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Parecer do Comité Económico e Social sobre o documento "Reforma económica: Relatório sobre o funcionamento dos mercados de produtos e de capitais na Comunidade"

(1999/C 209/09)

Em 25 de Fevereiro de 1999, o Comité Económico e Social decidiu, nos termos do n.o 2 do artigo 23.o do Regimento, elaborar um parecer sobre a "Reforma económica: Relatório sobre o funcionamento dos mercados de produtos e de capitais na Comunidade".

Incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos, a Secção do Mercado Único, Produção e Consumo adoptou parecer em 18 de Maio de 1999 (relator: V. Cal, co-relator: J. Simpson).

Na 364.a reunião plenária de 26 e 27 de Maio de 1999 (sessão de 26 de Maio), o Comité Económico e Social adoptou por 77 votos a favor e 4 abstenções o presente parecer.

NB:

No decurso da elaboração do presente parecer, o Observatório do Mercado Único decidiu igualmente debruçar-se sobre os seguintes documentos da Comissão:

"Avaliação do Plano de Acção para o Mercado Único - Junho de 1997-Dezembro de 1998";

e

"Reformas económicas e estruturais na UE (Cardiff II)".

Introdução

O Comité congratula-se por ter a possibilidade de se pronunciar sobre o conjunto de documentos apresentados sobre o mercado interno: o relatório de avaliação do plano de acção, o relatório sobre o funcionamento dos mercados de produtos e de capitais da Comunidade (Cardiff I) e o relatório sobre as reformas económicas e estruturais na UE (Cardiff II). Como o Comité sempre insistira, a avaliação do programa do mercado interno devia ser feita simultaneamente nos planos jurídico e económico e não se limitar à indicação das transposições de directivas.

1. Avaliação do Plano de Acção para o Mercado Único - Junho de 1997-Dezembro de 1998

1.1. Após a reunião de Amesterdão do Conselho Europeu, em Junho de 1997, a Comissão apresentou o seu Plano de Acção para o Mercado Único (CSE(97) 1 final), que previa uma série de importantes acções destinadas a melhorar significativamente o funcionamento do Mercado Único até 1 de Janeiro de 1999. A mais recente avaliação da execução do plano (COM(1999) 74 final), preparada no final de 1998, tem como base anteriores avaliações do Painel do Mercado Único, a terceira das quais foi publicada em Outubro de 1998(1). Todas elas foram objecto de exame pelo CES. O parecer sobre a terceira avaliação foi adoptado em 24 de Fevereiro de 1999(2).

1.2. Nos últimos 18 meses, muita da evolução do Mercado Único centrou-se em aspectos macro-económicos como a preparação e o lançamento da União Monetária, os esforços dos Estados-Membros para observar os critérios de convergência, a conclusão do Pacto de Crescimento e Estabilidade e as obrigações nacionais nesse quadro.

1.3. Como esta avaliação do Plano de Acção do Mercado Único refere, muitos outros aspectos do Mercado Único evoluíram em simultâneo.

1.4. A avaliação incide nas acções empreendidas para cumprir cada um dos objectivos estratégicos enunciados no Plano de Acção:

- tornar as regras mais eficazes;

- abordar as principais distorções do mercado;

- eliminar obstáculos sectoriais à integração do mercado; e

- construir um Mercado Único em prol do conjunto dos cidadãos.

1.5. É feito um breve exame de muitos dos compromissos do Plano de Acção, que reflectem iniciativas legislativas e revisões de políticas, bem como uma série de iniciativas específicas relacionadas com os objectivos estratégicos. Em pareceres anteriores, o CES reconheceu a valia desta abordagem e a diversidade dos aspectos analisados. No presente parecer, pretende o CES reconhecer o útil trabalho referido na avaliação e identificar um número restrito de tópicos para comentário mais detalhado.

1.6. O exame do Plano de Acção a que o CES procede foi facilitado pela estrutura da avaliação da Comissão. O Comité destaca, em especial, a forma analítica como o Anexo II refere os progressos verificados em cada um dos aspectos identificados, com a menção explícita das áreas em que esses progressos foram insuficientes.

1.7. As observações aduzidas pelo CES traduzem, em primeiro lugar, o reconhecimento de alguns êxitos importantes alcançados durante o período coberto pelo Plano de Acção; em segundo lugar, identificam algumas deficiências significativas; finalmente, incluem sugestões de acção futura da Comissão em aspectos relevantes ligados ao Plano de Acção.

