31.8.2017   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 288/75

Relator:

Thomas KROPP

1.1

As alterações propostas pela Comissão, embora mantenham um quadro regulamentar específico apenas para as transportadoras aéreas que operam voos no interior do Espaço Económico Europeu (EEE) para além de 2017, criam condições para o apoio e a execução, liderados pela UE, do regime global não gerador de distorções, designado Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation (CORSIA) [Regime de Compensação e Redução das Emissões de Carbono para a Aviação Internacional] (1), a partir de 2020.

1.2

O Comité apoia, com algumas reservas, a proposta da Comissão. Se esta for adotada, as ambições ambientais do Regime de Comércio de Licenças de Emissão da União Europeia (RCLE-UE) seriam inferiores às do RCLE-UE no seu conjunto, sendo que um tal regime poderia, de algum modo, desrespeitar os objetivos internos da UE em matéria de clima e os compromissos assumidos a nível internacional; ao mesmo tempo, porém, a UE demonstraria de maneira credível o seu apoio à medida global a fim de atenuar o impacto à escala mundial.

1.3

O alargamento do âmbito de aplicação do atual RCLE-UE no setor da aviação a todos os voos com partida e aterragem em aeroportos no EEE criaria o risco de litígios comerciais internacionais sobre a validade de uma aplicação extraterritorial unilateral de objetivos da UE e atrasaria o processo de estabelecimento de um consenso para assegurar a aplicação uniforme de um regime acordado multilateralmente.

1.4

É necessária a intervenção da UE para evitar distorções da concorrência no mercado único da aviação aquando da aplicação da medida baseada no mercado global na União Europeia, assegurando-se ao mesmo tempo que a integridade ambiental do CORSIA é a mais elevada possível com base na experiência do RCLE. O debate político sobre a funcionalidade de uma atuação autónoma e específica da UE deverá ter em conta o desenvolvimento do CORSIA e a questão de saber se é capaz de cumprir os seus objetivos.

1.5

É urgente avançar com o processo legislativo, ou seja, as propostas devem ser adotadas antes do final de 2017 por forma a permitir que as medidas preparatórias para a aplicação do CORSIA sejam tomadas no início de 2018. A regulamentação específica da UE só deve ser analisada e alterada para promover medidas baseadas no mercado global. O Comité insta o Conselho e o Parlamento Europeu a manterem a dinâmica necessária à aplicação atempada do CORSIA de maneira uniforme e sem gerar distorções.

1.6

O Comité apoia a abordagem equilibrada preconizada pela Comissão, que mantém o efeito de alavanca que a Comissão desenvolveu com o RCLE-UE, mas enfrenta de forma global um problema global, reduzindo assim o risco permanente de fuga de carbono e as desvantagens da Europa em termos de concorrência. A Comissão é convidada a informar o consumidor de que as emissões provenientes da aviação internacional constituem um problema global. Se adequadamente aplicado por todos os Estados membros da Organização da Aviação Civil Internacional (OACI), o CORSIA conduzirá a um crescimento neutro em termos de emissões de carbono que dissociará o aumento do tráfego do aumento das emissões, independentemente do local onde ocorra a viagem por via aérea.

1.7

O Comité decidiu organizar uma conferência com a participação de todas as partes interessadas, a fim de lhes dar a oportunidade de expressar os pontos de vista da sociedade civil organizada sobre as consequências políticas, sociais, económicas e ambientais da iniciativa regulamentar em apreço.

2.1

O Regime de Comércio de Licenças de Emissão da UE (RCLE-UE), introduzido em 2005, estabeleceu um limite máximo de emissões dos setores industriais no EEE. Este limite máximo consiste em licenças de emissão que, na sua totalidade, são iguais à quantidade de toneladas de CO2 que pode ser emitida ao abrigo desse limite máximo. Todos os anos, o limite máximo geral é reduzido em 1,74 %, beneficiando, deste modo, os setores que necessitam de menos licenças de emissão e obrigando os setores poluentes a comprar mais licenças de emissão. O regime exige que os governos determinem de que modo é possível atingir os objetivos fundamentais de redução das emissões, a fim de reduzir a totalidade das emissões de CO2 da UE.

