10.3.2017   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 75/111

Relator:

Raymond HENCKS

Correlator:

Stefan BACK

1.1.

O CESE mostra-se favorável à nova abordagem baseada na avaliação dos riscos e no desempenho, desde que as regras prescritivas permaneçam em vigor sempre que necessário, a fim de garantir a segurança. Considera que, para uma aplicação bem-sucedida desta alteração de métodos de trabalho e cultura, é necessário tempo e recursos adequados. Sublinha igualmente que esta transição deve ser efetuada em estreita colaboração com o pessoal e as partes interessadas.

1.2.

O CESE acredita que a Agência Europeia para a Segurança da Aviação (AESA) deve assumir uma maior responsabilidade pela segurança, em colaboração e concertação com os Estados-Membros, nomeadamente no que diz respeito às regras específicas em casos de emergência, na condição de que a AESA disponha dos recursos adequados para executar com êxito as suas atividades nesta área. O CESE considera ainda que o Regulamento (CE) n.o 300/2008 deve ser revisto tendo em conta os progressos alcançados desde 2008.

1.3.

O CESE chama a atenção para o contexto em rápida mutação em que a aviação civil opera, devido tanto à rápida evolução tecnológica, nomeadamente no âmbito da digitalização, como ao desenvolvimento de novos modelos empresariais e de novos modelos de contratação e prestação de serviços. O CESE atribui grande importância à avaliação periódica do novo regulamento, que deve ser efetuada de cinco em cinco anos como previsto na proposta. É importante que os possíveis aspetos de segurança decorrentes de tais progressos sejam analisados exaustivamente na avaliação do impacto, sendo igualmente importante que sejam planeadas e adotadas medidas adequadas atempadamente.

1.4.

O CESE congratula-se com a inclusão da assistência em escala no âmbito de aplicação do presente regulamento e sugere que se pondere um requisito de certificação para os prestadores de serviços de assistência em escala e para o pessoal que desempenha funções fundamentais para a segurança.

1.5.

O CESE acolhe com agrado o desenvolvimento de normas em matéria de certificação para a tripulação de cabina; lamenta, contudo, que a Comissão não proponha um sistema de licenças para a tripulação de cabina.

1.6.

O CESE apoia a inclusão das aeronaves não tripuladas no âmbito de aplicação da proposta e sublinha a importância de estabelecer normas de elevada qualidade.

1.7.

O CESE gostaria de alertar contra a complexidade desnecessária e a duplicação de certificação ou de requisitos de controlo no que se refere ao equipamento de aeródromo, salvo quando claramente necessário por motivos de segurança.

1.8.

O CESE regista favoravelmente as atividades de supervisão, cooperação e assistência em relação às autoridades nacionais previstas na proposta e espera que estas atividades sejam conducentes à manutenção de normas eficientes, harmonizadas e de elevada qualidade em termos de segurança, a um melhor intercâmbio de informações e a uma avaliação comparativa, o que assegurará uma maior eficiência dos recursos. Neste contexto, o CESE toma nota do Plano Europeu de Segurança Operacional da Aviação e do Programa Europeu de Segurança Operacional da Aviação, registando igualmente o facto de que eles proporcionam a possibilidade de desenvolver e aplicar normas de segurança harmonizadas e de maior qualidade.

1.9.

O CESE apoia o mecanismo proposto para a transferência voluntária de funções das autoridades nacionais para a AESA, incluindo as regras específicas em casos de emergência.

1.10.

O CESE é de opinião que a possibilidade destinada aos operadores europeus que operam em vários países da UE de escolherem a AESA como a sua autoridade competente deve requerer a notificação da autoridade ou das autoridades nacionais competentes. A possibilidade de os operadores supramencionados escolherem a AESA como autoridade competente não deve ter efeito quando se trate de medidas adotadas ao abrigo dos artigos 59.o e 60.o.

1.11.

O CESE regista a importância do intercâmbio de informações e salienta que as informações obtidas para efeitos de aumento da segurança não devem ser utilizadas no sistema judicial, salvo em circunstâncias excecionais, tais como casos de conduta dolosa. A «cultura justa» deve ser protegida e o CESE reitera a sua proposta de que se deveria desenvolver e aplicar uma carta da «cultura justa».

