8.9.2005   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 221/17

1.1

Os serviços de interesse geral (SIG) constituem, nos dias de hoje, um tema de sociedade, intimamente ligado à construção europeia.

1.2

Os tratados actuais reconhecem que os serviços de interesse económico geral (SIEG) fazem parte dos valores comuns da União e contribuem para a respectiva coesão social e territorial (artigo 16.o); a Carta dos Direitos Fundamentais (Título IV, artigos II-34.o a II-36.o) reconhece o acesso aos SIEG e os direitos relativos a componentes específicas dos serviços de interesse geral (segurança social e auxílio social, protecção da saúde, protecção do ambiente, etc.).

1.3

Para além de serem fulcrais para a competitividade e um elemento importante na prossecução dos objectivos de Lisboa, os SIG são elementos constitutivos do modelo social europeu. Os SIG participam na garantia dos direitos fundamentais da pessoa humana, são factores da economia do conhecimento e da coesão social, económica e territorial e constituem elementos do desenvolvimento sustentável.

1.4

Apesar de não ter sido satisfeito o pedido formulado pelo CESE de que a promoção dos serviços de interesse geral figurasse como objectivo do artigo 3.o do Tratado Constitucional, o referido Tratado acabou por representar, depois de concluído, um certo progresso para os serviços de interesse geral: o artigo III-122.o permite à UE legislar de modo transversal, em matéria de serviços de interesse económico geral, sobre os princípios e as condições para o cumprimento dos serviços de interesse económico geral. O Tratado reconhece também o princípio da livre administração das colectividades territoriais locais e transforma em princípio constitucional a possibilidade de elas próprias prestarem serviços de interesse económico geral, concretizando assim o princípio da subsidiariedade no plano das competências da União e dos Estados-Membros no que respeita aos serviços de interesse geral.

1.5

Não obstante, o essencial do direito derivado continua marcado por um desequilíbrio geral entre, por um lado, o direito da concorrência, «corpus» comunitário pormenorizado e de efeito directo, e, por outro lado, os objectivos de interesse geral que resultam da excepção a este direito.

1.6

A União Europeia continua a ter dificuldades em ultrapassar as contradições entre a construção de um mercado tendo como ferramenta única a concorrência e a necessidade de assegurar um controlo público de processos que não podem depender unicamente de mecanismos económicos. Os serviços de interesse geral não são técnicas ou instrumentos, mas trazem consigo direitos da pessoa humana, assim como ligação social de inclusão e de integração.

1.7

Para além disso, não é possível ignorar que se assiste ao desenvolvimento de incompreensões, críticas e rejeições da parte dos cidadãos europeus relativamente a políticas que parecem apontar no sentido de uma integração europeia que parece cada vez mais alheia às preocupações que os afligem, acentua a divisão social, põe em perigo a coesão social e coloca o modelo social numa situação precária.

1.8

A construção europeia deverá culminar numa combinação harmoniosa de mecanismos de mercado e missões de interesse geral nos domínios onde tal complementaridade seja compatível com os objectivos dos serviços de interesse geral e possa representar uma mais-valia para o utente ou para o consumidor. Isto implica que, sob reserva das condições estabelecidas no n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE, o cumprimento efectivo de uma missão de interesse geral prevalece, em caso de tensão, sobre a aplicação das regras do Tratado relativas à concorrência, em conformidade com a jurisprudência comunitária.

1.9

Os serviços de interesse geral remetem para a vontade política de dominar a gestão dos interesses colectivos e de satisfazer as necessidades e direitos fundamentais no quadro do modelo de sociedade europeia. Este modelo consiste em garantir a cada um, independentemente da idade, estatuto social ou região de residência, uma protecção social adequada, mas também um acesso fácil, de boa qualidade e a preços acessíveis a bens essenciais como alimentação, habitação, água, transportes, comunicações, etc. Os serviços de interesse geral enquadram-se claramente no campo da economia social de mercado, que não pode ser assegurada apenas pela concorrência. Sem uma intervenção pública adequada, a União desenvolver-se-á a duas velocidades com o agravamento das disparidades de desenvolvimento, das desigualdades e da exclusão social.