2.2

Em 2008, a UE aprovou a inclusão da aviação enquanto setor no seu RCLE a partir de 2012. Pela primeira vez, foi um setor, e não Estados-Membros, que foi incumbido de cumprir os objetivos de redução das emissões. O limite máximo das emissões da aviação foi provisoriamente estabelecido abaixo do seu nível médio entre 2004 e 2006. O limite máximo aplicável às licenças de aviação era distinto do limite máximo aplicável às emissões globais do RCLE-UE. De acordo com o RCLE no setor da aviação, a partir de 2012, os operadores de aeronaves foram obrigados a apresentar licenças de emissão para cada tonelada de CO2 emitida referente a voos com partida e aterragem em aeroportos em países do EEE. Para fazer face ao aumento do tráfego e, por conseguinte, ao crescimento do setor da aviação, foi concedido às companhias aéreas o direito de adquirir em leilões reservas adicionais de licenças de emissão disponibilizadas por outros setores. O limite máximo aplicável às licenças de emissão do setor da aviação foi reduzido de 97 % das emissões históricas (entre 2004 e 2006) em 2012 para 95 % dessa base na fase compreendida entre 2013 e 2020. Durante este período, 82 % das licenças de emissão são atribuídas gratuitamente aos operadores de aeronaves e 15 % são leiloadas.

2.3

A inclusão do setor da aviação num regime de comércio de licenças de emissão foi objeto de debates altamente controversos. As dificuldades são inerentes à própria natureza da aviação enquanto setor internacional de prestação de serviços, cujos emissores de CO2 são móveis, tornando difícil a tarefa de atribuir a emissão de CO2 num determinado espaço aéreo a um governo nacional. Todavia, várias questões fundamentais são indiscutíveis a nível internacional:

2.3.1

O setor da aviação representa, no mínimo, 2 % das emissões globais e a aviação internacional representa 1,3 %.

2.3.2

Nenhum setor deve ficar isento de atenuar os efeitos das emissões sobre as alterações climáticas, pelo que os setores marítimo e da aviação devem ser incluídos em regimes globais de atenuação do impacto do CO2 nas alterações climáticas.

2.3.3

Ao longo do tempo, tornou-se consensual que as desvantagens da tributação das emissões de CO2 superavam as vantagens da aplicação de medidas baseadas no mercado. Os impostos são pagos na sua totalidade a partir do primeiro dia, ao passo que regimes como o RCLE preveem licenças de emissão iniciais a título gratuito para incentivar a maior eficiência possível e — através do comércio de licenças de emissão não utilizadas — transformar um custo numa fonte de rendimento. Além disso, os impostos, por definição, não são orientados para os objetivos, sendo pagos ao tesouro dos governos nacionais, enquanto os mecanismos baseados no mercado podem ser associados a medidas de compensação direta das emissões.

2.4

O principal desacordo relativamente à inclusão do setor da aviação no RCLE-UE centrava-se na questão da aplicação do regime a nível internacional. A Comissão Europeia afirmou que as alterações climáticas, enquanto fenómeno global, não podem ser combatidas eficazmente apenas através de medidas regionais. Por conseguinte, procurou assegurar a aplicação do RCLE-UE no setor da aviação a todas as companhias aéreas que efetuam voos com partida e aterragem em aeroportos na União Europeia independentemente de estarem registadas num Estado-Membro. Porém, a imposição unilateral de tal mecanismo a países terceiros é contrária à soberania de cada nação a nível mundial. Na ausência de um acordo internacional bilateral ou multinacional sobre a inclusão de uma medida baseada no mercado relativa aos serviços entre nações soberanas, subsistiam dúvidas quanto à base jurídica nos termos da qual a União Europeia poderia impor qualquer regime deste tipo a países terceiros. Em 2016, o Tribunal de Justiça da União Europeia decidiu que a UE tem legalidade para incluir os voos com destino ou origem em países terceiros (2). Para além do recurso judicial (3), a UE enfrentou a ameaça de sanções comerciais de retaliação por parte de nações mais importantes em termos comerciais.

