5.7.2005   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 164/18

1.1

O espaço rural na União Europeia é caracterizado pela sua enorme diversidade. A nova política rural terá, portanto, de reflectir este carácter heterogéneo e garantir a sua preservação futura, inclusivamente da sua estrutura social e do ambiente, mediante uma abordagem integrada e abrangente. A vitalidade do espaço rural beneficia não apenas a população rural mas toda a sociedade.

1.2

Na União Europeia está a surgir a pouco e pouco uma política rural que pretende ser mais do que um apêndice da política do sector agrícola. Face ao declínio da importância económica da agricultura em muitas zonas rurais, o espaço rural carece de outros pilares económicos para além da mera produção de alimentos. Só deste modo será possível manter a vitalidade do espaço rural europeu do ponto de vista ambiental, económico e social. Trata-se aqui de realizar três objectivos: a) oferecer a longo prazo à população rural boas perspectivas de vida graças ao aumento dos postos de trabalho, ao desenvolvimento das infra-estruturas e a uma maior diversidade de empregos nas zonas rurais, b) centrar a produção agrícola mais no consumidor do que no produtor, ao contrário do que tem sucedido até agora, c) melhorar a qualidade dos alimentos e reforçar, ao mesmo tempo, a protecção da natureza, da paisagem, do ambiente e da água.

1.3

É, por isso, essencial ter uma atitude realista e estar consciente do papel da agricultura europeia na preservação do território e do impacto que o desaparecimento desse papel acarretaria, caso as actividades agrícolas e silvícolas fiquem sujeitas a critérios puramente economicistas. Portanto, a política de desenvolvimento rural, por si só, não será capaz de solucionar todos os problemas com que se debatem as zonas rurais da UE. Em certas zonas os problemas vão muito além das possibilidades oferecidas pelo Regulamento e exigem, por isso, a intervenção simultânea de fundos diversos. Aqui é absolutamente crucial a sintonia da política de desenvolvimento rural com a política de coesão (2). Contudo, o CR convida à adopção de novas propostas para avaliar outras políticas europeias e nacionais e garantir uma maior complementaridade com as políticas comunitárias e nacionais de desenvolvimento rural. Analogamente, haverá que avaliar o FEADER no contexto de outras políticas por forma a assegurar objectivos mutuamente vantajosos.

1.4

A Conferência de Salzburgo (2003) imprimiu um novo e decisivo ímpeto à política rural. O Comité das Regiões congratula-se com o facto de as conclusões desta Conferência terem uma projecção muito considerável no Regulamento. A transposição da política para todas as regiões da UE, a simplificação da sua aplicação e do seu financiamento são pontos muito positivos. O Comité aplaude a parceria a que alude o artigo 6.o do Regulamento. É da maior importância associar as autarquias locais a todas as fases de elaboração da política de desenvolvimento rural. É esta, com efeito, a melhor maneira de garantir a aplicação na região respectiva das medidas que têm por finalidade aumentar não só a sua própria coesão social e económica como a das regiões circundantes.

1.5

Sobre este pano de fundo, o Regulamento suscita as observações seguintes permeadas pela preocupação de colocar em primeiro plano a concretização de uma verdadeira política de desenvolvimento rural.

2.1

O Comité das Regiões considera positivo que a Comissão reserve, em coerência com o artigo 159.o do Tratado, uma parte substancial do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) para as regiões do novo Objectivo «Convergência».

2.2

O Comité das Regiões saúda a nova legislação de desenvolvimento rural mas deplora que nos considerandos esta tenha sobretudo a função de completar ou acompanhar as políticas de apoio ao mercado e ao rendimento, em vez de assumir o papel autónomo que lhe compete. Assim sendo, pode-se perguntar se há meios disponíveis suficientes para levar a cabo uma política de desenvolvimento rural tão ambiciosa.