Avaliação dos resultados

1.8. A Comissão considera que o Plano de Acção foi um êxito. É dito na introdução que foi possível alcançar a maioria dos objectivos do Plano de Acção, embora não todos. O CES concorda com esta asserção e aceita que a disciplina introduzida pelo Plano de Acção foi benéfica e construtiva. Sendo, todavia, a Comissão que está a proceder à avaliação dos seus próprios actos, entende o CES que uma avaliação externa poderia ter sido mais crítica.

1.9. Muitos dos êxitos do Plano de Acção são necessariamente contributos para o desenvolvimento da política, mais do que realizações específicas plenas. Não tem, pois, sentido tentar avaliar o impacto a longo prazo do Plano, já que muitos dos compromissos assumidos se inserem num vasto conjunto de acções que serão empreendidas ao longo de um período muito mais alargado.

1.10. Embora haja excepções, nota o Comité que, no âmbito do Plano de Acção, a Comissão avançou bastante no cumprimento dos seus objectivos em matéria de preparação e publicação das suas conclusões sobre elaboração de nova legislação comunitária e reforma da vigente. Também os Estados-Membros parecem ter feito progressos no cumprimento das suas obrigações legislativas. São registados alguns progressos no sentido de uma mais eficaz aplicação das disposições vigentes, mas os êxitos neste domínio são menos generalizados.

1.11. Directivas: A redução do atraso da transposição das directivas na legislação nacional é positiva. Mas o atraso persistente é motivo de preocupação. O CES está de acordo com a Comissão em que continua a fazer falta um sistema de calendarização e acompanhamento, mesmo após o termo do período do Plano.

1.12. Contratos públicos: A complexa problemática relacionada com garantir um mercado aberto nas áreas dos contratos públicos é abordada de duas formas distintas e contrastantes. A Comissão faz notar que tem sido especialmente lenta a aplicação das directivas relativas às aquisições públicas. Esta observação negativa contrasta com a publicação pela Comissão de um Livro Verde sobre o seguimento dos contratos públicos. Preocupa o CES facto de a legislação e as acções de alguns Estados-Membros não reflectirem adequadamente as políticas e as decisões comunitárias.

1.13. Outras realizações no âmbito do Plano de Acção foram:

a) O mecanismo de intervenção para remover obstáculos importantes à livre circulação de mercadorias.

b) As propostas específicas para simplificar regras nacionais e comunitárias aplicáveis ao Mercado Único.

c) Mecanismos de resolução de problemas através da criação de centros de contacto e coordenação.

d) O código de conduta em matéria de concorrência fiscal.

e) A revisão completa das orientações para as ajudas estatais.

f) Disposições que permitam a liberalização do abastecimento de gás.

g) O aperfeiçoamento da directiva sobre o tempo de trabalho.

h) Criação do painel de ensaio para melhorar a qualidade da regulamentação proposta.

i) Propostas para modernizar e racionalizar a aplicação do IVA.

1.14. Contudo, o mecanismo de intervenção para enfrentar os sérios obstáculos à liberdade de circulação de mercadorias é um compromisso do Conselho que ainda tem que dar provas de que funciona na prática.

1.14.1. O êxito da iniciativa SLIM é apenas parcial. É necessária uma avaliação posterior para verificar se SLIM é um instrumento que simplifica as disposições legislativas. Numerosas propostas de directiva não foram adoptadas pelo Conselho e muito poucas foram aprovadas e aplicadas. O CES sugere que a Comissão controle e reveja os métodos e os resultados desta iniciativa.

1.14.2. As propostas para modernizar e aplicar regras uniformes de IVA são acolhidas com agrado desde que venham facilitar o trabalho das empresas. Ao mesmo tempo, deveriam ser um primeiro passo na direcção pretendida de um sistema IVA baseado no país de origem.

Deficiências

1.15. A Comissão reconhece que os progressos verificados em alguns domínios foram decepcionantes. O CES concorda com a Comissão nos casos que ela refere - por exemplo, no Anexo II - e recomenda à Comissão que assegure a continuidade dos esforços para corrigir as deficiências.

1.16. Faixas horárias dos aeroportos: Uma deficiência que preocupa, em especial, o CES é a ausência de qualquer progresso na apresentação de novas regras relativas à atribuição de faixas horárias dos aeroportos.

1.17. Relativamente a algumas acções propostas, a Comissão revela-se, na opinião do Comité, muito mais compreensiva do que seria justificado. O CES chama, em particular, a atenção para os resultados modestos verificados nos seguintes domínios:

(i) iniciativas de reconhecimento mútuo;

(ii) planos para eliminar problemas técnicos que atrasam a normalização dos produtos de construção;

(iii) eliminação das distorções originadas por diferenças na tributação indirecta;

(iv) propostas de enquadramento comunitário no domínio da fiscalidade da energia;

(v) uma décima directiva sobre o direito das sociedades em matéria de fusões transfronteiras;

(vi) disposições europeias para as cooperativas, as associações e as sociedades mútuas; e

(vii) medidas para suprimir os controlos de pessoas nas fronteiras internas da Comunidade.