1.10

Num futuro próximo, muitos dos cidadãos europeus serão chamados a pronunciar-se, no quadro de um referendo, sobre a ratificação do Tratado Constitucional. Não haverá Europa política sem o apoio das opiniões públicas e estas, por seu lado, não darão esse apoio se a União não der garantias de salvaguarda e de desenvolvimento do modelo europeu de sociedade e do modelo social europeu.

1.11

O Livro Branco sobre os serviços de interesse geral, na medida em que estabelece as bases para garantir serviços de interesse geral de qualidade, acessíveis e a custo comportável, constitui neste quadro uma etapa importante (entre outras) para promover a Europa junto dos europeus e para evitar que um «Não» venha quebrar a dinâmica da construção europeia.

1.12

A reflexão suscitada pelo Livro Branco e os desenvolvimentos subsequentes são indissociáveis das reflexões sobre a parceria sector privado — sector público, o mercado dos serviços, designadamente os serviços sociais, os auxílios estatais, o relatório em elaboração sobre a água, o reexame da Estratégia de Lisboa e os relatórios de avaliação.

2.1

O Livro Branco adoptado pela Comissão Europeia em 12 de Maio de 2004 faz o balanço do importante debate europeu ocorrido na sequência do Livro Verde de 2003 e das inúmeras contribuições subsequentes, nomeadamente das instituições europeias e da sociedade civil, e propõe orientações estratégicas para os próximos anos.

2.2

O debate sobre o Livro Verde fez vir à superfície diferenças de pontos de vista e de perspectivas. Contudo, dele resultou um consenso quanto à necessidade de assegurar uma combinação harmoniosa entre mecanismos de mercado e missões de serviço público.

2.3

Enquanto a prestação de serviços de interesse geral pode ser organizada em cooperação com o sector privado ou entregue a empresas privadas ou públicas com fins lucrativos ou não, em contrapartida, a definição das obrigações e missões do serviço público continua a ser da competência dos poderes públicos ao nível adequado. Os poderes públicos envolvidos têm igualmente a seu cargo de regulamentar os mercados e velar por que os operadores — públicos ou privados — cumpram as missões de serviço público que lhes são confiadas.

2.4.1

Permitir às autoridades públicas estar próximas dos cidadãos: os serviços de interesse geral deveriam ser organizados e regulados tão perto quanto possível dos cidadãos e o princípio da subsidiariedade deve ser rigorosamente respeitado.

2.4.2

Atingir objectivos de serviço público em mercados abertos e competitivos: a Comissão continua a considerar que um mercado interno aberto e concorrencial, por um lado, e o desenvolvimento de serviços de interesse geral de qualidade, acessíveis e a preços abordáveis, por outro, são objectivos compatíveis; ao abrigo do Tratado CE, e sob reserva das condições estabelecidas no n.o 2 do artigo 86.o, o cumprimento efectivo de uma missão de interesse geral prevalece, em caso de tensão, sobre a aplicação das regras do Tratado.

2.4.3

Assegurar a coesão e o acesso universal: o acesso de todos os cidadãos e empresas a serviços de interesse geral de qualidade e a preços acessíveis em todo o território dos Estados-Membros é essencial para favorecer a coesão social e territorial da União Europeia. Neste contexto, o serviço universal é uma noção-chave que a Comunidade desenvolveu para assegurar a acessibilidade efectiva dos serviços essenciais.

2.4.4

Manter um nível elevado de qualidade e segurança: além disso, a segurança da prestação dos serviços, nomeadamente a segurança de abastecimento, constitui uma exigência essencial que deve ser tida em conta aquando da definição das missões de serviço público. É igualmente necessário que as condições de prestação dos serviços ofereçam aos operadores incentivos suficientes para manter níveis adequados de investimento a longo prazo.

