52007SC0744

[pic] | COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS |

Bruxelas, 7.6.2007

SEC(2007) 744

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Documento de acompanhamento da Proposta de

DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO

sobre a protecção do consumidor relativamente a determinados aspectos da utilização a tempo parcial de bens móveis e imóveis ( timeshare ), produtos de férias de longa duração, sua revenda e troca Projecto de AVALIAÇÃO DE IMPACTO sobre a revisão da Directiva Timeshare (94/47/CE) RESUMO {COM(2007) 303 final}{SEC(2007) 743}

INTRODUÇÃO

Timeshare o direito de utilizar a tempo parcial (por exemplo, uma ou mais semanas) uma propriedade para férias, durante um período específico do ano, e isto durante três ou mais anos. A Directiva Timeshare (94/47/CE), doravante, a Directiva, estabelece a protecção do consumidor relativamente, entre outros aspectos, às informações pré-contratuais recebidas pelo consumidor, ao seu direito de retractação num período mínimo de 10 dias, à proibição de pagamentos de sinal durante este período e à língua do contrato.

No início de 2006 foi lançada uma extensa consulta pública, com dois questionários para apurar os pontos de vista das partes interessadas, bem como um relatório sobre essa consulta, onde se expunham as principais áreas temáticas a rever. A consulta culminou numa grande sessão de trabalho das partes interessadas, que teve lugar em Julho de 2006.

A avaliação de impacto que acompanha a proposta de uma nova directiva para o sector combina os resultados do processo de consulta relativo a questões específicas em torno das três opções políticas mais prováveis. Para cada opção, bem como para cada acção política que lhe corresponda, inclui-se uma avaliação de impacto. Por forma a facilitar o exercício, em geral, da análise dos riscos e benefícios envolvidos, adoptou-se uma abordagem analítica. A avaliação de impacto inclui, por conseguinte, quadros que resumem em poucas frases as principais consequências das possíveis combinações das medidas em consideração.

Definição do Problema

Desde a aprovação da Directiva, em 1994, houve importantes evoluções no mercado, incluindo o aparecimento de novos produtos que se subtraem ao âmbito da legislação em matéria de timeshare . Estes produtos são comercializados de modo semelhante e, em termos gerais, são semelhantes, do ponto de vista económico, ao timeshare , no sentido em que há um pagamento substancial à cabeça, seguido de pagamentos ligados à posterior e efectiva utilização de um alojamento de férias (simples, ou em combinação com uma viagem). Este facto criou problemas substanciais ao consumidor e às empresas legítimas, como ilustram as queixas submetidas aos centros europeus do consumidor, às organizações de defesa do consumidor e a outras autoridades públicas.

De um ponto de vista económico, pode entender-se que os produtos de timeshare e produtos equiparados correspondem a uma locação repetida de um bem combinada com a prestação de um serviço (por exemplo, a conservação da propriedade). Os contratos prevêem normalmente estadias repetidas num alojamento de férias. O grau de especificação do local do alojamento ou do período de utilização varia. Os clubes de férias com desconto também podem incluir o transporte, podendo este fazer igualmente parte dos serviços oferecidos.

O contrato dá origem a compromissos financeiros importantes assumidos pelo consumidor, com um pagamento global inicial a que se seguirão pagamentos anuais (cujo montante depende do tipo de alojamento oferecido, da estação do ano e das modalidades dos serviços oferecidos) por toda a duração do contrato. Relativamente aos produtos de férias de longa duração, tais como os clubes de férias com desconto, o montante pago inicialmente pode ser inferior ao que se pratica no caso do timeshare e produtos semelhantes, mas os pagamentos respeitantes a cada estadia real podem ser superiores ao montante pago anualmente para fins de gestão pelos donos de bens em regime de timeshare .

Se o consumidor aderir a um sistema de trocas, isso irá custar-lhe quotas anuais de filiação e/ou um montante separado para cada troca efectuada.

Os contratos de revenda acarretam normalmente um pagamento único que abrange, por exemplo, os custos de comercialização e os custos administrativos ligados à revenda, que o consumidor tem frequentemente de pagar à cabeça.

As transacções delineadas supra envolvem frequentemente várias partes (cf. anexo II da avaliação de impacto), por exemplo, o promotor de um complexo turístico de timeshare, a empresa que comercializa o produto, o administrador dos títulos de propriedade relativos ao complexo e uma empresa que se encarrega da sua gestão. A troca de semanas de timeshare gerida por uma empresa e a possibilidade de trocar requer a filiação num clube de trocas, frequentemente comercializada e vendida em conjunto com a venda do produto de timeshare . Se o consumidor pretender vender o seu produto, pode ser celebrado um contrato de revenda com um agente de revenda, enquanto o próprio contrato de venda celebrado entre o consumidor que vende e o consumidor que compra.

