18.1.2006   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 13/1

1.

A proposta apresentada pela Comissão pretende:

2.

Na sua exposição de motivos, a Comissão afirma que, uma vez que o Regulamento Financeiro constitui o principal instrumento legislativo para a execução do orçamento, os seus objectivos devem ser atingidos preservando a estabilidade das regras e, em especial, os princípios, conceitos e estrutura de base do Regulamento Financeiro (3).

3.

Para isso, a proposta define os seguintes critérios:

4.

O Tribunal examinou a proposta de regulamento apresentada pela Comissão, tendo em conta os princípios, objectivos e critérios mencionados anteriormente. O Tribunal considera que obter uma declaração de fiabilidade positiva não constitui um critério relevante para orientar a revisão das regras financeiras. No entanto, a melhoria da gestão financeira da Comunidade deverá constituir um critério para determinar o que é necessário alterar no Regulamento Financeiro.

5.

O Tribunal considera que, em muitos domínios, as adaptações e alterações propostas constituem um passo importante para a simplificação e flexibilidade necessárias para uma gestão financeira eficaz. No entanto, pelos motivos expostos em seguida, os princípios e os critérios que deveriam ter orientado estas alterações nem sempre foram seguidos e os objectivos previstos não foram totalmente atingidos.

6.

Por conseguinte, algumas das alterações propostas pela Comissão não se justificam e são susceptíveis de complicar a gestão. Por outro lado, a revisão proposta não apresenta soluções para determinadas necessidades de gestão conforme se indica nos pontos 21, 26, 29, 30, 32 e 39.

7.

O anterior Regulamento Financeiro foi alterado diversas vezes, tornando-se incoerente, como o Tribunal salientou no Parecer n.o 4/97 (4). Em especial, as críticas do Tribunal (5) diziam respeito à incoerência geral do texto e aos seguintes aspectos:

Em 1998, em resultado desse parecer e das incoerências assinaladas, a Comissão deu início a um procedimento de revisão que, após um intenso processo de preparação e debate interinstitucional, deu origem, em 2002, ao actual regulamento.

8.

A Comissão reconheceu que alguns aspectos (normas de controlo interno, orçamentação por actividades e gestão baseada em actividades) do Regulamento Financeiro em vigor, que se insere no processo de reforma da gestão financeira empreendida por esta instituição, não foram totalmente incrementados e que ainda são necessários esforços suplementares para que funcionem de forma eficaz (6). Além disso, alguns elementos desse regulamento apenas recentemente foram introduzidos nas outras instituições.

9.

Neste contexto, a exposição de motivos que acompanha a proposta define como princípios orientadores da revisão a estabilidade das regras e, em especial, dos princípios orçamentais enunciados no artigo 2.o do Regulamento Financeiro (7).

10.

No entanto, para além das alterações de redacção, a proposta de revisão contém alterações a 74 artigos — 40 % dos artigos actuais — que afectam quase todos os títulos do regulamento. Assim, a proposta da Comissão constitui uma reformulação substancial do texto do Regulamento Financeiro.

11.

Além disso, a presente revisão do Regulamento Financeiro vem acompanhada por três propostas de alteração das normas de execução do Regulamento Financeiro que foram apresentadas ou anunciadas em 2005.

12.

Algumas das alterações propostas tiveram origem em pedidos de serviços da Comissão para simplificar a gestão orçamental. No entanto, corre-se o risco de complicar a gestão ao introduzir excepções e derrogações, especialmente nos domínios da agricultura e investigação. Outras propostas resultam de alterações na legislação sectorial ou foram previstas nas propostas legislativas da Comissão relativas ao período de 2007-2013 [especialmente a política agrícola comum (PAC) e a investigação].

13.

Nestas circunstâncias, o Tribunal considera que alguns dos princípios e critérios definidos pela Comissão (estabilidade das regras, alterações legislativas apenas em casos essenciais para os quais não exista outra solução, limitar as derrogações aos princípios orçamentais a um mínimo absoluto) não foram cumpridos, o que complica a gestão financeira antes de terem sido atingidos os resultados das importantes alterações introduzidas pelo actual Regulamento Financeiro.