2.4.5

Garantir os direitos dos consumidores e dos utentes: estes princípios dizem em especial respeito ao acesso aos serviços, nomeadamente os serviços transfronteiriços em todo o território da União, e para todos os grupos da população, a acessibilidade financeira dos serviços, incluindo regimes especiais para as pessoas com baixos rendimentos, a segurança física, a segurança e a fiabilidade, a continuidade, a qualidade elevada, a escolha, a transparência e o acesso às informações dos fornecedores e dos reguladores. A aplicação destes princípios requer geralmente a existência de reguladores independentes investidos de poderes e deveres claramente definidos. Estes incluem os poderes de sanção (meios de controlar a transposição e a aplicação das regras em matéria de serviço universal), e deveriam igualmente incluir disposições relativas à representação e à participação activa dos consumidores e dos utentes aquando da definição e avaliação dos serviços, a disponibilidade de vias de recurso e de mecanismos de compensação apropriados, bem como a existência de uma cláusula evolutiva que permita a adaptação das exigências em função da evolução das necessidades e das preocupações dos utentes e dos consumidores, bem como das mutações do ambiente económico e tecnológico.

2.4.6

Acompanhar e avaliar o funcionamento dos serviços: partilhando o parecer mais correntemente expresso aquando das consultas públicas, a Comissão considera que uma eventual avaliação deverá ser pluridimensional e dizer respeito a todos os aspectos jurídicos, económicos, sociais e ambientais pertinentes.

2.4.7

Respeitar a diversidade dos serviços e das situações: qualquer política comunitária relativa aos serviços de interesse geral deve ter devidamente em conta a diversidade que caracteriza os diferentes serviços deste tipo e as situações em que são fornecidos. Contudo, tal não significa que não seja necessário assegurar a coerência da abordagem comunitária em relação aos diferentes sectores ou que a elaboração de conceitos comuns aplicáveis a vários sectores não seja útil.

2.4.8

Aumentar a transparência: este princípio deverá aplicar-se a todos os aspectos do processo de execução e abranger a definição das missões de serviço público, organização, financiamento e regulamentação dos serviços, bem como a sua produção e avaliação, incluindo os mecanismos de tratamento das queixas apresentadas.

2.4.9

Garantir a segurança jurídica: a Comissão tem consciência de que a aplicação do direito comunitário aos serviços de interesse geral poderá levantar questões complexas. Por esta razão, vai desenvolver esforços constantes a fim de melhorar a segurança jurídica ligada à aplicação do direito comunitário ao fornecimento dos serviços de interesse geral, sem prejuízo da jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias e do Tribunal de Primeira Instância.

2.5.1

Respeitar a diversidade num quadro coerente: a Comissão reexaminará a viabilidade e a necessidade de uma lei-quadro relativa aos serviços de interesse geral aquando da entrada em vigor do Tratado que estabelece uma Constituição para a Europa; procederá a um exame da situação dos serviços de interesse geral e apresentará um relatório até ao final de 2005.

2.5.2

Esclarecer e simplificar o quadro jurídico relativo à compensação das obrigações de serviço público: a Comissão adoptará, até Julho de 2005, uma decisão relativa à aplicação do artigo 86.o do Tratado aos auxílios estatais concedidos sob forma de compensação pelo serviço público a certas empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral; adoptará, até Julho de 2005, um quadro comunitário relativo aos auxílios estatais concedidos sob forma de compensação para o serviço público; adoptará, até Julho de 2005, uma alteração da Directiva 80/723/CEE relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados-Membros e as empresas públicas; continuará a esclarecer, até Julho de 2005, as condições nas quais as compensações para o serviço público podem constituir um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o.