1.18. O Plano de Acção confirma claramente que muitos problemas continuam por resolver em muitos outros domínios para além dos supramencionados. É o caso dos trabalhos sobre a patente comunitária, o estatuto da sociedade europeia, as regras de fusão das sociedades, a supressão da dupla tributação a nível comunitário, o sistema definitivo de IVA, e a prevenção contra o levantamento pelos Estados-Membros de novos obstáculos no mercado único.

Seguimento do Plano de Acção

1.19. O Plano de Acção respeitante ao período que se concluiu no final de 1998 revelou-se um método útil para definir os objectivos da Comissão em matéria de dinamização do Mercado Único. A definição de objectivos tornou mais fácil acompanhar e avaliar a eficácia do trabalho da Comissão e das acções conexas das outras instituições e dos governos dos Estados-Membros.

1.20. Pensa o CES que os úteis ensinamentos do Plano de Acção deveriam reflectir-se numa nova forma de avaliação da evolução do Mercado Único e da vasta série de questões interrelacionadas que ilustram os progressos da Comunidade.

1.21. Nos últimos tempos, os esforços da Comissão têm-se centrado na criação de instrumentos para construir o Mercado Único e na adopção das correspondentes medidas de apoio. No futuro, a atenção deslocar-se-á cada vez mais para a continuidade e a eficácia do funcionamento do Mercado Único. Continuará a ser necessário que a Comissão acompanhe o processo e ausculte e recolha as reacções manifestadas sobre muitos aspectos. Vem sendo cada vez mais aceite a necessidade de um diálogo entre a Comunidade (e as suas instituições) e os cidadãos e as empresas, que são os actores principais.

1.22. O CES recomenda à Comissão que adopte um processo de exame, acompanhamento, diálogo e análise periódicos. A partir deste processo regular, a Comissão pode definir uma série de objectivos estratégicos para o prosseguimento da evolução do Mercado Único e as concepções fundamentais que lhe servirão de base.

1.23. A utilidade do Plano de Acção e dos relatórios conexos, chamados Cardiff I e Cardiff II, tem sido o permitir efectuar uma revisão estruturada dos progressos realizados pelas políticas e acções comunitárias e, assim, identificar pontos fortes e fracos. Por conseguinte, é possível continuar a desenvolver estes processos, descritos aliás como um veículo para alcançar novas metas. Um dos resultados positivos pode consistir na clarificação de uma filosofia global que oriente e influencie o estabelecimento dos objectivos da Comissão.

1.24. O CES apoia a proposta formulada pelo Comissário Monti, que afirmou no Conselho Europeu de Fevereiro de 1999: "...não precisamos de outro Plano de Acção para a realização do Mercado Único, mas sim de objectivos claramente fixados, à semelhança das empresas, que procuram orientar as suas políticas para os investidores; objectivos a definir de comum acordo para um período de, por exemplo, três anos, com uma revisão no final de cada ano, de modo a assegurar que estamos a cumprir tais objectivos, e procedendo a alterações se necessário..."

Nota, no entanto, que a Comissão apresentou um Plano de Acção especialmente dirigido ao sector financeiro, apontando a necessidade de um tratamento específico desta área.

1.25. A definição periódica de objectivos estratégicos deve ser feita em consulta com os parceiros relevantes, incluindo o CES, e deve ser vista como directamente importante para as necessidades dos cidadãos, das empresas, do emprego e do desenvolvimento social e económico. A partir daqui, haverá que definir séries mais funcionais de objectivos operacionais que, por sua vez, permitam estabelecer os indicadores de desempenho para possibilitar o acompanhamento dos progressos e a identificação dos riscos, dos insucessos e dos casos de cooperação inadequada.

1.26. Do estabelecimento de objectivos e do diálogo com os parceiros relevantes resultaria um ciclo de objectivos estratégicos para três anos. Estes presidiriam à definição das implicações a curto prazo, que fariam parte da agenda e dos indicadores de desempenho a utilizar nos próximos relatórios anuais do tipo dos resultantes do Conselho Europeu de Cardiff e no painel semestral.

1.27. Para assegurar que a Comissão toma as medidas adequadas decorrentes das conclusões destes relatórios, o CES concorda com a sugestão do Comissário Monti de que a primeira reunião do Conselho "Mercado Interno" de cada ano deveria analisar a situação e identificar as prioridades imediatas de acção.