1.12.

O CESE toma igualmente nota da proposta de introdução de uma disposição relativa às taxas para serviços do Céu Único como meio de financiamento das atividades da AESA, não obstante o facto de que as regras materiais relativas a estas taxas serão inseridas em disposições que ainda não se encontram em vigor. Além disso, não é claro de que modo as taxas previstas estariam relacionadas com o sistema de taxas de rota gerido atualmente pela Eurocontrol em nome dos Estados parte num acordo multilateral. Atendendo ao exposto, o CESE considera que seria prematuro legislar sobre a utilização de uma taxa que ainda não existe e para a qual existem diversas opções possíveis de configuração. Por conseguinte, o CESE sugere que esta proposta seja rejeitada.

1.13.

Considerando que a AESA estabelece regras de certificação e critérios de segurança que poderão ser também do interesse do público em geral, o CESE propõe que os textos desta natureza sejam traduzidos em todas as línguas oficiais da UE. Por uma questão de transparência, a página web da AESA deve também estar disponível em outras línguas além do inglês. Neste contexto, o CESE chama igualmente a atenção para a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, em particular para o seu artigo 21.o.

1.14.

No que diz respeito à proposta para minimizar as formalidades relativas à locação de aeronaves com tripulação, o CESE observa que a proposta aborda primeiramente a segurança, sendo que as questões relativas à locação com tripulação estão relacionadas com as operações comerciais, o acesso ao mercado e a concorrência, podendo ter igualmente uma dimensão socioeconómica significativa. Por conseguinte, o CESE desaconselha, nesta fase, a alteração das disposições materiais relativas à locação com tripulação e considera que esta questão deve ser abordada quando o Regulamento (CE) n.o 1008/2008 for revisto.

1.15.

No que respeita à avaliação em curso do Regulamento (UE) n.o 996/2010, o CESE recorda a importância da rede europeia de autoridades responsáveis pelas investigações de segurança na aviação civil (ENCASIA) e considera essencial que se disponibilizem recursos adequados para esta importante atividade. O CESE faz igualmente referência à sua declaração sobre «cultura justa» no ponto 1.11 acima.

2.1.

A proposta de regulamento em matéria de segurança (1) (a seguir, a proposta) substitui o regulamento de 2008 (2). A proposta mantém e/ou atualiza algumas das disposições desse regulamento e introduz novas medidas. Assenta nas normas da Organização da Aviação Civil Internacional (OACI) e em consultas públicas efetuadas aos Estados-Membros e às partes interessadas, incluindo aos parceiros sociais. Baseia-se num relatório da Comissão relativo ao Programa Europeu de Segurança Operacional da Aviação (3), bem como em vários estudos. Trata-se de um passo no sentido da aplicação da Comunicação — Uma estratégia da aviação para a Europa (4).

2.2.

A proposta introduz uma abordagem à regulamentação sobre segurança com base na antecipação, na avaliação dos riscos e no desempenho, a fim de melhorar a eficiência dos recursos e orientar as atividades de supervisão em todos os níveis. Tem como objetivo colmatar as lacunas em matéria de segurança e dar maior ênfase às interdependências entre a segurança operacional na aviação e outros domínios, tais como a segurança pública na aviação e a proteção do ambiente.

2.3.

A proposta visa garantir um elevado grau de aplicação e supervisão em todo o território da UE, mediante uma estreita cooperação entre as autoridades europeias e nacionais que inclui intercâmbio de informações e uma função de controlo e acompanhamento eficazes. Atualiza o regulamento de 2008 de modo que abranja os progressos técnicos, tais como as aeronaves não tripuladas.

2.4.

A Comissão está atualmente a realizar uma avaliação do Regulamento (UE) n.o 996/2010 relativo à investigação e prevenção de acidentes e incidentes na aviação civil (a seguir, o regulamento) e procurou ouvir a opinião do CESE [Documento de trabalho dos serviços da Comissão relativo à aplicação do Regulamento (UE) n.o 996/2010]. Em 2010, o CESE emitiu um parecer sobre esta proposta de regulamento (5).