2.3

O Comité das Regiões reconhece inteiramente a utilidade de uma abordagem estratégica do desenvolvimento rural, porque permite evitar a dispersão da afectação de recursos. Coloca, todavia, certas reticências em relação ao valor acrescentado da estratégia europeia. A Estratégia de Lisboa e de Göteborg e as conclusões da Conferência de Salzburgo já oferecem um enquadramento suficiente ao nível comunitário. Cabe aos Estados-Membros e às autarquias locais e regionais preenchê-lo à sua maneira no momento de conceberem a sua política de desenvolvimento rural. Só deste modo será possível evitar uma certa tensão entre o desejo de uma abordagem mais estratégica da política rural ao nível comunitário e a garantia de flexibilidade suficiente aos níveis nacional, regional e local.

2.4

O Comité das Regiões acolhe favoravelmente a proposta que garante que os Estados-Membros consultarão as autarquias locais e regionais, mas preocupa-o o prazo concedido aos Estados-Membros para a elaboração da sua estratégia e dos seus programas nacionais em prol do desenvolvimento rural. Lamenta igualmente que esta estratégia tenha de estar pronta antes de o programa ser transmitido à Comissão, sobretudo sabendo que estas iniciativas se encontram intimamente ligadas. O Comité das Regiões propõe a aplicação do procedimento seguido na política regional que dá aos Estados-Membros a possibilidade de apresentarem o quadro estratégico juntamente com os programas operacionais (Recomendação 1).

2.5

A mais longo prazo, conviria estabelecer um fundo regional único que eliminasse a diferença entre o fundo de desenvolvimento rural e o fundo da política regional e ter em conta, com base numa estratégia para todo o território, as oportunidades e os problemas globais de cada região.

2.6

A política de desenvolvimento rural é o corolário de um ou mais programas de desenvolvimento rural, em que se decide com base na análise dos pontos fracos e dos pontos fortes de cada região e/ou de cada Estado-Membro a adopção das medidas que melhor se coadunam com as suas necessidades. Este propósito entra provavelmente em colisão com o estabelecido no artigo 16.o do Regulamento, ou seja, uma contribuição financeira comunitária para cada um dos três eixos prioritários (respectivamente, 15, 25 e 15 %). O Comité das Regiões concorda com a necessidade de um equilíbrio nas despesas associadas à política de desenvolvimento rural. Nesta óptica, seria preferível fixar um limiar mínimo apenas para o terceiro eixo que diz respeito à ampliação da economia rural. Até porque as avaliações dos vários programas rurais para o período de 2000-2006 patenteiam claramente que, em certos Estados-Membros, é justamente esta a componente menos desenvolvida. No entanto, a análise dos pontos fortes e fracos prevista no programa também terá de ser um factor determinante na repartição dos recursos pelas várias prioridades. O Comité espera, por isso, que seja possível prescindir das percentagens fixadas no artigo 16.o, o que, aliás, se justificaria plenamente perante a análise contida no programa (Recomendação 3).

2.7

A repartição dos recursos não deverá tão-pouco entravar os projectos que transcendem o âmbito de uma única prioridade, mas que no seu todo se enquadram no campo de aplicação do Regulamento. O disposto no n.o 6 do artigo 71.o de que uma operação apenas pode ser financiada a título de um só eixo prioritário, parece, contudo, excluir esta possibilidade. O Comité das Regiões propõe, por conseguinte, a alteração da redacção deste artigo em conformidade (Recomendação 19).

2.8

A minúcia do Regulamento é, por vezes, notória, sobretudo se o compararmos com os regulamentos sobre a política regional. Seria mais aconselhável confiar determinadas questões aos responsáveis pela elaboração do programa de desenvolvimento rural. Poder-se-ia citar como exemplos a circunscrição a pequenas e microempresas do apoio para melhorias no âmbito da transformação e da comercialização, a disposição do artigo 50.o de que o apoio à diversificação das actividades fica limitado a um filho do agricultor e o limiar máximo da contribuição comunitária referido no Anexo 1.