14.

Não obstante o artigo 184.o do Regulamento Financeiro prever a sua reapreciação de três em três anos, há que limitar as alterações ao estritamente necessário, para preservar a estabilidade das regras financeiras.

15.

O parecer do Tribunal centra-se nos títulos I a VI das Disposições Comuns, uma vez que as alterações propostas ao título VII «Prestação de Contas e Contabilidade» da parte I do Regulamento (Disposições Comuns) e à parte III (Disposições Transitórias e Finais) são principalmente de natureza técnica e consistem na actualização das disposições tendo em conta as alterações ao nível da contabilidade que entraram em vigor a partir de 1 de Janeiro de 2005. Além disso, as alterações propostas à parte II (Disposições Específicas) afectam, em especial, os princípios orçamentais estabelecidos no título II das Disposições Comuns.

16.

Nos seus Pareceres n.os 4/97 e 2/2001 (8) sobre o Regulamento Financeiro, o Tribunal recomendava uma aplicação mais estrita dos princípios orçamentais e uma limitação das excepções ao mínimo indispensável. Estas recomendações foram adoptadas pela Comissão enquanto princípio orientador da actual revisão do Regulamento Financeiro.

17.

Contudo, as alterações propostas afectam os princípios de:

18.

Embora determinadas alterações se devam à simplificação da gestão das dotações orçamentais e introduzam esclarecimentos que se justificam por circunstâncias específicas (por exemplo, unicidade orçamental: juros gerados pelos pré-financiamentos; anualidade: autorizações antecipadas para lidar com crises humanitárias), nem sempre se demonstra a necessidade de outras excepções. Estas questões são examinadas em seguida.

19.

No Parecer n.o 2/2001 (10), o Tribunal expressou a opinião de que a transição de dotações não era desejável no regime de dotações diferenciadas, pois tem apenas uma incidência financeira marginal e introduz uma complexidade suplementar nos sistemas de gestão. Em resultado da aprovação de medidas de disciplina financeira para os regimes de apoio directo no âmbito da política agrícola comum (11), a Comissão propõe alargar a possibilidade de transição às dotações não diferenciadas (artigo 149.o). Esta excepção não se justifica, uma vez que os montantes em causa são reduzidos e poderão, portanto, ser facilmente absorvidos pelo orçamento do exercício seguinte.

20.

O Tribunal opôs-se igualmente à possibilidade da reconstituição de dotações cuja autorização foi anulada (12). Considerou que uma excepção desse tipo à regra geral era desnecessária, pois as eventuais necessidades em termos de dotações poderão ser cobertas por novas dotações de autorização. A proposta reduz a possibilidade de reconstituir dotações no caso dos Fundos Estruturais, mas abre essa possibilidade no caso da investigação (artigo 160.o-A). O Tribunal considera que excepções deste tipo não se justificam, porque as alterações orçamentais e os mecanismos de gestão já previstos na legislação em vigor são suficientes para responder a todas as possíveis necessidades.

21.

Não é proposta qualquer alteração para resolver os problemas conhecidos em matéria de política imobiliária. Contrariamente ao princípio estipulado no artigo 7.o do Regulamento Financeiro, as dotações de autorização relativas a operações de aquisição ou construção de edifícios não cobrem o custo total dos compromissos jurídicos subscritos, porque as dotações administrativas são dotações não diferenciadas nos termos do artigo 179.o do mesmo regulamento. Assim, o Tribunal reitera a sua recomendação (13) de utilizar dotações diferenciadas para este tipo de operações.

22.

No que diz respeito às excepções ao princípio da universalidade (receitas afectadas), o Tribunal recomendou no Parecer n.o 2/2001 (14) que os casos marginais não sejam tratados como excepções mas sim em conformidade com as disposições gerais. Na opinião do Tribunal, a alteração proposta quanto à afectação de receitas resultantes da venda de veículos, equipamentos e instalações ou aparelhos, equipamentos e material para fins científicos e técnicos (alínea ea) do n.o 1 do artigo 18.o) constitui um caso marginal para o qual não existe justificação.

23.