1.28. O CES aguarda com interesse a prevista declaração da Comissão no processo de preparação para a reunião de Junho de 1999 do Conselho "Mercado Interno", que espera enuncie os objectivos da política do Mercado Único para os próximos três anos.

2. Mercados de produtos e de capitais da Comunidade (Cardiff I) (COM(1999) 10 final) e Reformas económica e estruturais na UE (Cardiff II) (COM(1999) 61 final

2.1. Introdução

2.1.1. O Conselho Europeu de Cardiff, reunido em 15 e 16 de Junho de 1998, considerou (ponto 11 das conclusões - trad. não oficial) que a política económica devia visar essencialmente promover o crescimento e o emprego e assegurar a estabilidade macro-económica e o bom funcionamento dos mercados de trabalho, dos produtos (de bens e serviços) e de capitais. O Conselho congratulou-se com a decisão de instituir um procedimento segundo o qual os Estados-Membros e a Comissão elaborariam relatórios anuais sucintos expondo, nos respectivos domínios de competência, o estado dos mercados de produtos e de capitais que permitiriam completar as informações já incluídas nos planos nacionais de emprego. O Conselho congratulou-se também com a proposta da Comissão de redigir, com base nesses documentos, um relatório sobre as questões e as políticas estruturais, que será examinado pelo Conselho Ecofin e outras formações do Conselho.

2.1.2. Significativamente, estas conclusões foram incluídas no capítulo respeitante às Orientações Gerais para as Políticas Económicas (artigo 99.o parágrafo 2 do Tratado, antigo artigo 103.o) constituindo assim uma orientação clara para alargar o âmbito que as Orientações tinham seguido até então. O Conselho Europeu sublinhou também a contribuição das reformas estruturais e económicas para a luta contra o desemprego.

2.1.3. Em 20 de Janeiro de 1999, a Comissão publicou um primeiro Relatório em resposta às conclusões do Conselho europeu de Cardiff, chamado Cardiff I e, em 17 de Fevereiro de 1999, publicou um segundo Relatório, chamado Cardiff II. Em 30 de Março, a Comissão aprovou a sua Recomendação sobre as Orientações Gerais de Política Económica - COM(1999) 143 final, que incluem, pela primeira vez, orientações por Estado-Membro, não só na área orçamental, como também no que se refere aos mercados de produtos e serviços e aos mercados de trabalho.

2.1.4. No Relatório Cardiff I, a Comissão analisou a situação do mercado interno e propôs 16 prioridades no que respeita ao quadro regulamentar do mercado único. O objectivo anunciado destas medidas é a melhoria da eficácia da economia europeia tornando os mercados mais flexíveis e melhorando o seu funcionamento. Como refere a Comissão (página 4 da Introdução, trad. não oficial), "o fim não é desmantelar as regulamentações nacionais mas sim melhorar a eficácia económica destes ambientes regulamentares".

2.1.5. No Relatório Cardiff II, a Comissão resume alguns dos aspectos tratados no primeiro Relatório, sobre os mercados de produtos (bens e serviços) e financeiros e desenvolve em particular os mercados de trabalho (com base nos relatórios nacionais dos Estados-Membros no quadro do processo de Luxemburgo) e das finanças públicas, nomeadamente despesas com a segurança social e fiscalidade.

2.1.6. Todos estes aspectos são finalmente integrados na Recomendação da Comissão sobre as Linhas Orientadoras da Política Económica (artigo 99.o do Tratado, antigo artigo 103.o) permitindo tratar em conjunto diversas das questões que estão interligadas, o que constitui um avanço significativo no exercício de coordenação das políticas económicas no seio da União Europeia(3).

2.2. Observações na generalidade

2.2.1. A questão da melhoria da situação económica, do reforço da coesão económica e social e do emprego na União Europeia ligada às medidas tomadas no quadro da instauração do mercado interno não aparece suficientemente desenvolvida nem provada nestes Relatórios. Os indicadores de integração económica agora analisados limitam-se às trocas de bens intracomunitários, ao comércio de serviços transfronteiriço, aos movimentos de capitais e investimento directo estrangeiro e à livre circulação de trabalhadores. Em muitos casos, os efeitos do processo de globalização das relações económicas e, em particular, financeiras podem explicar os movimentos de reestruturação dos sectores e das empresas utilizados a título de exemplo dos efeitos do mercado interno.

2.2.2. A competitividade da economia europeia parece ter beneficiado do aprofundamento do mercado interno, verificando-se que o investimento directo estrangeiro entre os países europeus aumentou significativamente. As trocas intra-comunitárias também progrediram mas a um ritmo menor entre 1995 e 1997 do que no período entre 1993 e 1995.

