22.9.2009   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 228/141

1.1

Estratégia de Lisboa: O CESE considera positivo associar os Fundos Estruturais à Estratégia de Lisboa, incluindo o financiamento de algumas políticas nela previstas, mas nas condições indicadas no ponto 5.1.2. É, contudo, imperioso evitar que a Estratégia de Lisboa continue a ser privada de financiamentos autónomos.

1.2

Prazos: É preciso fazer o possível para respeitar os prazos de aplicação dos programas, evitando sobreposições e atrasos que venham a impedir a consecução dos objectivos predefinidos. Importa, além disso, ter em conta os vários prazos dos programas comunitários.

1.3

Prazos e instrumentos: Haverá que avaliar se não convém uniformizar os prazos estabelecidos, dilatando-os de cinco para dez anos. A este propósito, o CESE volta a insistir nas dificuldades e nos obstáculos colocados pelos operadores à utilização conjunta e coordenada dos instrumentos disponíveis a vários níveis. Estes terão, portanto, de ser mais precisos (base jurídica, especialização temática, zona geográfica e modalidade de aplicação), nomeadamente: transnacionalidade (ou não) dos projectos, sincronia dos prazos de lançamento, da aplicação e da concessão de apoio financeiro e possibilidade de decompor um projecto global numa série de subprojectos.

1.4

Parâmetros: Seria oportuno prever outros parâmetros, em simultâneo com o PIB, para assim dispor de um conjunto de critérios mais objectivos e avaliar mais facilmente as necessidades de cada território (ponto 5.9).

1.5

Abordagem integrada: O CESE reputa necessário avaliar as perspectivas financeiras da UE – numa óptica do aumento dos fundos – e prestar mais atenção ao co-financiamento dos vários Estados-Membros paralelo ao assegurado por outros organismos europeus. Nos nossos dias salta aos olhos que tais montantes são irrisórios em comparação com os milhares de milhões de euros libertados para salvar os bancos. Na opinião do CESE, urge reforçar e tornar obrigatória a abordagem integrada para reatar a abordagem estratégica da política de coesão.

1.6

Coordenação: O CESE recomenda uma melhor coordenação entre as estratégias e os programas da política de coesão e os programas-quadro comunitários de Investigação e Desenvolvimento (PQ7) e de Inovação e Competitividade (PIC), cujos mecanismos de rede transnacional e internacional convém reforçar para promover a competitividade, a inovação e o emprego. É indispensável criar interfaces permanentes entre os objectivos e procedimentos da política de coesão e os da política de investigação e de inovação.

1.7

Resultados: Para o CESE é fundamental dedicar mais atenção não só ao controlo financeiro, mas também à qualidade dos resultados obtidos, em particular no âmbito do crescimento e do emprego, em conjugação com a aplicação dos programas, tendo como ponto de partida os resultados obtidos durante o período de 2000-2006.

1.8

Avaliação: Para que a política de coesão funcione melhor e mais eficazmente, o CESE reputa conveniente aplicar mais selectivamente as medidas para conseguir melhores resultados no terreno em termos de desenvolvimento e reforçar o processo de acompanhamento e de avaliação, designadamente, através da criação de comités ad hoc independentes e supranacionais, nos casos em que ainda não existam. Os mecanismos de controlo e de avaliação das várias fases que caracterizam a política de coesão devem ser mais transparentes e mais acessíveis aos actores económicos e sociais interessados.

1.9

Transparência e comunicação: O CESE considera essencial garantir a transparência dos aos fundos e da informação a fim de granjear o apoio da opinião pública local às escolhas feitas e aos resultados obtidos. É esta a via ideal para conseguir visibilidade e aproximar os cidadãos da UE. A transparência deve ser um objectivo prioritário da UE e permear todas as fases da política de coesão.

1.10

Unicidade: É imprescindível manter uma relação e uma visão únicas nas várias fases que caracterizam os fundos: preparação, aplicação, utilização, acompanhamento e avaliação.

1.11

Simplificação: Há que ponderar seriamente a possibilidade de simplificar os procedimentos, que estão muitas vezes na origem dos atrasos ou da falta de aplicação dos programas, e concentrar-se na avaliação dos resultados mediante sistemas claros e eficazes. É de aventar a hipótese de introduzir sanções aplicáveis a quem não respeitar o método, os conteúdos e os prazos, começando, por exemplo, pela não restituição aos Estados-Membros das verbas não utilizadas, tendo presente a exiguidade do orçamento comunitário.