3.1.

O CESE apoia os objetivos da proposta de reforço das regras nos domínios da segurança operacional e da segurança pública na aviação civil, bem como de clarificação do papel da Agência Europeia para a Segurança da Aviação (AESA) em matéria de segurança pública. O CESE concorda também que a AESA preste assistência técnica à Comissão na aplicação da legislação sobre segurança operacional e que possa tomar medidas a ela relativas, com o acordo da Comissão e após consulta aos Estados-Membros.

3.2.

O CESE acredita que a AESA deve assumir uma maior responsabilidade pela segurança, em colaboração e concertação com os Estados-Membros, incluindo as regras específicas em casos de emergência, na condição de que sejam disponibilizados recursos adequados para permitir que a AESA execute com êxito as suas atividades nesta área. O CESE defende igualmente que o Regulamento (CE) n.o 300/2008 relativo ao estabelecimento de regras comuns no domínio da segurança da aviação civil foi ultrapassado pelos progressos ocorridos desde 2008, pelo que deve ser revisto.

3.3.

A proposta visa preparar o enquadramento regulamentar da UE em matéria de segurança operacional da aviação perante os desafios que se perfilam nos próximos dez a quinze anos. O CESE considera que as previsões para um período tão longo serão ultrapassadas pela evolução tecnológica e pelos riscos de segurança operacional em permanente mutação como, por exemplo, o surgimento de aeronaves não tripuladas, as novas formas de cibercriminalidade, o risco de perturbação das manobras de aterragem por laser, etc. Assim, o CESE entende que se deve proceder a um reexame regular e frequente do regulamento relativo à segurança da aviação civil. Por conseguinte, o CESE apoia a proposta para uma avaliação do novo regulamento de cinco em cinco anos.

3.4.

O CESE reitera (6) que a segurança é o pilar fundamental de uma estratégia sustentável para a aviação e que, nesta matéria, não há margem para complacência. Assim, há que avaliar se a abordagem prevista na proposta cumpre estas exigências, nomeadamente perante o objetivo da Comissão (7) de identificar e atenuar os riscos de segurança de uma forma mais rápida e mais eficiente, introduzindo uma abordagem baseada na avaliação dos riscos e no desempenho, mantendo, no mínimo, o mesmo nível de segurança geral.

3.5.

O método proposto visa uma abordagem mais proporcionada e flexível da regulamentação sobre segurança operacional. O objetivo é identificar e reduzir os riscos de segurança operacional de forma mais rápida e mais eficiente, através de uma abordagem com base na avaliação dos riscos e no desempenho, a fim de garantir um maior nível de segurança geral. O CESE congratula-se com esta abordagem, mas realça que se têm de manter em vigor algumas regras prescritivas com vista a garantir condições equitativas. Além disso, uma transição tão significativa exige recursos adequados e um processo de transição que seja transparente para todas as partes interessadas, incluindo o pessoal, e que proporcione o tempo necessário para permitir a mudança de cultura requerida para aplicar plenamente a nova abordagem.

3.6.

Um estudo encomendado pela Comissão sobre a disponibilidade, a eficácia da utilização e a evolução dos recursos humanos à disposição das autoridades aeronáuticas, bem como sobre o financiamento do sistema europeu de segurança operacional da aviação (o estudo de apoio sobre os recursos), concluiu que o equilíbrio entre os recursos e a carga de trabalho se degradou nos últimos dez anos e identificou lacunas nas qualificações do pessoal. O estudo apresenta um leque de opções para sair deste dilema. O CESE insiste na necessidade de encontrar uma solução no âmbito do diálogo social.

3.7.