2.2.3. A utilização do argumento da convergência de preços e da baixa de preços, no Relatório Cardiff I, como prova dos resultados já alcançados no quadro do mercado único, ou dos atrasos ainda verificados no processo de integração de alguns sectores também parece exagerada. Como se pode constatar no segundo Relatório, quando se tenta comparar a situação da UE neste domínio com a situação dos Estados Unidos da América, os preços ao consumidor são mais elevados na UE do que nos EUA mas na maior parte esta diferença deve-se mais a "diferenças em matéria de fiscalidade indirecta" do que à menor eficiência da rede de distribuição grossista e retalhista ou a margens preço-custo superiores na UE.

2.2.3.1. Também a nível interno da UE, as diferenças de preços "reflectem as diferenças entre os níveis de vida per capita e das taxas de impostos indirectos". O argumento de que a dispersão de preços em matéria de serviços é dupla da dos bens também parece ignorar que o peso das remunerações de trabalho é, em geral, maior no caso dos serviços e que a dispersão de salários e de produtividade, de 1 a 5 entre os Estados-Membros, é muito maior que a dispersão de preços relevada pela Comissão. Apesar da importância deste tema, ele não é tratado nos Relatórios da Comissão.

2.2.4. A questão das distorções à concorrência devidas às ajudas de Estado é referida de forma insuficiente nestes Relatórios, apesar de a Comissão publicar todos os dois anos estatísticas sobre as ajudas de Estado e de referir muitas vezes que os seus montantes são muito elevados - de facto, sem considerar o sector agrícola, as ajudas de Estado elevam-se anualmente (média 1995-1997) a valores superiores ao total do orçamento da União Europeia, cerca de 95 mil milhões de euros, ou seja 1,2 % do PIB comunitário. A sugestão concreta e positiva que a Comissão refere neste domínio é, para além da "vigilância" da própria Comissão, que os Estados-Membros fixem um calendário para a redução do orçamento que consagram às ajudas, bem como que modifiquem a estrutura actual, em que o peso das ajudas ad-hoc e sectoriais é acentuado. Na Recomendação, a Comissão inclui para a maioria dos Estados-Membros orientações concretas e precisas para a redução das ajudas de Estado.

2.2.5. A questão das obrigações dos serviços universais tem levantado alguns dos problemas mais delicados no processo de liberalização dos mercados organizados em rede. Além da separação das actividades de regulamentação das actividades competitivas, que já está em curso em todos os países, não se encontram nos relatórios da Comissão outras propostas para enfrentar alguns dos problemas identificados que se põem, em maior ou menor grau consoante os Estados-Membros: perdas de postos de trabalho, disponibilidade dos serviços a preços "comportáveis" e com um nível assegurado de qualidade, definição das obrigações de serviço universal e do seu financiamento, selecção das empresas encarregadas de as realizar. A Comissão reconhece que a aceitação do processo de liberalização será "tanto maior quanto os respectivos efeitos positivos em termos de preços, qualidade e universalidade de serviço forem claramente identificados (...) e seja assegurada a rápida transmissão destes benefícios para os utilizadores industriais e consumidores" (página 16 de Cardiff II). O Comité concorda com estas observações, mas chama a atenção para a necessidade de respeitar o princípio da subsidiariedade neste domínio.

Por outro lado, entende o Comité que uma liberalização só é aceitável se for tida em devida conta, para além dos pontos referidos pela Comissão, a situação dos trabalhadores que podem ser negativamente afectados por esse processo.

2.2.6. A livre circulação dos trabalhadores, que deveria constituir um dos quatro pilares do mercado interno, é o domínio em que maiores atrasos se verificam, quer no domínio regulamentar quer na realidade económica e social. Como a Comissão reconhece, os fluxos de mão-de-obra transfronteiriça são limitados, embora em progressão e podem vir a sofrer um novo impulso com a entrada em vigor do euro. Porém nenhuma das 16 propostas apresentadas no Relatório Cardiff I nem a parte sobre os mercados de trabalho do Relatório Cardiff II nem as Orientações Gerais de Política Económica abordam esta questão.

