10.3.2017   

PT

Jornal Oficial da União Europeia

C 75/75

Relator:

Peter CLEVER

1.1.

No contexto das alterações demográficas, a UE também depende da migração de trabalhadores altamente qualificados para garantir o crescimento e o bem-estar. Neste caso, a ativação do potencial do mercado de trabalho nacional, indubitavelmente tão importante para a política nacional, não é suficiente, sendo sobretudo necessária uma estratégia comum europeia para atrair trabalhadores altamente qualificados, uma vez que, no contexto da concorrência mundial por trabalhadores qualificados, a Europa no seu conjunto pode posicionar-se melhor do que os Estados-Membros individualmente.

1.2.

Uma estratégia comum para atrair trabalhadores qualificados de países terceiros deverá basear-se numa abordagem holística e abranger todos os aspetos pertinentes, desde os primeiros contactos com os trabalhadores qualificados interessados em emigrar à gestão dos seus direitos de pensão. Neste contexto, há que não esquecer os migrantes que efetuam primeiro uma parte dos seus estudos superiores no país de destino. Importa igualmente recordar as consequências da migração de trabalhadores qualificados para os países de origem e ajudá-los a desenvolver o seu sistema educativo.

1.3.

É também importante obter o consenso mais amplo possível que leve os Estados-Membros a apoiarem essa estratégia e a aplicarem de forma coerente as medidas decididas ao nível da UE, assegurando uma estreita associação com os parceiros sociais europeus e nacionais. Há que garantir a igualdade de tratamento e a não discriminação quando da contratação de nacionais de países terceiros.

1.4.

A política de admissão é uma componente fundamental de uma política coerente de migração para efeitos de emprego. Neste contexto, embora uma regulamentação comum possa facilitar o acesso de nacionais de países terceiros aos mercados de trabalho europeus, ela não deixa, porém, de constituir uma ingerência na soberania nacional. Por isso, convém pesar com cuidado as vantagens e os inconvenientes de uma maior harmonização. Na situação atual, uma harmonização plena da política de admissão não parece útil nem necessária.

1.5.

A proposta de revisão das regras relativas ao Cartão Azul, tal como apresentada pela Comissão Europeia, vai longe demais, na medida em que priva os Estados-Membros da possibilidade de manter certas vias de acesso para trabalhadores altamente qualificados, em função das suas necessidades. No entanto, é adequado garantir, no futuro, uma utilização mais generalizada do Cartão Azul nos Estados-Membros para efeitos de admissão de trabalhadores altamente qualificados provenientes de países terceiros, o qual, à semelhança do Green Card (cartão verde) dos EUA, poderá constituir uma imagem de marca que tornará a União Europeia numa região de destino atrativa para a migração altamente qualificada.

1.6.

Em termos globais, a proposta da Comissão de estabelecer novas regras para o Cartão Azul merece uma avaliação positiva, porque torna o Cartão Azul numa via atrativa de acesso à UE e facilita claramente a mobilidade na UE, em especial, dos detentores do cartão. Neste contexto, são muito satisfatórias as maiores oportunidades de estadias profissionais em outros Estados-Membros.

1.7.

A simplificação da concessão é também positiva. No entanto, a diminuição dos limites salariais deve ser alvo de uma análise mais crítica. É de rejeitar um nível inferior ao rendimento médio para os trabalhadores altamente qualificados.

1.8.

O mesmo se aplica à possibilidade facultativa de substituir um diploma de um curso superior por uma experiência profissional equivalente. Neste caso, seria de considerar reduzir de cinco para três anos a experiência profissional exigida e, pelo menos, esclarecer quais os critérios de avaliação a aplicar.

2.1.

A política de migração tem vários objetivos. Um deles é estabilizar a base laboral nos países mais afetados pelas alterações demográficas; outro é assumir a responsabilidade social no mundo, por exemplo, acolhendo refugiados. Dada a complexidade do tema, o presente parecer concentrar-se-á na migração de trabalhadores altamente qualificados provenientes de países terceiros.

2.2.

Sem a migração de países terceiros, as alterações demográficas conduzirão, nas próximas duas décadas, a uma redução considerável da população em idade ativa na UE. Simultaneamente, o número de idosos aumentará significativamente. Uma evolução deste tipo acarreta grandes desafios para a configuração dos orçamentos públicos, visto que existirão menos contribuintes (líquidos) para mais beneficiários (líquidos) de prestações públicas. Além disso, há o risco de carências no mercado de trabalho.

2.3.