1.12

Efeito multiplicador: A política de coesão, juntamente com a política económica da União e dos Estados-Membros, em vez de cingir-se simplesmente a redistribuir os recursos deve procurar gerar um efeito multiplicador no terreno e atrair investimentos para fomentar o desenvolvimento, a competitividade e o emprego, em paralelo com a investigação e a inovação. Este esforço deve ter, antes de mais, o, propósito de melhorar os chamados «bens públicos» (água, resíduos, assistência e cuidados a idosos, formação, infantários, etc.), enquanto políticas de excelência, para tornar as regiões mais atraentes.

1.13

Perante a crise financeira internacional e as consequências que arrasta consigo e à luz do plano do Conselho Europeu de 11 e 12 de Dezembro de 2008 para enfrentar a recessão económica, incluindo as propostas de alteração dos vários fundos comunitários, o CESE considera que chegou o momento de proceder, finalmente, a uma profunda revisão dos mecanismos que regulam a utilização dos recursos destinados à política de coesão, a fim de coaduná-los melhor com o crescimento e o relançamento da política económica europeia.

1.14

Engenharia financeira: É preciso evitar conceder subsídios a esmo. É preciso alterar em profundidade a engenharia financeira dos fundos, sobretudo para garantir a retomada das linhas de crédito dirigidas especificamente às PME (1) e às autarquias locais, graças à escolha de políticas mais adequadas e com os contributos do Fundo Europeu de Investimento (FEI) e do Banco Europeu de Investimento (BEI).

1.15

Clientelismo: A Comissão deveria adoptar instrumentos capazes de eliminar as formas de clientelismo que gravitam em torno da política de coesão. Importa, especialmente, suprimir, ou pelo menos reduzir, as várias formas de sub-adjudicação, para evitar desperdícios ou abusos.

1.16

Política social e de coesão: É ainda fundamental colocar a política social no centro da política de coesão como um dos seus objectivos principais. Tal é sobretudo fundamental numa fase em que a crise económica e social que sucedeu à crise financeira está a ter graves consequências para os grupos mais desfavorecidos da população.

1.17

Mercado de trabalho: A política de coesão deve favorecer a integração do mercado de trabalho europeu, com referência especial às mulheres, experimentando designadamente novas formas de relações laborais mais propícias ao crescimento e ao emprego.

1.18

Boas práticas: A Comissão deve favorecer a divulgação dos programas que obtiveram os melhores resultados nas várias regiões europeias. Talvez fosse útil divulgar igualmente os programas que não surtiram os resultados almejados, para evitar a sua renovação.

1.19

Pequenas e médias empresas: As PME terão de ocupar sempre, como seus principais destinatários, uma posição central na política de coesão, numa óptica de evolução e de aumento da competitividade e que inclua a economia social. As PME são, de facto, o núcleo do crescimento e do emprego. É, pois, essencial nesta fase de recessão facilitar-lhes o acesso ao crédito.

1.20

Parceria: A Comissão deveria prestar mais atenção à questão da parceria social. Em vez de limitar-se a interpretar formalmente o artigo 11.o do Regulamento, deveria procurar recuperar a essência do conceito de parceria que está no cerne da cultura social europeia. A parceria não deve, pois, ser praticada como uma concessão, como uma simples formalidade, mas assumir o carácter de uma autêntica concertação no âmbito dos procedimentos, do conteúdo, da realização e da avaliação dos programas, bem como da sua transparência.

1.21

A Europa política: Falta aduzir uma recomendação às anteriores, aliás a mais importante: a Comissão, os Estados-Membros, as regiões e os parceiros sociais podem e devem redobrar esforços para melhorar a política de coesão. Estão já, aliás, a empenhar-se nesse sentido.

1.22

O CESE terá de ajudar a União a decidir sobre o seu futuro, a encontrar os instrumentos jurídicos e políticos que a dotarão de poder de decisão em certas políticas para aumentar a eficácia da sua acção, desvanecendo de uma vez por todas a ilusão de que poderá manter-se imune a tudo e limitar-se ao papel de espectador.

2.1

Prever regras para melhorar a governação institucional e facilitar a realização de parcerias eficazes para a concertação com os parceiros sociais e civis, bem como definir indicadores para os procedimentos de concertação, tendo em conta a experiência acumulada, a fim de discutir e negociar programas, conteúdos, procedimentos, etc.;

2.2

Introduzir novos critérios de avaliação para ajudar os actores relevantes e facilitar uma avaliação objectiva por comités ad hoc dos resultados e da qualidade das acções, com validade para todos os países, convertendo assim a eficácia em instrumento de medição dos efeitos da política de coesão;

2.3

Promover uma formação comum, europeia, para criar operadores da coesão aptos a intervir com o mesmo método em todas as fases das operações previstas para a utilização dos fundos. Seria, além disso, oportuno generalizar os mecanismos de assistência técnica, como o JASPER, a todas as regiões da convergência e a todos os interessados.