2.2.7. A sobrevivência das pequenas e médias empresas num ambiente mais competitivo e aberto constitui uma questão chave para o nível de emprego na União Europeia. Apesar da criação de emprego se verificar a nível deste tipo de empresas, também é neste nível que se verifica uma grande mortalidade de empresas (menos de metade das PME criadas conseguem sobreviver mais de cinco anos) e uma maior destruição de empregos. Diversas iniciativas e relatórios têm-se sucedido a nível comunitário e medidas têm sido tomadas a nível dos Estados-Membros mas os Relatórios não apresentam quaisquer correlações entre estas e o impacto na evolução do emprego correspondente. As empresas europeias crescem menos do que as dos EUA e não atingem dimensões que possam ter uma influência significativa na concorrência internacional, sobretudo nos sectores com maior grau de inovação. O problema do crescimento dimensional das PME deve ser enfrentado, no Mercado Único, mediante a melhoria do quadro normativo, no que diz especialmente respeito aos aspectos fiscais e laborais e à melhoria da eficiência dos mercados financeiros. No sentido de favorecer o crescimento, o sistema fiscal, em particular, deve ter como objectivo favorecer o financiamento das empresas com capital próprio, bem como prever uma tributação dos lucros do capital mais favorável. A melhoria dos mercados financeiros deve prever uma maior presença de intermediários financeiros de dimensões adequadas, a orientação do sistema fiscal para o crescimento e a supressão da fragmentação monetária e normativa dos mercados. As PME na Europa continuam a ser negativamente afectadas pela falta de capitais próprios e de acesso a sistemas de funcionamento mais favoráveis, pelas dificuldades de acesso aos programas de Investigação e Desenvolvimento e aos contratos públicos, e pela existência de quadros normativos e de concorrência que não tomam em consideração as suas condições específicas. No essencial, as medidas de apoio às PME têm sido deixadas aos Estados-Membros.

2.2.8. Os sistemas fiscais têm "um impacto considerável sobre o crescimento e o emprego" e têm por objectivo "a conciliação da eficiência económica com a coesão social" (ponto 4.2 de Cardiff II). A Comissão diz, por um lado, que é desejável um certo grau de concorrência fiscal e, por outro lado, que a concorrência fiscal nociva é preocupante, sem definir nem uma nem outra. A Comissão considera necessário harmonizar os impostos indirectos e tomar decisões legislativas sobre o local de cobrança do Imposto sobre o Valor Acrescentado, mas continua a nada propor sobre as formas de assegurar as compensações orçamentais correspondentes para os Estados-Membros que serão afectados negativamente pela entrada em vigor do sistema definitivo do IVA.

2.2.9. Sobre a tributação do rendimento das sociedades e dos juros de poupança, a Comissão considera "importante e desejável um certo grau de coordenação". Uma proposta foi já apresentada sobre os juros de poupança, que foi objecto de Parecer do CES. Porém, no que se refere aos impostos sobre as sociedades, a Comissão reconhece que o que melhor caracteriza a situação é a existência de um vasto elenco de isenções e deduções que afectam directamente as matérias colectáveis e que, consequentemente as diferenças em termos de tributação efectiva do rendimento das sociedades em todos os Estados-Membros são superiores às diferenças fixadas na lei. O estudo das diferenças em matéria de tributação do rendimento das sociedades e das questões políticas daí emergentes anunciado pela Comissão deve ser apresentado o mais rapidamente possível.

2.2.10. A carga fiscal na União Europeia em 1998 é de 43 % do Produto Interno Bruto, contra 32 % dos Estados Unidos da América e 29 % do Japão (ver quadro 4.2 do Relatório Cardiff II). Porém este dado global esconde diferenças importantes na sua composição. Em relação aos respectivos PIB, as contribuições para a segurança social são maiores na UE porque a grande parte das despesas sociais e com a saúde nos EUA são privadas (ver abaixo ponto 2.2.13), os impostos directos são mais baixos na UE relativamente aos EUA e os impostos indirectos na UE são muito superiores aos dos EUA e do Japão (14 em vez de 7 ou 8 % do PIB).

2.2.11. Sobre a evolução da carga fiscal nos últimos anos, a Comissão reconhece ainda que se verifica, na média comunitária, uma elevada e crescente carga fiscal sobre o trabalho, uma estabilização dos impostos sobre o consumo e uma diminuição dos impostos sobre o capital(4). Em particular, reconhece (página 24 de Cardiff I) que "com o desaparecimento do risco de câmbio, as disparidades de tratamento fiscal do capital e das transacções financeiras aparecerão cada vez mais como uma distorção da afectação de recursos", mas também aqui seria necessário aprofundar os debates sobre fontes alternativas de forma a compensar a eventual perda de receitas fiscais sobre o trabalho, nomeadamente o menos qualificado, ou sobre as formas de aumentar a eficiência dos sistemas de segurança social.

2.2.12. De qualquer forma, a análise dos sistemas fiscais não pode limitar-se às formas de reduzir as receitas fiscais, deve também abordar o lado das despesas, como reconhece a Comissão, quando afirma, nomeadamente que (ver capítulo 4 de Cardiff II) "o investimento público suportou uma parte desproporcionada de redução das despesas públicas", mas não retira desta afirmação quaisquer consequências, nomeadamente para a política económica dos Estados-Membros que necessitam de assegurar a recuperação do seu atraso económico.