2.9

Em Salzburgo chegou-se à conclusão de que a vitalidade do espaço natural é tão fundamental para a agricultura como a actividade agrícola é fundamental para a vitalidade do espaço natural. É extremamente importante que um programa de desenvolvimento rural preste especial atenção ao estabelecimento de jovens agricultores. Neste momento, não há uma política integrada para este segmento da população. Um «pacote de arranque» seria um exemplo de uma política integrada desta natureza reunindo num único projecto todas as questões relacionadas com a aquisição de uma empresa e o estabelecimento de um novo agricultor.

2.10

O Comité das Regiões regista a proposta de prescindir dos critérios socioeconómicos na designação de «outras zonas com desvantagens que não as zonas de montanha» e de equiparar a base de cálculo para as compensações às ajudas no âmbito dos programas de agricultura e ambiente. Os argumentos da Comissão Europeia são irrefutáveis, mas o Comité das Regiões está mesmo assim apreensivo com o impacto que a alteração dos critérios poderá ter para os empresários agrícolas das zonas a que se aplica. As profundas consequências socioeconómicas da alteração proposta deveriam ser atenuadas mediante outras intervenções da política regional. Pelo menos seria de ponderar a hipótese de fixar um período transitório para a eliminação gradual das ajudas aos agricultores em zonas que deixarão de receber apoio num futuro próximo.

2.11

O Comité das Regiões louva a decisão de permitir a outros administradores de terras, e não apenas aos agricultores, adoptarem igualmente medidas agro-ambientais. Tanto uns como outros poderão ser o elo que falta para a gestão de todas as terras numa determinada área (e não apenas das parcelas destinadas à agricultura). Nesta linha de pensamento, o Comité das Regiões sugere a inclusão explícita da possibilidade de outras bases de compensação no âmbito das medidas agro-ambientais, já que nem sempre é aplicável a base actual — calculada a partir dos custos adicionais e da perda de rendimento resultante dos compromissos assumidos. Uma possibilidade seria uma remuneração determinada pelos resultados de produção conseguidos e pelos lucros correspondentes (Recomendação 8).

2.12

O incentivo à participação nas medidas agro-ambientais, ou seja, a possibilidade de aumentar a compensação em 20 %, deixou de ser considerado no presente Regulamento. Esta modificação não é nada positiva face à utilidade e ao interesse dessas medidas para a gestão das zonas rurais. O Comité das Regiões propõe, por isso, a reinserção do referido incentivo no Regulamento (Recomendação 8).

2.13

Há diferenças muito significativas entre os países consoante o grau de desenvolvimento do sector florestal. As propostas da Comissão não são suficientemente flexíveis para encorajar a florestação nos países onde a arboricultura tem níveis baixos. Se não se tiver em conta tais diferenças, a silvicultura que se está a desenvolver nesses países correrá perigo e perder-se-ão os benefícios ambientais

2.14

Todos os anos há muitos agricultores a procurarem trabalho fora do seu sector. Este fenómeno pode exacerbar em certas regiões o problema do despovoamento. Convém, pois, prestar atenção especial à reconversão profissional dos agricultores e às possibilidades de trabalho agrícola a tempo parcial, em combinação com a criação de empregos. Esta margem de reconversão e/ou de pluriactividade, mesmo em associação com actividades não agrícolas, poderia ser criada pelo programa de desenvolvimento rural, seguramente nas regiões que menos beneficiarão das vantagens da intervenção dos Fundos Estruturais (designadamente, o Fundo Social Europeu). Para as regiões onde há maior incidência do FSE dever-se-ia prever expressamente nos respectivos programas a possibilidade de reciclagem dos agricultores ou do exercício por estes de actividades paralelas.