2.5

Várias nações importantes em termos comerciais, como a China, o Brasil, os EUA, a Índia e a Rússia, coordenaram esforços para se oporem à aplicação unilateral do regime. Em 12 de novembro de 2012, face à pressão internacional, a Comissão emitiu uma proposta de suspensão da contagem do prazo aplicável ao RCLE no setor da aviação durante um ano. A proposta de suspensão da contagem do prazo foi formalmente adotada pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu em abril de 2013, imediatamente antes de as companhias aéreas serem obrigadas a devolver as licenças de emissão relativas a 2012, tendo resultado na redução retroativa do âmbito de aplicação do RCLE no setor da aviação aos voos intra-EEE.

2.6

Em março de 2014, foi adotado o Regulamento (UE) n.o 421/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho (4), que prorrogou as disposições de suspensão de contagem do prazo intra-EEE até ao final de 2016, com o pleno restabelecimento do âmbito de aplicação inicial do RCLE (todos os voos com partida e aterragem em aeroportos no EEE), a menos que a Assembleia da OACI de 2016 apresentasse progressos suficientemente sólidos no sentido de um regime global.

2.7

Embora várias ONG tenham questionado se o acordo foi suficientemente longe para poder ser útil, existe uma opinião generalizada de que o Acordo de Paris no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas, assinado em 12 de dezembro de 2015 (5) em Paris, constituiu um importante avanço no sentido de um consenso internacional quanto à necessidade de uma maior ação coordenada a nível global para atenuar o impacto das alterações climáticas. O acordo constituiu um elemento catalisador da ação coletiva a todos os níveis. Um número crescente de governos assinou o acordo nos meses que se seguiram à sua publicação (6).

2.8

O Acordo de Paris baseia-se na convenção e — pela primeira vez — reúne todas as nações em torno de uma causa comum que visa envidar esforços ambiciosos de combate às alterações climáticas e adaptação aos seus efeitos, com apoio reforçado para auxiliar os países em desenvolvimento neste processo. Como tal, traça um novo rumo no esforço global de combate às alterações climáticas (7).

2.8.1

O objetivo central do Acordo de Paris consiste em reforçar a resposta global à ameaça das alterações climáticas mediante a manutenção do aumento da temperatura global a um nível bastante inferior a 2 graus Celsius em relação aos níveis pré-industriais e em prosseguir os esforços para limitar ainda mais o aumento da temperatura a 1,5 graus Celsius. Além disso, o acordo visa reforçar a capacidade dos países de lidar com os efeitos das alterações climáticas. Para alcançar estes objetivos ambiciosos, serão criados mecanismos financeiros adequados, um novo quadro tecnológico e um quadro de reforço das capacidades melhorado, apoiando-se, assim, a ação dos países em desenvolvimento e dos países mais vulneráveis, em consonância com os seus próprios objetivos nacionais. O acordo também prevê o aumento da transparência das medidas e do apoio através de um quadro de transparência reforçado (8).

2.8.2

O Acordo de Paris exige que todas as partes envidem os seus melhores esforços através de «contributos determinados a nível nacional» e reforcem estes esforços nos anos vindouros. O que precede inclui a exigência de que todas as partes apresentem relatórios regulares sobre as suas emissões e sobre os seus esforços de aplicação (9). Em 2018, as partes farão um balanço dos esforços coletivos em relação aos progressos na consecução do objetivo estabelecido no Acordo de Paris e prestarão informações sobre a preparação dos contributos determinados a nível nacional. Efetuar-se-á ainda um balanço mundial, de 5 em 5 anos, a fim de avaliar os progressos coletivos realizados para atingir os fins do acordo, bem como para determinar novas medidas individuais a tomar pelas partes.

2.9

Em geral, acredita-se que o Acordo de Paris proporcionou a dinâmica para a obtenção de um resultado na Assembleia da OACI em 2016 especificamente no que se refere à aviação civil (10). Após três anos de negociações desde a 38.a sessão da Assembleia da OACI em 2013, os Estados membros da OACI decidiram, em 6 de outubro, aplicar uma medida baseada no mercado global para compensar o aumento das emissões da aviação internacional após 2020. A sessão plenária adotou uma resolução que introduz o CORSIA (11). Este regime exige que as companhias aéreas compensem algumas das suas emissões, mas não exige necessariamente que reduzam as suas próprias emissões.