A alteração proposta ao n.o 1, alínea b), do artigo 23.o elimina os limites das transferências de dotações administrativas entre títulos (domínios das diferentes políticas), desde que as despesas em causa sejam da mesma natureza. Contrariamente aos princípios da reforma da Comissão, a proposta quebra a ligação entre a orçamentação por actividades e a gestão baseada em actividades, reduzindo assim a reforma a uma simples mudança na apresentação do orçamento. Na realidade, a proposta não tem em conta o facto de as dotações administrativas, ao serem atribuídas à gestão de actividades específicas de cada domínio das diferentes políticas (títulos orçamentais) pela autoridade orçamental, estarem relacionadas com objectivos específicos. O Tribunal recomenda que o Conselho e o Parlamento considerem se, no contexto da orçamentação/gestão por actividades, essa decisão deve continuar a pertencer à autoridade orçamental.

24.

A alteração proposta ao artigo 29.o alarga o prazo para publicação do orçamento, prevendo mais um mês que o actual regulamento. O Tribunal considera que qualquer alargamento do prazo para publicação do orçamento está em contradição com o princípio da transparência e pode aumentar a dificuldade de uma gestão adequada.

25.

As alterações propostas (artigo 46.o) procuram distinguir as informações que fazem parte do orçamento de outras informações que acompanham o anteprojecto de orçamento e são concebidas como informações de apoio à autoridade orçamental. O Tribunal vê favoravelmente esta distinção, que afecta sobretudo os calendários de execução das dotações de pagamento. No entanto, é de opinião que, tendo em conta o efeito esperado, estas informações deverão ser previstas no artigo 33.o do Regulamento Financeiro.

26.

O Tribunal considera igualmente que esta parte do Regulamento Financeiro poderia ter sido simplificada de forma mais drástica:

27.

As alterações propostas ao título IV do Regulamento Financeiro procuram especialmente:

28.

As descrições de funções e responsabilidades dos intervenientes nas diferentes modalidades de execução do orçamento já constavam, na sua maioria, do Regulamento Financeiro actual e na regulamentação sectorial, tendo agora sido consolidadas na proposta da Comissão. O Tribunal, embora se congratule com a iniciativa de sistematização da Comissão, considera que teria sido conveniente que esta aproveitasse a oportunidade para prever um quadro comunitário de controlo interno (15) integrado no Regulamento Financeiro.

29.

O Tribunal congratula-se com a proposta da Comissão de clarificar as funções e responsabilidades dos diversos intervenientes financeiros na elaboração das contas prevendo as certificações a apresentar pelos gestores orçamentais delegados e pelos contabilistas da forma seguinte:

30.

Nos termos da alínea e) do n.o 1 do artigo 61.o do Regulamento Financeiro vigente, os contabilistas são responsáveis pela validação dos sistemas definidos pelos gestores orçamentais e destinados a fornecer ou justificar as informações contabilísticas. Para o contabilista ter condições de certificar que as contas dão uma imagem fiel, como previsto no artigo 123.o do Regulamento Financeiro em vigor, essa validação deverá abranger o efectivo funcionamento dos sistemas no período em questão e, por conseguinte, a fiabilidade das informações fornecidas e não apenas, como é a prática actual, a introdução ou alteração desses sistemas. Há o risco de, no caso das contas das instituições (19), a elaboração das contas se limitar a uma simples compilação mecânica, resultado dos procedimentos contabilísticos estabelecidos para essa finalidade ou, no que respeita às contas consolidadas, de ser uma simples agregação em vez de uma consolidação. O Tribunal considera que a alínea e) do n.o 1 do artigo 61.o do Regulamento Financeiro deverá especificar que o contabilista está habilitado a validar o efectivo funcionamento desses sistemas.

31.

A Comissão propõe (artigo 185.o) que a função do seu auditor interno passe a limitar-se à certificação de que o funcionamento da auditoria interna das agências observa as normas internacionais de auditoria. Dado que as contas dos organismos comunitários devem ser consolidadas com as das instituições, esta situação implica a perda de informações directas independentes de que a Comissão actualmente dispõe em matéria de fiabilidade das contas dessas agências, embora estas recebam subvenções de funcionamento do orçamento da Comissão e, em alguns casos, assegurem a gestão de dotações operacionais consideráveis.