2.2.13. No que se refere à segurança social, a Comissão também refere as reformas em curso e as muitas medidas tomadas para conter as despesas, bem como as alterações no sistema de financiamento em alguns países. As despesas públicas com a segurança social na União Europeia são consideradas elevadas em termos de PIB, apesar de se verificarem diferenças acentuadas entre os Estados-Membros. Os países da coesão, juntamente com o Reino Unido, são os que apresentam menores valores. Porém, como o próprio Relatório reconhece, se se considerarem as despesas públicas e privadas no seu conjunto, as diferenças relativamente aos EUA são muito menores. Uma das orientações que as reformas dos sistemas de segurança social na Europa estão já a seguir é a de fomentar o aumento da parte das reformas auto-financiadas, sem pôr em causa a solidariedade que caracteriza o actual sistema, o que permitirá uma maior responsabilidade pessoal no futuro.

2.2.14. Além da contenção de custos, nomeadamente com as pensões de reforma, a Comissão considera que se tem avançado no controlo das despesas (públicas) relativas aos cuidados de saúde, embora não se consiga perceber como esta evolução continuará a manter os princípios de universalidade e de igualdade de acesso e de qualidade dos serviços. Nestes dois Relatórios, que remetem para tantos outros documentos da Comissão, é de lamentar que não seja referida uma estatística significativa que demonstrasse a relação entre as transferências dos sistemas de segurança social e a situação dos rendimentos nos Estados-Membros (o primeiro relatório da coesão refere, nomeadamente que, sem essas transferências, o número de famílias europeias abaixo do nível de pobreza seria de quase 40 %, em vez dos 18 % actualmente existentes).

2.2.14.1. O nível de vida relativamente elevado na União Europeia, a dinâmica do seu crescimento económico e a dimensão do seu mercado interno devem muito a estes sistemas de protecção social e é de lamentar que esta análise não seja abordada nestes Relatórios, para que se pudessem inferir todas as consequências das reformas em curso(5). Se a Comissão não apresenta uma análise mais equilibrada e completa de todas as consequências desta questão e não apresenta propostas para além do simples controlo dos custos e diminuição das despesas, o processo de reforma dos sistemas de segurança social continuará a defrontar-se com dificuldades nos planos político e social.

2.2.15. Também no que se refere aos mercados de trabalho, a Comissão reconhece que os problemas que se põem são (ponto 3.3 de Cardiff II) "encontrar um bom equilíbrio entre a flexibilidade e a segurança", promover "acordos entre os parceiros sociais (...) para evitar que as reduções dos custos não salariais do trabalho sejam compensadas como tão frequentemente verificado no passado, por aumentos de lucros ou de salários directos", fomentar os "acordos colectivos, que têm uma aceitação crescente como instrumento para encontrar um equilíbrio entre interesses diferentes no mundo de trabalho, sendo a negociação colectiva, embora em fase de reorganização, altamente adaptável". O Comité lamenta que a Comissão não tenha aprofundado esta análise.

2.2.16. As relações entre o emprego e desemprego, por um lado e o mercado interno e as reformas económicas e estruturais, por outro lado, não são analisadas nestes Relatórios, o que é tanto mais de lamentar quanto a própria Comissão deu cobertura ao Relatório Cecchini que previa a criação de cinco milhões de postos de trabalho com a entrada em vigor do mercado interno. O ano da instauração do mercado interno "coincidiu" com uma grave recessão económica na União Europeia e levou a um aumento de desemprego que, desde então, não baixou praticamente nada. A Comissão limita-se no Relatório Cardiff II (ponto 3.3), na parte relativa ao mercado de trabalho, a referir o processo de Luxemburgo e os planos nacionais de emprego e a repetir as Directrizes para o Emprego, no que se refere ao convite para que "os parceiros sociais negoceiem aos níveis adequados acordos destinados a modernizar a organização do trabalho, incluindo a flexibilidade do trabalho, com o objectivo de tornar as empresas produtivas e competitivas". De passagem, a Comissão critica a redução do horário de trabalho semanal, que se verifica em diversos Estados-Membros, considerando que as que não são negociadas pelos parceiros sociais são "susceptíveis de ser contraprodutivas" e critica a legislação de protecção do emprego (LPE), embora também reconheça que "uma LPE estrita não deva ser apontada como causa do elevado desemprego na Europa".