2.4

Simplificar e racionalizar os procedimentos em todas as fases que envolvam fundos, conforme solicitou o CESE por várias vezes, mas quase sempre em vão;

2.5

Prever sanções no caso de incumprimento e/ou de não obtenção de resultados, a fim de evitar desperdícios, a repetição de erros e a prática de clientelismo nas suas várias formas;

2.6

Criar uma cláusula de salvaguarda para as regiões mais desfavorecidas e menos estruturadas, a fim de aproveitar ao máximo os recursos que lhes são destinados;

2.7

Favorecer uma cidadania mais inclusiva e uma maior coesão económica e social para todos, através da política de coesão e em conjugação com as políticas nacionais.

2.8

O CESE reputa fundamental distinguir a parceria institucional entre a Comissão Europeia, os Estados-Membros e as regiões da existente ao nível dos parceiros sociais e da sociedade civil que deve ser praticada activamente a todos os níveis – europeu, nacional e regional – e com o envolvimento real e não apenas formal das partes.

2.9

Seria oportuno constituir uma comissão (ou grupo de trabalho) composto de representantes das várias instituições comunitárias (CE, PE, CESE e CR) para estudar e propor uma revisão radical dos mecanismos actuais que regulam a política de coesão.

3.1

O princípio da coesão social é um dos pilares das políticas da UE (artigo 158.o do Tratado), o qual foi estendido pelo Tratado de Lisboa às políticas territoriais. Deste modo, a coesão económica e a coesão social formam uma síntese que formam a essência dos alicerces em que assenta a UE. Trata-se de um princípio que deveria aplicar-se sempre e em toda a parte em todas as políticas, mas que é muitas vezes esquecido. A coesão e a solidariedade política deveriam ser apanágio de todas as acções da UE. Mas nem sempre é assim, conforme demonstram os recentes acontecimentos despoletados pela crise financeira.

3.2

A política de coesão, tal como é apresentada, continua a ser considerada como uma simples política de redistribuição e não como uma mais-valia da política económica, da política monetária e do mercado único, atenuando as assimetrias entre regiões e países e contrariando tendências concorrenciais destrutivas.

3.3

Os limites da política da coesão, que ficam bem visíveis com a leitura da comunicação, são determinados não só pelas restrições orçamentais, mas também pela falta de integração entre a política de coesão e as demais políticas económicas, ainda da competência dos Estados-Membros que são, em geral, relutantes em ir mais além da mera coordenação entre políticas europeias e políticas nacionais. A comunicação ressente-se deste tipo de fraquezas que, infelizmente, são intrínsecas ao sistema decisório e, por conseguinte, à própria capacidade de acção da Comissão Europeia.

3.4

A Comissão limita-se, actualmente, a desempenhar o seu papel de guardiã, a garantir o funcionamento dos mecanismos processuais e a defender os aspectos formais (mera «conformidade»), quando deveria assumir um papel de liderança mais pertinente e mais dirigido para a obtenção de resultados concretos e eficazes, um papel que lhe permitiria reinterpretar o espírito original da política de coesão. Em vez disso, a Comissão cinge-se a um papel de guia para melhorar o profissionalismo daqueles que terão de utilizar os fundos.

3.5

A comunicação, juntamente com o Quinto Relatório sobre a Coesão, é emblemática a este respeito. O CESE terá, por conseguinte, de envidar esforços no sentido de restituir à coesão uma abordagem estratégica, formulando sugestões e propostas concretas. Mas antes de mais deve fazer o possível para que estas sejam aceites.

3.6

O CESE não pretende neste parecer tecer considerações sobre todos os aspectos da coesão, como já fez em ocasiões anteriores. Limitar-se-á a fazer algumas observações de fundo e a formular algumas propostas operacionais.

4.1

Em conclusão do processo de consulta e de negociação, a vários níveis, dos programas ao abrigo do Plano 2007-2013, a Comissão apresentou um relatório que refere os «êxitos» conseguidos nas negociações mas sem qualquer apontamento crítico.

4.2

O relatório realça os aspectos quantitativos (347 mil milhões de investimentos) e «qualitativos» das escolhas feitas, de um modo bastante formal, com quadros e diagramas «perfeitos». São quatro os eixos em que se articula a política de coesão de 2007-2013 para alcançar os objectivos estabelecidos:

Menciona ainda a «governação» e as negociações realizadas (o método).