2.10

De acordo com a resolução da Assembleia, o nível médio das emissões de CO2 provenientes da aviação internacional abrangidas pelo regime entre 2019 e 2020 representa a base para o crescimento neutro em termos de carbono a partir de 2020 em relação à qual as emissões serão comparadas nos próximos anos. Em qualquer ano a partir de 2021, sempre que as emissões de CO2 provenientes da aviação internacional abrangidas pelo regime sejam superiores ao nível médio das emissões de referência de 2019 e 2020, esta diferença representa os requisitos de compensação para esse ano.

2.11

A OACI aprovou a introdução progressiva da aplicação a fim de tomar em consideração as circunstâncias especiais e respetivas capacidades dos Estados contratantes. O regime será voluntário desde o início, seguido da participação de todos os Estados, com exceção de certos Estados isentos.

A OACI decidiu seguir uma abordagem com base nas rotas, a fim de minimizar o impacto concorrencial do CORSIA nos operadores. As rotas afetadas por exceções estarão isentas no que se refere a cada companhia aérea que opera nessas rotas.

2.12

A fase-piloto (2021-2023) e a primeira fase (2024-2026) são aplicáveis aos Estados que participam voluntariamente. Em 12 de outubro de 2016, 66 Estados tencionam participar a título voluntário na medida baseada no mercado global desde o início. A segunda fase (2027-2035) é aplicável a todos os Estados, com exceção dos Estados isentos, a menos que estes participem a título voluntário. O CESE congratula-se com o acordo, mas assinala que, pelo facto de ser voluntário, outros setores poderão ter de contrabalançar a diferença para realizar os objetivos da UE em matéria de clima.

2.13

As pedras angulares do CORSIA, que têm de ser acordadas e publicadas pela OACI, consistem na metodologia para a monitorização, comunicação de informações e verificação das emissões de cada operador, nos critérios para a atribuição de unidades de emissão e nos registos. Todavia, a OACI disponibilizará os recursos para que todos os Estados criem as infraestruturas necessárias (12). Ainda não foram acordados em pormenor os aspetos que serão importantes para a eficácia ambiental do CORSIA, em conformidade com normas ambiciosas.

2.14

As companhias aéreas lograrão cumprir os seus requisitos em matéria de compensação através da aquisição de créditos de compensação nos mercados do carbono. Por conseguinte, a unidade de emissão (uma unidade é igual a uma tonelada de CO2) será reduzida fora do setor da aviação internacional. Os critérios para a atribuição de unidades de emissão ainda não foram elaborados. Será fundamental garantir que uma tonelada de CO2 emitida por um operador de aeronaves seja realmente igual a uma tonelada de CO2 poupada noutro setor.

2.15

Tomando em consideração os debates realizados na OACI ao longo de bem mais do que uma década, o acordo alcançado em 2016 foi considerado histórico. Prevê as diferenças que, no passado, conduziram repetidamente à falta de consenso. As diferenças de opinião dos Estados membros da OACI devem-se à diferente maturidade económica da nação em causa, bem como à sua influência económica e política geral sobre questões ambientais. O grande número de Estados dispostos a participar desde o início no CORSIA criará a dinâmica necessária para que outros Estados também adiram ao regime. Contudo, o CORSIA ainda carece de acordo, até 1 de janeiro de 2019, sobre a metodologia de monitorização, comunicação de informações e verificação, os critérios para a atribuição de unidades de emissão até 2018, a aplicação de um quadro regulamentar até 2020, bem como a aplicação dos registos até janeiro de 2021.

3.1

Se o Regulamento (UE) n.o 421/2014 não for alterado, o texto, na sua versão atual, implica o restabelecimento do âmbito de aplicação inicial do RCLE-UE no setor da aviação, que, por conseguinte, abrangerá todos os voos internacionais com partida e aterragem em aeroportos no EEE. Tal significaria que os operadores de aeronaves teriam de devolver as licenças relativas às suas emissões totais resultantes de voos com partida e aterragem em países terceiros até 30 de abril de 2018 (13). Tal como indicado acima (14), o Regulamento (UE) n.o 421/2014 foi suspenso até à realização de uma avaliação do resultado da Assembleia da OACI de 2016. A Comissão, na sua avaliação (15), considera que a Resolução da OACI sobre os princípios de um mecanismo global baseado no mercado está em consonância com as políticas e os objetivos ambiciosos da UE. Neste sentido, o texto do Regulamento (UE) n.o 421/2014 deve ser alterado para evitar novamente a aplicação de um instrumento da UE, não obstante o consenso da UE quanto a um mecanismo global baseado no mercado. A proposta da Comissão baseia-se nas seguintes considerações:

3.1.4

O artigo 28.o-A é alterado a fim de prorrogar as exceções aplicáveis aos voos internacionais com partida e aterragem em aeroportos no EEE a partir de 2016, continuando os voos no EEE a estar abrangidos.