Os produtos de timeshare e produtos equiparados e os produtos de férias de longa duração são normalmente de natureza transfronteiriça, uma vez que a comercialização e/ou a celebração do contrato tem frequentemente lugar num país diferente do do consumidor, ou num país diferente daquele em que se situa o bem. Na revenda, o consumidor pode ser contactado no seu país de residência por um agente de revenda de um segundo país, enquanto o complexo turístico a que está ligado o bem de timeshare pode situar-se ainda noutro país. Os sistemas de trocas propõem alojamentos em todo o mundo, envolvendo, por conseguinte, empresas, propriedades e serviços em muitos países diferentes.

Em geral, os contratos são complexos do ponto de vista jurídico. A julgar pelas queixas de consumo analisadas, parece que a divisão de responsabilidades entre as diferentes partes nem sempre clara para o comprador. Um exemplo típico os serviços prometidos durantes as apresentações de venda nem sempre estarem disponíveis. Em muitos casos, a resposta do complexo turístico ou da empresa de gestão que não há ligação entre as duas empresas, não assumindo eles qualquer responsabilidade perante as promessas feitas durante a apresentação de venda. Até podem ter razão, mas os dados relativos às queixas mostram que isto nem sempre entendido pelo consumidor, que vê no técnico de vendas um representante do complexo turístico.

Opções Políticas

A avaliação de impacto concentrou-se e analisou os impactos causados pelas três principais opções políticas.

1. Não agir.

2. Revisão vertical da Directiva (com várias sub-opções).

3. Acção não-legislativa (com três sub-opções).

Impacto esperado

Os resultados da análise indicaram que a opção de não agir (opção 1) traria consequências negativas para a maioria das partes interessadas e que poucas delas beneficiariam com a manutenção da Directiva na sua forma actual. O mesmo se aplica à opção não-legislativa (opção 3), que deixaria por resolver muitas das questões problemáticas identificadas durante o processo de revisão.

A avaliação de impacto da opção constituída pela revisão vertical da Directiva (opção 2), por outro lado, sugere que esta opção asseguraria melhores resultados de mercado para a maioria das partes interessadas envolvidas. Os principais impactos esperados são os seguintes:

Impactos económicos

Impactos sobre os consumidores

Os consumidores beneficiarão de direitos e protecção quando adquirirem este tipo de produtos.

- Provável aumento da confiança do consumidor, uma vez que estará agora protegido por um período de reflexão e outros direitos.

- Consumidores com menos probabilidades de exposição a profissionais fraudulentos e à fraude, uma vez que provável que o facto de passarem a estar regulados afaste estes elementos do mercado.

- Protecção acrescida do consumidor, uma vez que receberá agora informações melhoradas relativas ao contrato.

- Direitos mais claros e transparentes para os consumidores em toda a UE.

Impactos sobre as empresas

- Coerência dos períodos de reflexão em toda a UE resultará num acréscimo da certeza jurídica.

- Custos reduzidos de aconselhamento jurídico.

- Transacções transfronteiriças podem ser conduzidas com mais à-vontade devido à eliminação da fragmentação entre fronteiras relativa a períodos de reflexão diferentes.

- Imagem melhorada do produto e confiança do consumidor aumentada farão provavelmente disparar as vendas.

- Exigências relativas à língua actualizadas simplificam as obrigações contratuais das empresas face ao consumidor.

- O facto de estes produtos passarem a estar regulados afastará provavelmente os profissionais fraudulentos do mercado.

- Concorrência desleal para as empresas legítimas de timeshare afastada, devido ao facto de os operadores dos novos produtos também terem agora de cumprir a legislação.

- PME beneficiarão provavelmente tanto como as grandes promotoras das melhorias em geral a nível do funcionamento do mercado.

- Custos administrativos excessivos improváveis. Dados recolhidos relativos ao mercado sugerem que as empresas sérias e legítimas já asseguram que as informações sejam prestadas de maneira estruturada e transparente, ultrapassando com frequência as exigências da Directiva. Estimativas dos custos administrativos adicionais acarretados pela opção preferida (opção 2) elevam-se a 202,541 euros, comparados com o valor de 279,794 euros imposto pela manutenção da Directiva na sua forma actual.