2.2.17. Preocupante é a ausência de referências às políticas regionais e de coesão, apesar da Comissão (final do ponto 3.1 de Cardiff II) "sublinhar a sua importância". Muitos dos debates antes e durante a instauração do mercado interno, bem como com a criação do euro, centravam-se nos efeitos regionais destas decisões e na necessidade de encontrar formas de fazer face aos choques assimétricos. Os dois pacotes Delors sobre as perspectivas financeiras da União foram em grande parte justificados por estas razões. Alguns dos estudos encomendados, referidos no ponto 1 deste capítulo do projecto de Parecer, tratavam da vertente regional e de coesão económica e social. E nestes Relatórios, que tratam das reformas económicas e estruturais, nada aparece relativamente a estas questões, nem no que respeita ao contributo dos fundos estruturais e de coesão para as medidas relativas à instauração do mercado interno, nem no que respeita aos desequilíbrios regionais agravados ou atenuados pela instauração do mercado interno e do euro.

2.2.18. A entrada em vigor da terceira fase da União Económica e Monetária e a criação do Euro vão acelerar de forma acentuada o processo do Mercado Único. Desde já, ao nível dos mercados financeiros, em que todas as obrigações de Tesouro e todas as bolsas de acções do espaço Euro têm as suas cotações em Euro. As reestruturações de empresas e as fusões e aquisições ganharam uma nova dinâmica e atingem valores enormes. As maiores empresas encontram-se mais bem preparadas e dispõem de mais recursos para fazer face a esta nova situação e muitos obstáculos existentes dificultam a expansão das actividades das Pequenas e Médias Empresas para além das suas regiões. Tudo isto leva a concluir que o trabalho para a consolidação do Mercado Único deve intensificar-se nos próximos anos e tornar-se num instrumento da reforma económica. A coordenação das medidas é necessária para evitar distorções no Mercado Único.

3. Observações finais

3.1. A Comissão considera que não é necessário um novo Plano de Acção, visto se ter atingido uma nova fase de consolidação do Mercado Único. Agora, a questão central não é tanto a da adopção de novas regras mas sim a de assegurar que as regras existentes sejam aplicadas, em benefício das empresas e dos cidadãos e que os objectivos finais deste processo sejam compreendidos e apoiados - aprofundamento da integração económica, melhoria da competitividade global e contribuição para a criação de empregos.

3.2. Para o acompanhamento desta fase, a Comissão considera que os instrumentos de que dispõe são suficientes - referindo o Painel de Avaliação bianual, o processo de Cardiff, a informação de retorno de cidadãos e empresas (o Diálogo), a melhoria na recolha de dados e estatísticas pertinentes (ver parte sobre o acompanhamento nas Conclusões do Relatório Cardiff I).

3.3. A Comissão assinala, com toda a razão, a permanente ameaça à integração do mercado que emana de disposições legais nacionais, que em muito ultrapassam em número, alcance e complexidade as produzidas pelo nível europeu.

Assim, o Comité apoia o convite endereçado aos Estados-Membros para que desenvolvam mecanismos de avaliação do impacto da legislação nacional no mercado interno. Os Estados-Membros deviam comprometer-se a incluir regularmente na avaliação das consequências de novas disposições legais a consideração do seu impacto previsível no mercado interno, antes da respectiva elaboração (veja-se a proposta 4 do relatório de Cardiff I).

3.4. Para o Conselho do Mercado Interno de Junho, a Comissão pretende apresentar um documento que estabelecerá os objectivos da política do Mercado Único para os próximos três anos, agrupados em áreas como melhoria da eficiência e integração dos mercados, reacções às mudanças tecnológicas, às necessidades dos cidadãos e ao desafio da globalização. No futuro, a Comissão pretende que as políticas de outros sectores, como os mercados públicos, os serviços financeiros e a fiscalidade tenham abordagens coerentes com os objectivos do Mercado Único.

3.5. O Comité Económico e Social criou, com o apoio da Comissão, do Conselho e do Parlamento Europeu, o Observatório do Mercado Único, cujo objectivo fundamental é o de possibilitar um acompanhamento permanente do processo de implementação do Mercado Único. As potencialidades do Observatório começam agora a ser exploradas e o CES, com o apoio da Comissão, devia estudar as formas de integrar este trabalho no processo mais amplo de acompanhamento que a Comissão está a desenvolver.

Bruxelas, 26 de Maio de 1999.

A Presidente

do Comité Económico e Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) SEC(1998) 1889.

(2) JO C 101 de 12.4.1999.

(3) Ver parecer sobre o Relatório Económico Anual 1999, CES 133/99 fin.

(4) A evolução pode, no entanto, ser diferente nalguns Estados-Membros.

(5) Ver nomeadamente o Relatório de iniciativa do CES sobre "A pobreza na Europa" (JO C 284 de 14.9.1998).