32.

A alteração proposta ao artigo 66.o remete a exigência de uma responsabilidade pecuniária para as normas do Estatuto dos Funcionários. O Tribunal já formulou o parecer (20) de que as disposições e mecanismos previstos no Estatuto não tratam de forma adequada a questão da responsabilidade pecuniária dos intervenientes financeiros. Para garantir uma aplicação efectiva das normas sem sobrecarregar a gestão comunitária com regras processuais destinadas a proteger os intervenientes financeiros responsáveis, a aplicação da sua responsabilidade pecuniária deverá ficar submetida ao princípio da proporcionalidade. Por conseguinte, deverá estabelecer-se uma distinção entre as seguintes situações: comportamento intencional/fraudulento, negligência grave, negligência simples e erro. Deverão ainda ter-se em conta as circunstâncias que regulam a actuação dos intervenientes financeiros, como os recursos de que dispõem para desempenhar as suas funções.

33.

Sem pretender colocar em causa a estabilidade regulamentar necessária para os princípios e normas de base da gestão orçamental e financeira, o Tribunal considera que se poderia tirar mais partido da cooperação interinstitucional para evitar uma burocracia desnecessária, especialmente para as instituições pequenas. Assim, poder-se-ia criar um painel comum de irregularidades para várias instituições.

34.

As alterações propostas em matéria de contratos públicos destinam-se designadamente a adaptar as normas do Regulamento Financeiro às disposições da Directiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (21) («directiva»). Quanto aos critérios de exclusão, esta adaptação simplifica e flexibiliza a documentação obrigatória a apresentar pelos proponentes (artigo 93.o).

35.

As alterações destinam-se igualmente a:

36.

Como refere no seu Parecer n.o 3/2005 (22), o Tribunal acolhe favoravelmente a modernização e a simplificação dos procedimentos em matéria de adjudicação de contratos públicos, mas considera que essa simplificação deverá observar mais rigorosamente os termos da directiva e não deverá permitir o exercício de poderes discricionários injustificados pelas entidades adjudicantes.

37.

A directiva diferencia os critérios de exclusão em função da sua gravidade e permite que os Estados-Membros não tenham em conta os critérios menos importantes. Especifica ainda que são necessárias regras para o efeito (23). O Tribunal considera que a referência, no artigo 93.o, à análise de riscos efectuada pela entidade adjudicante é insuficiente e recomenda que sejam introduzidas mais precisões no próprio Regulamento Financeiro ou nas suas normas de execução.

38.

A proposta pretende tornar extensivo a outros domínios o regime simplificado de contratação de peritos na área da investigação, ao alterar as disposições relativas aos contratos públicos. Contudo, o regime simplificado na área da investigação (24) refere-se ao recrutamento e nomeação de peritos. Estes procedimentos estão mais próximos das regras para o recrutamento de outros funcionários das Comunidades que de um contrato público. De facto, tal como se reconhece na exposição de motivos que acompanha a proposta de regulamento, a adjudicação de um contrato com base apenas nas capacidades do candidato e sem ter em conta o preço (alterações propostas ao n.o 2 do artigo 97.o do Regulamento Financeiro) afasta-se dos princípios da directiva e do próprio Regulamento Financeiro aplicáveis aos contratos para a prestação de serviços.

39.

A criação de bases de dados dos casos de exclusão comuns a diferentes instituições (alteração proposta ao artigo 95.o do Regulamento Financeiro) é um exemplo de cooperação interinstitucional. Seria útil analisar outras possibilidades de intensificar esta cooperação das instituições e organismos comunitários para evitar a repetição inútil de tarefas administrativas. Deverá ser examinada a possibilidade de recorrer a contratos celebrados por outras instituições ou organismos em determinadas condições e/ou limites quantitativos que salvaguardem os princípios da concorrência e da igualdade de oportunidades. Poderia igualmente prever-se a possibilidade, em contratos comuns a várias instituições, de delegar algumas competências da entidade adjudicante (designadamente, a abertura e avaliação das propostas) a outra instituição ou organismo.

40.