3.1.5

É aditado um novo artigo 28.o-B com vista a preparar a introdução de um mecanismo global baseado no mercado. O artigo associa a aplicação do mecanismo global baseado no mercado a requisitos de apresentação de relatórios da Comissão ao Parlamento Europeu sobre o estado de aplicação e a medida em que o RCLE-UE necessita de alterações para ser plenamente aplicável também no EEE (17).

3.1.6

O artigo 28.o-C habilita a Comissão a adotar mecanismos de monitorização, comunicação de informações e verificação para efeitos de aplicação do mecanismo global baseado no mercado.

3.1.7

Por uma questão técnica, o anexo 1 é alterado para prorrogar a exceção prevista para as aeronaves não comerciais que emitam menos de 1 000 toneladas de CO2 por ano entre 2020 e 2030. Estas representam apenas 0,2 % de todas as emissões e a sua inclusão implicaria encargos administrativos desproporcionados.

3.2

O debate em diversos fóruns, e conforme comunicado pela Comissão (18), revela três questões potencialmente controversas:

3.2.1

A necessidade de disposições mais rigorosas na Diretiva RCLE-UE para o período compreendido entre 2017 e 2020. Para além de questões de exequibilidade, também há a dúvida se um debate tão controverso, numa altura em que a atenção deve centrar-se na aplicação de um mecanismo global baseado no mercado, não será inútil ou até mesmo prejudicial para a competitividade do setor e para a posição da UE em negociações internacionais sobre os aspetos técnicos de um mecanismo global baseado no mercado; além disso, é duvidoso que alterações do RCLE-UE na fase atual proporcionem suficiente valor acrescentado em termos de redução do CO2 que justifique riscos económicos, políticos e comerciais a nível global. No mínimo, tais deliberações afiguram-se prematuras até que se tenha obtido maior clareza sobre as perspetivas apresentadas pelo CORSIA.

3.2.2

A necessidade de fixar um prazo para a nova revisão do RCLE-UE. Esta posição é compreensível na medida em que a via regulamentar final a seguir não pode consistir em constantes alterações de suspensão da contagem do prazo. Ao mesmo tempo, desconhece-se a forma final que o CORSIA assumirá, sendo necessário reavaliar a integração do CORSIA na política da UE mais próximo de 2020. Todavia, o risco inerente é o de que a estabilidade do planeamento seja prejudicada se as partes interessadas tiverem conhecimento de que um regulamento é limitado no tempo, mas desconhecerem se um novo regulamento substituirá o antigo, ou se será aplicada uma disposição de restabelecimento do âmbito de aplicação inicial que reativaria litígios comerciais internacionais que muitas partes interessadas não desejam que se repitam. A ausência de um prazo tem a vantagem específica de a Comissão poder concluir as suas avaliações de impacto e revisões antes de apresentar uma alteração da Diretiva RCLE-UE.

3.2.3

A necessidade de alcançar rapidamente um consenso entre o Parlamento Europeu e o Conselho. Ambas as instituições da UE não devem envolver-se em longos debates sobre os efeitos passados do RCLE-UE, devendo orientar os seus debates políticos para a melhor forma de promover a aplicação harmonizada e atempada de um mecanismo global baseado no mercado. As deliberações sobre a proposta da Comissão Europeia devem ser concluídas antes do final de 2017, de modo a evitar o restabelecimento do âmbito de aplicação inicial.

4.

Dado o caráter único da sua composição e especialização, o CESE reúne as condições ideais para introduzir no debate político os pontos de vista da sociedade civil organizada relativamente às consequências políticas, sociais, económicas e ambientais da iniciativa regulamentar em apreço. Assim, o CESE decidiu organizar uma conferência, com a participação de todas as partes interessadas, para dar seguimento ao presente parecer.