Impactos sobre os fluxos de investimento e a competitividade

- Na medida em que se espera que a regulação destes produtos melhore a situação do mercado, a UE tornar-se-á um mercado mais atraente para os fundos de investimento, tanto para empresas europeias, como internacionais. Esta perspectiva comprovada pelos aumentos observados em anos recentes a nível dos investimentos relacionados com o timeshare , especialmente em regiões como os EUA, o Médio Oriente e a Ásia.

Impactos sociais

- A maior procura de mão-de-obra e a consequente criação de emprego nas regiões que servem a indústria de timeshare , à medida que o mercado de timeshare evolua.

- Canalização de recursos humanos para a indústria do turismo e criação de procura de especializações diversas, orientadas para o sector turístico.

- Menor incidência de situações lesivas dos interesses do consumidor no mercado de timeshare , pois a legislação revista reduz a margem de manobra dos profissionais criminosos e fraudulentos que operam no sector.

Impactos ambientais

- Supondo que uma melhoria do quadro normativo relativo à indústria de timeshare desenvolve condições propícias à expansão do mercado de timeshare (principalmente em virtude dos argumentos económicos referidos anteriormente), deve logicamente esperar-se uma expansão dos complexos de timeshare existentes, bem como o aparecimento de novos complexos, para corresponder à procura do consumidor. Estes desenvolvimentos poderiam ter algum impacto a nível ambiental. Contudo, pareceres especializados sugerem que o desenvolvimento do timeshare se conforma a normas ambientais estritas, ao abrigo da legislação europeia e nacional.

- Não se espera, por conseguinte, que a proposta de uma directiva revista tenha impactos ambientais negativos.

Comparação das opções políticas

Opção política Objectivo | Opção 1: Não agir | Opção 2: Revisão vertical da directiva 94/47/CE | Opção 3: Acção não-legislativa |

OBJECTIVOS GERAIS | Aumentar a confiança do consumidor e das empresas no mercado interno através de um elevado nível comum de protecção do consumidor, da eliminação das barreiras ao mercado interno e da simplificação regulatória mediante aplicação dos princípios de melhor regulação. | Não permite a progressão no sentido do objectivo estabelecido, porque o consumidor continuaria a ser prejudicado pela ausência de protecção aquando da aquisição de produtos fora do âmbito da Directiva; as empresas continuariam a ser prejudicadas pela concorrência desleal por parte de profissionais fraudulentos; o mercado interno continuaria fragmentado com a persistência de regras nacionais diferentes (por ex., período de reflexão). | Probabilidade de aumento da confiança do consumidor mediante extensão a novos produtos das disposições em matéria de defesa do consumidor; empresas beneficiariam da eliminação da concorrência desleal, sem custos de regulação e administrativos desproporcionais decorrentes da nova regulação; remoção de uma barreira ao mercado interno através da adopção de um período de reflexão totalmente harmonizado de 14 dias em toda a UE. Simplificação alcançada através de exigências mais flexíveis relativamente à língua e de uma lista clarificada e actualizada de informações pré-contratuais/exigências contratuais. Melhor aplicação da legislação, conseguida através da inclusão de disposições relevantes na nova directiva. | A auto-regulação a nível das empresas obteve alguns resultados, travando algumas práticas negociais, mas não pode abranger as lacunas da regulação; o mesmo se aplicaria à possibilidade de reforçar a aplicação da legislação vigente de defesa do consumidor; as campanhas de informação ao consumidor poderiam ter efeitos positivos, mas não se pode esperar que aumentem a confiança do consumidor, nem que abordem o problema da ausência de regulação dos produtos que apareceram depois da aprovação da Directiva. |

OBJECTIVOS ESPECÍFICOS | 1. Alargar a protecção do consumidor na aquisição de produtos de timeshare e produtos equiparados, assim como de outros produtos de férias de longa duração e na revenda e troca. | Não permite a progressão no sentido do objectivo estabelecido. | A opção 2, que envolve a extensão do âmbito da legislação a estes produtos, é a única das três opções analisadas que pode atingir este objectivo. | Melhor aplicação da legislação vigente poderia eliminar alguma actividade fraudulenta; a auto-regulação poderia igualmente conseguir alguns resultados; contudo, o consumidor continuaria sem protecção na aquisição destes produtos. |

3. Harmonizar plenamente as disposições de protecção do consumidor relativas ao timeshare, aos produtos equiparados, aos clubes de férias de longa duração e aos contratos de revenda e de troca em toda a UE (como, por ex., no caso das exigências de informação), sempre que for apropriado. | Não permite a progressão no sentido do objectivo estabelecido. | A opção 2 inclui exigências de informação ao consumidor completamente harmonizadas, a eliminação da fragmentação entre Estados-Membros, a redução dos custos de aconselhamento jurídico e o aumento da certeza jurídica. | Não permite a progressão no sentido do objectivo estabelecido. |