Um segundo estudo, sobre os sistemas de desempenho e a abordagem baseada no desempenho, explorou a possibilidade de introduzir elementos do desempenho na gestão da segurança operacional da aviação (o estudo de apoio sobre o desempenho). Concluiu que tal é possível, mas alertou para os riscos decorrentes de uma rápida introdução por motivos de ordem técnica. Segundo o estudo, é impossível quantificar os benefícios de uma abordagem baseada no desempenho antes da sua aplicação. No entender do CESE, as conclusões do presente estudo apontam para a importância de aplicar a nova abordagem de modo prudente e coerente.

3.8.

Neste contexto, o CESE chama a atenção para a questão do desenvolvimento social e societal, incluindo novas formas de contratação e novas formas de modelos empresariais muitas vezes associadas à economia digital no âmbito do mercado da aviação, bem como para as implicações ao nível de segurança deste desenvolvimento. A Comunicação — Uma Estratégia da Aviação para a Europa (8) e vários pareceres do CESE (9) consideram que deve ser dada a devida atenção a estas questões. O CESE entende que, ao aplicar a proposta, nomeadamente ao avaliar o impacto das medidas de aplicação, também se devem ter em consideração estas questões.

3.9.

A AESA debruça-se sobre o desempenho dos organismos no contexto do Plano Europeu de Segurança Operacional da Aviação, mas ainda não estabeleceu objetivos de desempenho em matéria de segurança para os organismos sob a sua alçada. Assim, fica demonstrada, uma vez mais, a importância de uma solução rápida e eficaz para os problemas em matéria de recursos referidos no ponto 3.6 acima.

3.10.

As regras, atividades e procedimentos abrangidos pelo Programa Europeu de Segurança Operacional da Aviação devem ser sujeitos a controlo, a fim de se avaliar a sua pertinência e eficácia. Este controlo deve assentar em indicadores como a conformidade regulamentar, a frequência de determinados tipos de ocorrências com implicações para a segurança, o número de acidentes, mortais ou não, e a maturidade dos sistemas de gestão da segurança. Tais indicadores são utilizados pelos Estados para determinar o «nível aceitável de desempenho de segurança» no seu território, em conformidade com as exigências da OACI. A proposta dá ênfase à cooperação entre a AESA e as autoridades nacionais, incluindo o papel da AESA na gestão do novo repositório de informações referido nos artigos 61.o a 63.o. O CESE salienta a importância desse reforço do regime de supervisão e execução.

4.3.1.

O CESE congratula-se com o facto de a assistência em escala, sendo parte importante do sistema de segurança da aviação civil, ter sido incluída no âmbito de aplicação do regulamento.

4.3.2.

No entanto, o CESE sugere que se pondere um requisito de certificação para os prestadores de serviços de assistência em escala, bem como para o pessoal que presta assistência em escala com funções fundamentais no domínio da segurança. Os requisitos essenciais incluídos no anexo VII da proposta devem ser mais desenvolvidos e pormenorizados, sobretudo no que diz respeito às normas de formação e às qualificações.

4.3.3.

Importa ter, igualmente, em conta as seguintes questões:

4.4.1.

Quanto ao requisito de certificação do equipamento de aeródromo previsto no artigo 31.o do regulamento, o CESE observa que o equipamento de aeródromo é normalmente certificado ao abrigo de regimes aplicáveis a equipamento elétrico e outros sistemas. Um regime de certificação adicional poderia implicar uma duplicação da regulamentação, produzindo benefícios inexistentes ou insignificantes. Assim, o CESE propõe a substituição do artigo 31.o proposto por um texto em que se refere que a AESA tomará medidas adequadas sempre que os dados de segurança demonstrem que o equipamento utilizado ou destinado a ser utilizado em aeródromos sujeitos ao novo regulamento representa um risco para a segurança.

4.6.1.

O CESE chama a atenção para o alargamento das disposições de salvaguarda e de flexibilidade a que se referem os artigos 59.o e 60.o da proposta, em comparação com as atuais disposições dos artigos 14.o e 22.o do Regulamento (CE) n.o 216/2008, em especial no que se refere às limitações do tempo de voo e a outras medidas que afetam as condições de trabalho do pessoal.

4.6.2.