As alterações propostas aos artigos deste título são as seguintes:

41.

O Tribunal acolhe favoravelmente as clarificações, precisões e simplificações propostas, mas considera que algumas excepções e derrogações aos princípios do fim não-lucrativo e da não-acumulação e em matéria de adjudicação não são realmente justificadas, já que:

42.

As normas de execução actuais prevêem já algumas excepções ao princípio do fim não-lucrativo, que foram incluídas nas alterações propostas aos artigos 109.o e 113.o-A:

43.

Num parecer (25) anterior, o Tribunal assinalou já a dificuldade de verificar a observância do princípio do fim não-lucrativo quando as organizações beneficiam de apoio proveniente de diversas origens.

44.

Além disso, a alteração ao artigo 109.o propõe a aplicação do princípio do fim não-lucrativo ao nível da acção e não de cada beneficiário considerado individualmente. O Tribunal é de opinião que essa alteração possibilita abusos no âmbito de acções com múltiplos parceiros e permite que, no futuro, as subvenções pagas para acções com vários parceiros possam gerar lucros para alguns dos beneficiários.

45.

Por outro lado, as alterações propostas incluem apenas algumas das condições rígidas impostas pelas actuais normas de execução relativamente a certas excepções:

anunciando a Comissão que serão fornecidos mais pormenores nas normas de execução.

46.

A Comissão justifica a possibilidade de uma medida poder beneficiar de vários apoios financiados pelo orçamento comunitário (artigo 111.o) com a situação que prevalece nos domínios das acções estruturais e das redes transeuropeias. Esta excepção está sujeita à regra de que os mesmos custos nunca podem ser financiados duas vezes.

47.

Contudo, auditorias recentes do Tribunal sobre esta matéria salientaram o risco de a ajuda exceder 100 % dos custos financiados e, no domínio da investigação, de inobservância dos limites aplicáveis aos auxílios estatais (26). Na verdade, a acumulação das ajudas pode provocar uma duplicação de tarefas administrativas, que é contrária ao objectivo de simplificação da gestão, especialmente quando os critérios de elegibilidade são diferentes.

48.

O Tribunal conclui que seria preferível continuar a aplicar o princípio de «uma acção — uma ajuda comunitária»:

49.

Por fim, o Tribunal considera que a alteração proposta ao n.o 1 do artigo 120.o não se justifica. Com efeito, quando a realização de uma acção implica a adjudicação de contratos pelo beneficiário, tendo em conta o financiamento comunitário, é normal exigir que sejam observados os princípios enunciados no título V do Regulamento Financeiro (designadamente, igualdade de tratamento dos proponentes, concorrência e transparência). A partir desta base, as normas de execução poderão prever procedimentos simplificados em função da importância do contrato.

50.

Dado que a anterior reforma da gestão financeira é demasiado recente para ter alcançado todos os seus objectivos, a amplitude da revisão proposta pela Comissão não se justifica. A extensão da revisão e o teor de algumas alterações são susceptíveis de complicar inutilmente a gestão.

51.

Esse é nomeadamente o caso das novas excepções aos princípios orçamentais introduzidas devido às dificuldades com que determinados serviços da Comissão se depararam ou às alterações dos regulamentos sectoriais. O Tribunal é de opinião que a maioria dessas necessidades poderá ser solucionada no âmbito do actual Regulamento Financeiro.

52.

As medidas destinadas a simplificar a gestão financeira nas áreas da adjudicação de contratos públicos e das subvenções, bem como o esforço para proteger os interesses financeiros das Comunidades (alterações propostas em matéria de cobrança, suspensão ou execução de contratos, sanções) constituem progressos no sentido de uma melhor gestão financeira.

53.

No entanto, a revisão proposta não apresenta soluções para determinadas necessidades de gestão (flexibilidade de gestão do pessoal, operações de aquisição/construção de edifícios, clarificação das responsabilidades dos intervenientes financeiros). Em outros casos, as alterações propostas não são suficientemente radicais para resolver os problemas a que tentam responder (modalidades de execução do orçamento, função do contabilista). Além disso, o Tribunal considera que as possibilidades de cooperação interinstitucional poderiam ter sido mais exploradas.