OBJECTIVOS OPERACIONAIS | 1. Permitir a proliferação de empresas legítimas de timeshare em toda a UE, protegendo-as da concorrência desleal, e eliminar as barreiras ao comércio transfronteiriço. | Não permite a progressão no sentido do objectivo estabelecido. | A opção 2 traduz-se por alguns progressos na eliminação das barreiras ao comércio transfronteiriço; mais importante, espera-se que conduza a resultados melhorados para as empresas, uma vez que já não se defrontariam com a concorrência desleal por parte de profissionais que não estão sujeitos à legislação. Isto pode alcançar-se sem se esperarem grandes custos administrativos e de regulação. | Não permite a progressão no sentido do objectivo estabelecido. |

2. Assegurar uma aplicação eficaz. | Não permite a progressão no sentido do objectivo estabelecido. | A opção 2 preenche este objectivo, porque o projecto de proposta inclui disposições específicas relativas à aplicação da legislação pelos Estados-Membros. | A opção 3 poderia traduzir-se por alguns progressos na realização deste objectivo em particular, mas não abordaria nenhum dos outros problemas indicados. |

3. Permitir que o consumidor tome uma decisão ponderada. | Não permite a progressão no sentido do objectivo estabelecido. | A opção 2 preenche este objectivo porque inclui uma lista clarificada e actualizada das exigências de informação ao consumidor. | A opção 3 poderia traduzir-se por alguns progressos consideráveis na realização deste objectivo em particular, mas não abordaria nenhum dos outros problemas indicados. |

Custos administrativos

Em conformidade com as directrizes da Comissão, a presente avaliação de impacto analisou exaustivamente os custos administrativos impostos pelas três opções políticas em consideração.

Comparados com os custos administrativos decorrentes da actual Directiva (279,794 euros), os custos administrativos líquidos adicionais impostos pela proposta da Comissão de uma directiva revista elevam-se a 202,541 euros.

Considera-se que se trata de um valor muito baixo à escala europeia, tendo em conta os benefícios que esta opção reguladora traria. Em termos de custos para as empresas, não se considera que estas medidas sejam excessivamente onerosas ou desproporcionadas para a magnitude do problema.

Para mais pormenores relativos a estas estimativas e à metodologia que lhes deu origem, remetemos para o anexo I da avaliação de impacto.

Conclusão

A opção 2 apresenta o rácio mais favorável de vantagens/desvantagens, pelo que propomos que seja a solução preferida para a revisão da Directiva.

Sem impor obrigações onerosas excessivas às empresas, a opção 2 alarga as disposições relativas à defesa do consumidor constantes da Directiva, fazendo com que esta passe a abranger novos e problemáticos produtos, incluindo os clubes de férias com desconto, os produtos semelhantes ao timeshare , a revenda e a troca. Ao abrigo da presente proposta, os consumidores passam a usufruir de direitos jurídicos (tais como um período de retractação) e de protecção na aquisição destes produtos, o que passível de aumentar a confiança do consumidor. A confiança no mercado também passível de aumentar pela pressão que irão sofrer os profissionais fraudulentos no sentido de operar dentro das fronteiras da legalidade, sob pena de enfrentar sanções legais. Além disso, o período de retractação completamente harmonizado de 14 dias trará segurança jurídica aos consumidores e um quadro normativo mais simples no âmbito do qual as empresas poderão funcionar.

Para as empresas, a nova directiva criará condições mais equitativas. Enquanto os operadores de timeshare estão actualmente vinculados pelas disposições da Directiva, as empresas que comercializam outros produtos de férias de longa duração, tais como os clubes de férias com desconto, que se movimentam no mesmo sector, se dirigem aos mesmos consumidores e oferecem produtos que podem ser considerados alternativas ao timeshare , paradoxalmente não estão sujeitas a nenhum vínculo decorrente da Directiva. O declínio da indústria europeia de timeshare registado em anos recentes pode, pelo menos parcialmente, ser atribuído a este factor. A nova directiva pretende corrigir esta situação, ao abordar a concorrência desleal e ao afastar os elementos fraudulentos do mercado. Espera-se que estes objectivos sejam alcançados sem a imposição de custos administrativos significativos ou desproporcionados, como sucederia se, por exemplo, fossem introduzidas exigências de concessão de licenças profissionais.