4.3

São citados os objectivos específicos dos programas, os dados numéricos, a distribuição dos fundos (2), etc. Sintetizando:

6.1

O CESE considera que seria mais adequado estabelecer uma distinção ente parceria institucional e governação, ainda incipiente, e a negociação propriamente dita com os parceiros sociais e a sociedade civil. Ora a comunicação refere estas duas vertentes como sendo uma e a mesma coisa.

6.2

Também há uma certa confusão a propósito da participação dos parceiros, dos interessados na política de coesão. É como se a «democracia» participativa dependesse do número das siglas envolvidas nas reuniões, que em geral são reduzidas a uma espécie de «assembleísmo» genérico. Em suma, o procedimento actual de governação e de parceria é totalmente insuficiente e carece de uma profunda revisão. É essencial aplicar eficazmente a exigência de participação de uma ampla parceria na preparação, execução, acompanhamento e avaliação dos programas operacionais dos fundos estruturais, nos termos do artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 1083/2006 sobre os fundos estruturais. Os procedimentos de governação e de parceria devem, pois, ser avaliados e revistos com base nesta avaliação, tendo em vista uma participação mais alargada e concreta da sociedade civil organizada.

6.3

A parceria socioeconómica é «um valor», uma oportunidade, uma necessidade, não uma concessão ou um favor aos parceiros. Se a parceria e a negociação forem respeitadas e praticadas activamente, a todos os níveis e nas várias fases do Plano, será quase sempre possível melhorar as escolhas, os programas, os projectos e os resultados. Além disso, isso contribuirá para manter os cidadãos mais bem informados e para obter das comunidades locais e nacionais maior adesão às políticas de coesão.

6.4

Infelizmente, conforme se infere da leitura da comunicação, até à data e salvo raríssimas excepções, para além das formalidades, isso não tem acontecido. Em geral, trata-se apenas de uma audição, de reuniões informativas e não de uma verdadeira concertação para encetar negociações. Muitas das vezes nem sequer há a participação dos parceiros sociais, já que se prefere «remeter» para as práticas nacionais, frequentemente inexistentes ou não concretizadas. Poder-se-ia, por exemplo, optar, como aconteceu já em França e em Portugal, pelo envolvimento dos conselhos económicos e sociais nacionais para garantir e reforçar o processo negocial. Outros países, por exemplo a Suécia, também fornecem bons exemplos de participação dos parceiros sociais e das organizações da sociedade civil.

6.5

Convém, além disso, realçar as grandes disparidades existentes ou surgidas posteriormente entre vários países, em particular nos países da última vaga de adesões, onde os sindicatos e as empresas quase nunca são chamados a participar. O CESE entende que o mecanismo negocial deve adaptar-se às várias situações e ser mais flexível, conquanto seja real, concreto e composto por organizações representativas. Não pode, por conseguinte, circunscrever-se ao «diálogo», à simples consulta, mesmo em presença de dificuldades objectivas, nem aos chamados «fóruns» dos parceiros. A UE «terá de» promover a parceria, manter negociações autênticas com os parceiros sociais em todos os níveis, a começar pelo europeu, por razões bem conhecidas.

6.6

A preparação dos planos operacionais poderia ser uma boa oportunidade para avaliar a validade de uma concertação com as partes, mas é justamente aqui que os problemas se manifestam em toda a sua acuidade:

6.7

Também neste caso volta a emergir a questão da participação nas negociações das partes e dos actores representativos. O CESE é a favor da distinção entre parceiros sociais e sociedade civil (associações de empresas e sindicatos) e ONG, cuja participação depende da especificidade dos seus interesses e da sua representatividade, conforme defende o relatório do Parlamento Europeu. Os Estados-Membros deveriam ser obrigados a praticar uma parceria efectiva e correcta entre todas as partes interessadas.

6.8

A parceria está, além disso, presente em vários níveis – europeu, nacional e regional –, é praticada a nível horizontal e vertical e em todas as fases do Plano (preparação, realização, verificação dos programas, projectos e resultados). O método adoptado pelo Fundo Social Europeu (FSE) também poderia servir de exemplo, com os necessários ajustamentos, às políticas regionais e a outros fundos.

6.9

A Comissão, como já fez no passado, deveria promover acções de formação dirigidas também aos parceiros sociais e às ONG interessadas, para que tenham uma intervenção produtiva, especialmente nas regiões e nos novos Estados-Membros.