2.5.3

Fornecer um quadro claro e transparente para a selecção das empresas encarregadas de um serviço de interesse geral: a Comissão procederá a uma consulta pública a respeito do Livro Verde sobre os aspectos das parcerias público-privadas respeitantes aos contratos públicos; apresentará, se necessário, propostas baseadas nos resultados da consulta pública.

2.5.4

Reconhecer plenamente o interesse geral nos serviços sociais e de saúde: a Comissão apresentará em 2005 uma comunicação sobre os serviços sociais e de saúde de interesse geral; facilitará a cooperação entre os Estados-Membros no domínio dos serviços de saúde e dos cuidados médicos, a fim de contribuir para assegurar um nível elevado de protecção da saúde em toda a União.

2.5.5

Analisar os resultados e avaliar o funcionamento dos serviços: a Comissão apresentou, em 2004, a sua primeira avaliação horizontal dos serviços de interesse geral, com base na sua metodologia de avaliação; irá rever em 2006 os seus mecanismos de avaliação.

2.5.6

Rever as políticas sectoriais: a Comissão incentivará a cooperação das autoridades de regulamentação nacionais através da rede de reguladores; terá em conta os resultados da consulta pública sobre o Livro Verde aquando dos exames já previstos para os diferentes sectores: o exame do âmbito de aplicação do serviço universal das comunicações electrónicas, até Julho de 2005; o exame do pacote sobre as comunicações electrónicas, até Julho de 2006; o exame da directiva sobre os serviços postais, até 2006; o exame dos mercados internos da electricidade e do gás, até 1 de Janeiro de 2006; o exame da directiva «Televisão sem fronteiras» no início de 2005; a avaliação do sector da água, em curso.

2.5.7

Reflectir as nossas políticas internas na nossa política comercial internacional: a Comissão continuará a assegurar que as posições adoptadas pela Comunidade aquando das negociações comerciais internacionais sejam totalmente coerentes com o quadro regulamentar interno da União no sector dos serviços de interesse geral.

2.5.8

Promover os serviços de interesse geral na cooperação para o desenvolvimento: a Comissão ajudará os países em desenvolvimento a criar um quadro regulamentar e institucional sólido, condição prévia essencial para a promoção dos investimentos nos serviços de interesse geral de base e para o acesso ao financiamento por parte desses países.

3.1

O CESE congratula-se com a publicação do Livro Branco e regista os nove princípios e as oito novas orientações nele propostas para consolidar a existência dos serviços de interesse geral. Não pode, todavia, deixar de lamentar que não tenham ainda sido satisfeitas as sucessivas solicitações por si formuladas nos últimos anos (1) no sentido da publicação de uma directiva-quadro ou de uma lei-quadro que permitisse assegurar a existência dos SIG, a liberdade de definição e de organização dos Estados-Membros, a livre escolha das formas de gestão, o respectivo financiamento a longo prazo, a avaliação dos seus resultados, os direitos dos consumidores, etc., embora a Comissão assuma o compromisso de apresentar um relatório sobre esta questão até ao final de 2005.

3.2

O CESE aprecia em especial o facto de o Livro Branco comportar uma agenda precisa das propostas e medidas que a Comissão Europeia se compromete a tomar no decurso dos próximos anos para colocar em prática estes princípios e orientações.

3.3

O CESE acompanhará atentamente a execução destes compromissos e disponibiliza-se para contribuir para a sua eficácia.

4.1

O primeiro princípio, «permitir às autoridades públicas estar próximas dos cidadãos», implica que os serviços de interesse geral sejam organizados e regulados tão perto quanto possível dos cidadãos e que «o princípio da subsidiariedade deverá ser rigorosamente respeitado». Ora, a nota de rodapé número 30 remete para o projecto de regulamento sobre o transporte terrestre local, que imporia aos Estados-Membros a utilização de contratos de concessão de serviços públicos e, por conseguinte, a sistemática abertura de concursos. A subsidiariedade desaparece se cada colectividade territorial não dispuser de liberdade para escolher o modo de gestão dos serviços de interesse geral que sejam da sua competência.

