolność) i wprowadzenia jej w pełni w życie zgodnie z prawodawstwem wspólnotowym i międzynarodowym. Odrzuca jednak dalej idące ograniczenia dotyczące wydalenia i deportacji.

59.

Również w myśl poszanowania zasady niedopuszczalności wydalenia uważa, że koniecznie należy zapewnić, by władze jednego państwa członkowskiego były w pełni świadome faktu, że rezydent długoterminowy — ubiegający się o prawo do pobytu na terenie tego państwa członkowskiego — uzyskał już prawo do ochrony międzynarodowej w innym państwie członkowskim. Taki przepis ma zasadnicze znaczenie dla zagwarantowania ciągłości ochrony w przypadku potrzeby dalszej ochrony międzynarodowej.

60.

Uważa zatem za niezbędne — w sytuacji gdy właściwe władze krajowe, które przyznają i odbierają status międzynarodowej ochrony różnią się od właściwych organów, które przyznają i odbierają status rezydenta długoterminowego — by w pełni brano pod uwagę przyznany wcześniej status ochrony międzynarodowej.

61.

Przyjmuje z zadowoleniem przepisy mające zagwarantować pełne zastosowanie — również wobec osób objętych ochroną międzynarodową posiadających status rezydenta długoterminowego — warunków pozwalających na korzystanie z prawa do zamieszkania w drugim państwie członkowskim.

62.

Zaleca na koniec, by na szczeblu wspólnotowym można było przyjąć jednolite przepisy w zakresie udzielania zezwolenia na pobyt w drugim państwie członkowskim uchodźcom i osobom objętym ochroną uzupełniającą (z powodów zawodowych lub rodzinnych), aby umożliwić zwłaszcza przekazywanie odpowiedzialności za przyznaną ochronę międzynarodową z jednego państwa członkowskiego do drugiego.