O CESE é de opinião que o período de dois meses em que se podem tomar medidas de acordo com as disposições de salvaguarda (artigo 59.o) e de flexibilidade (artigo 60.o) sem notificar a AESA não deve ser prolongado. Do mesmo modo, opõe-se à extensão para oito meses prevista no artigo 65.o, n.o 4, relativo às medidas da responsabilidade da Agência.

4.6.3.

O CESE considera que deveria ser obrigatório obter o acordo do pessoal em causa antes de tomar uma decisão sobre as disposições de salvaguarda e de flexibilidade que afetam as suas condições de trabalho. Sempre que tiver sido tomada uma decisão sem tal acordo, a AESA deve dar imediatamente início ao processo de avaliação previsto no artigo 59.o, n.o 2, e no artigo 60.o, n.o 2.

4.7.1.

O CESE congratula-se com a proposta de reforço da cooperação entre as autoridades competentes dos Estados-Membros, a Comissão e a AESA no que diz respeito à certificação, supervisão e execução. Apoia medidas como a criação de um corpo de inspetores e a transferência de responsabilidades para a AESA em caso de emergência, desde que não afetem negativamente os termos e condições de contratação dos trabalhadores envolvidos. É necessário documentar de forma clara os critérios da transferência em caso de emergência, bem como os requisitos para a restituição da supervisão à competência do Estado-Membro.

4.7.2.

O CESE sublinha o caráter voluntário da transferência de responsabilidades de um Estado-Membro para a AESA, nos termos do artigo 53.o, com exceção da transferência em caso de emergência prevista no artigo 55.o para colmatar lacunas de segurança operacional urgentes. O artigo 53.o, n.o 2, último parágrafo, assegura que a transferência é executada tendo devidamente em conta as disposições aplicáveis do direito nacional do Estado-Membro em causa. O CESE considera que o procedimento e outras disposições de salvaguarda asseguram que a transferência decorre de maneira adequada e tendo em conta a segurança jurídica. Por conseguinte, o CESE apoia o mecanismo de transferência proposto.

4.7.3.

A capacidade de um Estado-Membro transferir a supervisão para outro Estado-Membro tem de manter o seu caráter voluntário, prevendo-se a possibilidade daquele Estado recuperar a competência delegada.

4.7.4.

O CESE toma nota da introdução da possibilidade destinada a permitir que os operadores multinacionais escolham a AESA como a sua autoridade competente. Em conformidade com a sua opinião sobre a transferência voluntária de responsabilidades, o CESE pode aprovar a presente proposta, sob reserva da autorização da autoridade ou das autoridades nacionais competentes e desde que a medida não afete negativamente os termos e condições de contratação dos trabalhadores envolvidos.

4.8.1.

Tal como acontece com as propostas de cooperação acrescida entre a AESA e as autoridades nacionais da aviação, o CESE apoia o reforço das disposições de recolha, intercâmbio e análise de informações. No entanto, solicita que sejam tomadas mais medidas no sentido de assegurar a proteção dos dados pessoais como, por exemplo, incluir este elemento no sistema de auditoria dos sistemas de TI ou melhorar o nível de anonimato dos dados recolhidos. A fim de reforçar a transparência, os dados anonimizados devem ser colocados à disposição de todas as partes interessadas.

4.8.2.

O CESE também se congratula com a criação de um repositório que contenha certificados, acreditações, medidas, decisões da Comissão, decisões dos Estados-Membros, transferências de responsabilidades, notificações, pedidos e outras informações.

4.9.1.

Embora o CESE apoie a inclusão da referência ao Programa Europeu de Segurança Operacional da Aviação e a programas nacionais de segurança operacional da aviação, chama a atenção para o desafio que constitui apresentar as medidas e o material num formato compreensível para os trabalhadores da linha da frente. Por conseguinte, é essencial que, sempre que possível, o Programa Europeu de Segurança Operacional da Aviação e os planos nacionais tenham por base uma abordagem da base para o topo. Caso contrário, os documentos podem não contribuir para produzir o efeito desejado.

4.10.1.

O CESE apoia a inclusão das aeronaves não tripuladas no âmbito da proposta, mas faz novo apelo à prudência ao aplicar a abordagem baseada no desempenho.