4.2

O terceiro princípio, «assegurar a coesão e o acesso universal», leva a Comissão a sublinhar que o «serviço universal é uma noção-chave que a Comunidade desenvolveu para assegurar a acessibilidade efectiva dos serviços essenciais». Este conceito implica que se permita a adaptação das exigências em função da evolução das necessidades e das preocupações dos utentes e dos consumidores, bem como das mutações do ambiente económico e tecnológico. Nesta ordem de ideias e no quadro do plano «e-Europe», que preconiza a generalização da utilização da banda larga para as comunicações electrónicas, o CESE lembra que, na Europa dos quinze, 20 % da população está, actualmente, excluída do acesso a esses serviços. Ora, a banda larga é um serviço de interesse geral que melhora as condições de vida, reduzindo as distâncias e facilitando o acesso aos cuidados de saúde, à educação e aos serviços públicos tanto para os cidadãos isolados geograficamente como para os mais desfavorecidos. Enquanto o serviço universal de telecomunicações não for alargado, a um preço acessível, ao acesso em banda larga e à telefonia móvel, o atraso da União Europeia na instalação e utilização das novas tecnologias da informação e da comunicação e da sociedade do conhecimento vai aumentar, enquanto a clivagem digital se agravará, nomeadamente nos novos Estados-Membros.

4.3

O sexto princípio, «acompanhar e avaliar o funcionamento dos serviços», corresponde também à insistência, não só do CESE mas também de vários outros actores, no desenvolvimento de uma dinâmica progressiva de avaliação dos resultados dos serviços de interesse geral no sentido de contribuir para a sua eficácia, igualdade de acesso e adaptação à evolução das necessidades dos consumidores, dos cidadãos e da sociedade, e para a revisão das regras. O Livro Branco salienta, correctamente, que a avaliação deve ser «pluridimensional e dizer respeito a todos os aspectos jurídicos, económicos, sociais e ambientais pertinentes»; neste quadro o CESE pretende que a avaliação examine as questões do emprego. O CESE insiste em que o papel da União Europeia é o de definir uma metodologia comum, critérios comuns, nomeadamente de qualidade, e de impulsionar a dinâmica de uma avaliação objectiva e independente, que deve ser conduzida no respeito do princípio da subsidiariedade. Para o CESE, as propostas do Livro Branco de reexaminar as políticas sectoriais (cf. 2.5.6) devem ser acompanhadas de relatórios de avaliação dos efeitos das medidas anteriores. O CESE lembra a proposta que apresentou de contribuir para a pilotagem da avaliação, já que reúne no seu seio o conjunto das principais intervenientes interessadas. O CESE analisará a oportunidade de criar, nesta perspectiva, um grupo de estudo permanente para os SIG.

4.4

O sétimo princípio, «respeitar a diversidade dos serviços e das situações», «não significa que não seja necessário assegurar a coerência da abordagem comunitária em relação aos diferentes sectores ou que a elaboração de conceitos comuns aplicáveis a vários sectores não seja útil». A proposta de orientação consiste no reexame, pela Comissão, da viabilidade e da necessidade de elaborar uma lei-quadro relativa aos serviços de interesse geral aquando da entrada em vigor do Tratado Constitucional e na apresentação de um relatório até ao final de 2005. Por conseguinte, o Livro Branco não responde à solicitação de uma directiva-quadro (cf. parecer do CESE sobre o Livro Verde sobre os serviços de interesse geral — J. O. C 80, de 30.3.2004) formulada pelo CESE e por vários outros actores europeus. Parece, porém, urgente consolidar os SIG no seu conjunto, incluindo os serviços sociais e de saúde de interesse geral, em matéria de relações com o direito da concorrência, de financiamento, de aplicação do princípio da subsidiariedade ou do lugar que ocupam na integração europeia.