2.15

As zonas rurais da União Europeia possuem um património natural e cultural inestimável que pode ter um papel fundamental na diversificação da economia rural. No entanto, a capacidade do sector turístico local para tirar partido deste potencial de forma duradoura e de oferecer ao turista uma experiência de grande qualidade vê-se muitas vezes minada pela escassa prestação de serviços e por um desenvolvimento inadequado dos produtos. Por isso, é fundamental que nas medidas respeitantes ao turismo enunciadas no artigo 52.o do regulamento haja uma referência específica à formação profissional (Recomendação 6).

2.16

Não obstante o papel fundamental das mulheres na diversificação da economia rural, estas vêem-se normalmente a braços com problemas específicos, por exemplo, restrições no acesso ao capital necessário para constituir uma sociedade. O Comité das Regiões apreciaria que o Regulamento garantisse o maior envolvimento das mulheres na economia rural (Recomendação 11). A Internet tem também um valor incalculável para a diversificação da economia rural. Mas, na realidade, ainda há muitas zonas rurais que não lhe têm acesso, ou se o têm é geralmente insuficiente. O Comité saúda, por isso, a proposta da Comissão de utilizar o FEDER para dotar as regiões rurais de adequadas infra-estruturas das TIC, que são a forma mais eficaz para colmatar este «fosso digital». Deste modo, as zonas rurais teriam mais atractivos para a implantação de novas empresas e as empresas existentes poderiam explorar novos mercados. Seria também possível adoptar medidas complementares no âmbito da prioridade da diversificação da economia rural ao abrigo do FEADER.

3.1

O Comité considera essencial associar as autarquias locais e regionais à elaboração e à realização de programas de desenvolvimento rural e considera que este aspecto deveria aparecer com maior visibilidade no Regulamento (Recomendação 13). Apreciaria, por outro lado, que as estratégias nacionais deixassem margem de manobra suficiente às regiões e aos municípios para transpô-las à sua maneira e em função das suas especificidades (ver ponto 2.2). O Comité das Regiões considera importante que as estratégias tenham em conta a necessidade de um desenvolvimento territorial equilibrado em cada região. O excesso de prescrições comunitárias e nacionais impostas poderá paralisar as iniciativas regionais talhadas à medida das oportunidades e dos problemas locais.

3.2

A programação, o financiamento e o controlo têm de ter em conta estas especificidades. Seguindo este raciocínio, não deixa de surpreender que o regulamento prescreva aos Estados-Membros a elaboração de um programa de desenvolvimento rural ao nível nacional ou ao nível regional. Seria mais adequado dar aos Estados-Membros mais liberdade neste ponto, permitindo-lhes mesmo combinar os programas regionais com os programas nacionais (Recomendação 2). Por outro lado, no período de financiamento actual, permitiu-se aos Estados-Membros federais adoptar regulamentações-quadro nacionais posteriormente aplicadas nos programas regionais (Recomendação 2).

3.3

O Comité dá o seu aval à proposta de realizar a terceira prioridade sobretudo mediante estratégias de desenvolvimento locais. Está fora de discussão que as novas actividades económicas são de importância vital para as zonas rurais, em complemento das actividades agrícolas. Mas importa velar por que estas novas actividades sejam adaptadas criteriosamente e não deteriorem as qualidades das zonas rurais. Esta observação está na sequência da opinião defendida pelo Comité Económico e Social Europeu (3), de que «conviria evitar o senão do 'processo de rurbanização', isto é, aplicar às zonas rurais as mesmas acções de desenvolvimento das zonas urbanas». Tal é certamente verdade para as zonas rurais sujeitas à pressão urbana onde a preservação das características e das qualidades específicas do espaço rural se repercute na qualidade de vida na cidade. Os problemas nestas zonas, nomeadamente os da agricultura, exigem uma abordagem totalmente diversa dos problemas das zonas mais periféricas. O Regulamento deverá analisar este aspecto mais exaustivamente.