4.10.2.

Por conseguinte, impõe-se a elaboração de normas abrangentes para garantir um nível adequado de segurança operacional. O CESE considera que é um desafio assegurar a compatibilidade destas novas atividades de aviação que incluem drones com o tráfego aéreo geral, sendo essencial estabelecer regulamentação nesta matéria. Considerando que a gestão do tráfego aéreo já é um domínio complexo, em que os controladores de tráfego aéreo assumem responsabilidades consideráveis, o CESE solicita que não lhes sejam atribuídas responsabilidades infundadas para fazer face a uma situação de tráfego de aeronaves não tripuladas. É necessário estabelecer uma abordagem coerente no âmbito do licenciamento em matéria de utilização e posse de drones, incluindo no que diz respeito ao registo. Uma obrigatoriedade de obtenção de licença, em função das características do drone, geraria consciencialização, exigiria um conhecimento das regulamentações e restrições aplicáveis e ajudaria a desenvolver as competências necessárias.

4.11.1.

O CESE manifesta uma especial preocupação com a cibersegurança. Não obstante a digitalização, o fator humano continuará a ser fundamental para a verificação de dados e para a proteção contra interferências ilícitas. Embora a disponibilidade dos dados pertinentes a bordo aumente a segurança operacional, o CESE sublinha que as tripulações de voo devem manter o controlo da aeronave. Igualmente, cumpre desenvolver um sistema sólido de proteção contra ciberameaças para drones.

4.12.1.

Uma das principais vantagens do sistema baseado na conformidade é a garantia de igualdade de tratamento entre operadores. O CESE considera que a transição para um sistema baseado na avaliação dos riscos e no desempenho deve facilitar a adaptação a uma nova cultura e manter a confiança no sistema de segurança operacional e na sua capacidade de assegurar a melhoria contínua dos níveis de segurança operacional num sistema baseado no desempenho. Tal requer ajustamento e adaptação a todos os níveis. Aprofundando as observações na generalidade dispostas nos pontos 3.4 e 3.5 acima, o CESE considera que os seguintes elementos são essenciais para uma transição bem-sucedida:

4.12.2.

O CESE considera que uma transição progressiva para um novo sistema e uma nova cultura exigirá tempo. De momento, subsistem dúvidas sobre se algum dia a regulamentação baseada no desempenho abrangerá totalmente a segurança.

4.13.1.

Tal como nos seus anteriores pareceres (10), o CESE defende que a «cultura justa» tem de ser aplicada em todo o setor da aviação. O CESE tem dúvidas de que a proposta ou qualquer outra legislação europeia em vigor seja, por si só, suficiente para assegurar a conformidade com a «cultura justa». Ainda há muito a fazer a nível dos Estados-Membros para promover a «cultura justa» e manter uma separação nítida e previsível entre a comunicação de ocorrências relacionadas com a segurança e o sistema judicial. Por conseguinte, o CESE reitera a sua proposta de uma carta ou código de conduta com vista a apoiar as boas práticas.

4.14.1.

O CESE considera que o atual sistema de coimas e sanções pecuniárias compulsórias tem-se revelado ineficaz. No artigo 72.o, n.o 1, o texto que determina que «a Comissão pode […] aplicar a uma pessoa singular ou coletiva […] uma coima» deve passar a ter a redação «a Comissão deve […] aplicar a uma pessoa singular ou coletiva […] uma coima». Cumpre recordar que o artigo 72.o, n.o 3, continua a oferecer um certo grau de discrição. A Comissão, quando aprecia se deve ou não impor uma sanção, deve articular-se com as autoridades nacionais pertinentes para assegurar uma abordagem coerente com as agências nacionais de aplicação da lei.

4.16.1.

A participação das partes interessadas é e tem de continuar a ser uma característica essencial do trabalhado desenvolvido pela AESA. Por conseguinte, sugerimos a supressão do texto «sempre que necessário» no artigo 104.o, n.o 1, alínea b), a fim de evitar decisões arbitrárias sobre a participação ou não participação das partes interessadas nas atividades da Agência.