4.5

O nono princípio, «garantir a segurança jurídica», conduz a Comissão a «desenvolver esforços constantes», sem prejuízo da jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias e do Tribunal de Primeira Instância. Deste princípio emergem duas propostas de orientação:

4.5.1

«Esclarecer e simplificar o quadro jurídico relativo à compensação das obrigações de serviço público até Julho de 2005», o que, no respeito dos princípios da transparência, da não-discriminação e da proporcionalidade, deveria conduzir à garantia da segurança de financiamento a longo prazo, por um lado, dos investimentos necessários à continuidade e durabilidade dos serviços e, por outro lado, da compensação ligada a obrigações de serviço público ou de serviço universal; ao reconhecimento de que esta compensação pode assumir várias formas e deve permitir a adaptação aos objectivos definidos: subvenções públicas, perequações internas que permitam financiar os custos induzidos por benefícios de actividades rentáveis, acompanhadas ou não de direitos exclusivos, fundos de compensação entre operadores, isenções de impostos ou outras, parcerias entre os sectores público e privado, ajudas para a prestação de serviços aos utentes, etc.

4.5.2

«Fornecer um quadro claro e transparente para a selecção das empresas encarregadas de um serviço de interesse geral», com base na consulta pública relativa ao Livro Verde sobre as parcerias público-privadas. Para o CESE, tal implica reconhecer a necessária diversidade dos modos possíveis de gestão dos serviços de interesse geral e a liberdade de escolha de cada colectividade territorial envolvida: seja uma gestão directa pela própria autoridade pública (serviço ou organismo público), seja uma gestão confiada a uma empresa pública ou mista, controlada pela autoridade pública ao mesmo título que os seus próprios serviços, ou da economia social e cooperativa ou associativa sem fins lucrativos, seja a delegação numa empresa por um período determinado (concessão com concurso prévio), se esquecer a possibilidade de reversibilidade de um modo de gestão para outro.

5.1

O Livro Branco sobre os serviços de interesse geral representa um progresso no reconhecimento dos referidos serviços ao nível da União. Este documento representa um bom ponto de partida para o desenvolvimento de elementos conceptuais relativos a uma política europeia em matéria de serviços de interesse geral, capaz de proporcionar às empresas e aos cidadãos serviços públicos acessíveis, de custo comportável, eficazes e na vanguarda do progresso tecnológico.

5.2

Os serviços de interesse geral são não apenas fulcrais na competitividade económica, mas constituem igualmente um elemento essencial nos domínios social e ambiental. Os SIG completam o tríptico (economia, sector social e ambiental) da estratégia de Lisboa, representando um trunfo importante e indispensável para fazer da União Europeia a sociedade assente no conhecimento mais competitiva e mais dinâmica, com base num crescimento económico sustentável, numa melhoria quantitativa e qualitativa do emprego e numa coesão social reforçada. Os serviços de interesse geral, dadas as suas especificidades, vão para além do mercado único e constituem uma condição prévia do bem-estar económico e social dos cidadãos e das empresas.

5.3

Tratar-se-á, por conseguinte, de alcançar uma combinação harmoniosa de mecanismos de mercado e missões de serviços públicos nos domínios em que tal complementaridade seja compatível com os objectivos dos serviços de interesse geral e possa representar uma mais-valia em favor da melhoria da qualidade de vida dos cidadãos europeus, num quadro de crescimento económico, criação de emprego e bem-estar sustentável.

5.4

«Os direitos dos cidadãos de beneficiarem de serviços de interesse geral acessíveis devem ser salvaguardados e consolidados em nome da solidariedade e da coesão económica e social, reconhecidas pelos princípios fundamentais do Tratado. Um processo de liberalização dos serviços de interesse geral decidido por um Estado-Membro deve realizar-se no respeito dos critérios supra referidos. É a razão pela qual deve ser elaborado um corpus de princípios universais para serviços heterogéneos, cujas modalidades de prestação variam de um Estado-Membro para outro, sem prejuízo da observância plena do princípio da subsidiariedade.»