4.1

O Comité das Regiões atribui grande valor à abordagem LEADER, pelo que lamenta a posição ambígua que ocupa no Regulamento. Esta abordagem é, por um lado, classificada no n.o 2 do artigo 4.o como quarto eixo prioritário, mas é considerada, por outro lado, como metodologia das acções requeridas pelos três primeiros eixos prioritários. O Comité das Regiões defende que seja conferido à iniciativa LEADER o lugar que merece — como prioridade autónoma, comparável ao papel ocupado pela iniciativa INTERREG na política regional. A vulgarização do LEADER alberga em si o perigo de se perderem o carácter único e a mais-valia desta abordagem. O Comité das Regiões solicita à Comissão que torne o Regulamento mais preciso no tocante ao futuro papel do LEADER e que explicite melhor a sua posição enquanto eixo prioritário individual.

4.2

No capítulo da implementação de estratégias locais, o n.o 1 do artigo 63.o parece sugerir que estas correspondem aos objectivos estabelecidos para cada um dos eixos prioritários. Ora, tal contradiz a alínea a) do artigo 62.o segundo a qual a referida abordagem tem em vista, através de uma abordagem LEADER, atingir os objectivos de um ou mais dos três eixos prioritários. O Comité das Regiões propõe, por conseguinte, que se retire do Regulamento este ponto contraditório (Recomendação 14).

4.3

O Comité das Regiões concorda em reservar uma parte significativa do orçamento da UE destinado a cada Estado-Membro para a implementação do eixo prioritário LEADER, de acordo com as necessidades das regiões em causa. Também aplaude a ideia de criar uma rede europeia de desenvolvimento rural. As experiências com a criação das redes nacionais LEADER podem ser aproveitadas para este efeito. No entanto, adverte para a repetição de atrasos inaceitáveis na instalação do Observatório Europeu de Áreas Rurais (LEADER +), do Observatório Europeu (LEADER II) e de muitas redes deste programa. Tanto a Comissão Europeia como os Estados-Membros deveriam considerar prioritária a criação destes órgãos logo a partir do início da execução do programa. No momento de estabelecer um enquadramento para este programa, os Estados-Membros deveriam aproveitar a grande experiência das autoridades locais com a aplicação do programa LEADER.

4.4

O Comité opõe-se à reserva de uma parte substancial do orçamento disponível para os Estados-Membros com o «melhor desempenho» no âmbito dos programas LEADER. É bem provável que surja daí a tendência de privilegiar os projectos a curto prazo, «mais cómodos», em detrimento de projectos a longo(médio) prazo. Para um planeamento fiável, há que especificar devidamente os recursos à disposição de cada Estado-Membro (Recomendações 15 e 18).

5.1

O Comité das Regiões considera fundamental que a transição entre os períodos de programação para 2000-2006 e 2007-2013 não venha a comprometer a continuidade das acções e das medidas previstas. Por este motivo, urge garantir que as medidas plurianuais previstas ainda na antiga fase, por exemplo, as medidas agro-ambientais, sejam financiadas até ao final do período obrigatório e que sejam mantidas as prometidas contribuições comunitárias (taxa de co-financiamento). Tendo em vista o objectivo de uma política rural comunitária eficaz na nova fase, o Comité das Regiões apoia a proposta da Comissão de uma dotação de 88,75 mil milhões de euros (excluída a modulação), para financiar a política comunitária de desenvolvimento rural. O Comité rejeita liminarmente a racionalização desta política ou dos seus sectores.

5.2

O Comité assinala que, após o projecto de Regulamento, além de uma avaliação ex-ante, uma avaliação intercalar e uma avaliação ex-post, terá lugar uma avaliação anual. Questiona, contudo, a mais valia de uma avaliação anual.

5.3

Este Regulamento tem, designadamente, por alvo a simplificação legislativa. Para poder ajuizar se é realmente assim, é necessário ter uma ideia bem definida sobre as disposições de aplicação. O Comité das Regiões espera, por isso, ser chamado a pronunciar-se sobre as mesmas, o que lhe parece, aliás, lógico face à valiosa experiência adquirida pelos seus membros na execução desta política.