Para manter controlados estes efeitos negativos das alterações demográficas, há que começar por aproveitar o potencial de mão de obra existente nos Estados-Membros e redobrar de esforços, em especial no que diz respeito aos grupos-alvo socialmente desfavorecidos, a fim de lhes dar qualificações para entrarem no mercado de trabalho. De igual modo, a mobilidade no seio da União Europeia poderá contribuir a médio prazo para estabilizar a base laboral nos países mais afetados pelas alterações demográficas. A mobilidade intraeuropeia ainda não explora todas as possibilidades jurídicas e operacionais. Ambas, em conjunto, não serão, porém, suficientes. Urge, portanto, estabelecer uma estratégia direcionada e a longo prazo para a promoção de uma migração legal de trabalhadores qualificados provenientes de países terceiros.

2.4.

Atualmente, a situação no mercado de trabalho varia muito entre os Estados-Membros. Se em alguns países se verifica uma escassez de mão de obra qualificada, em outros regista-se uma elevada taxa de desemprego, o que resulta também em acentuadas diferenças no que respeita à procura de trabalhadores imigrados e às possibilidades de integração para migrantes de países terceiros. Por conseguinte, importa igualmente configurar de forma distinta as estratégias para a migração dos diversos Estados-Membros.

2.5.

Ao mesmo tempo, é necessária uma cooperação reforçada em matéria de atração de trabalhadores altamente qualificados para os mercados de trabalho europeus. Ao contrário dos trabalhadores pouco qualificados, esta mão de obra pode igualmente emigrar para outros países, nomeadamente do mundo anglo-saxónico, sendo cativada por estes, o que coloca a Europa numa situação de concorrência. Com efeito, apenas 31 % dos migrantes altamente qualificados provenientes de países terceiros membros da OCDE optam por um Estado-Membro. A falta de conhecimento das línguas dos Estados-Membros constitui um obstáculo importante à migração de trabalhadores altamente qualificados para a UE. Outro obstáculo é o facto de, em especial, os Estados-Membros mais pequenos serem pouco conhecidos fora da Europa e, assim, serem erradamente considerados menos atrativos.

2.6.

Neste contexto, incumbe à UE a importante função de congregar e, desse modo, tornar mais eficientes as atividades dos Estados-Membros destinadas a atrair trabalhadores altamente qualificados provenientes de países terceiros. Além disso, num contexto de concorrência por trabalhadores qualificados móveis no plano internacional, constitui uma grande vantagem o facto de os Estados-Membros se apresentarem em conjunto como espaço europeu. Para aumentar a atratividade da UE como região de destino para migrantes altamente qualificados provenientes de países terceiros, é necessária uma estratégica europeia certeira para atrair esses trabalhadores, porque só assim a UE poderá manter e melhorar a sua posição competitiva a nível mundial por trabalhadores altamente qualificados.

2.7.

No entanto, o êxito de uma estratégia europeia para atrair trabalhadores qualificados depende, em grande medida, da sua capacidade de ter em conta as particularidades nacionais e da sua aceitação pelos Estados-Membros. Por essa razão, na adoção de medidas nesse sentido, importa primeiramente alcançar o mais amplo consenso possível, inclusivamente no que se refere ao enquadramento jurídico necessário para a migração de trabalhadores qualificados.

3.1.

No quadro de uma estratégia comum de promoção da migração legal de trabalhadores altamente qualificados, será de adotar, à escala europeia, medidas de contacto e contratação de trabalhadores qualificados provenientes de países terceiros. A este título, afigura-se muito promissora a criação de uma base de dados europeia de talentos, seguindo o modelo da rede EURES, na qual se poderiam inscrever, referindo as suas qualificações, os trabalhadores qualificados de países terceiros interessados em emigrar e, assim, entrar diretamente em contacto com os empregadores. Outros elementos importantes de uma estratégia europeia para atrair trabalhadores qualificados incluiriam o fornecimento de informações sobre a União Europeia, sobre as disposições em vigor em matéria de migração e sobre a situação do mercado de trabalho em cada Estado-Membro. Seria de acrescentar um quadro apropriado para assegurar a mobilidade intraeuropeia dos trabalhadores qualificados de países terceiros, um procedimento concertado de reconhecimento das qualificações adquiridas em países terceiros, bem como a edificação de uma cultura de acolhimento europeia que contrariaria o ressentimento das populações locais em relação aos migrantes. Este quadro deve ser desenvolvido em associação com os parceiros sociais europeus e nacionais.

3.2.

Uma estratégia de promoção da migração legal de trabalhadores altamente qualificados provenientes de países terceiros deve visar não só as pessoas que já dispõem de formação completa à sua chegada a um Estado-Membro, mas também as pessoas que realizariam nesse país todos os seus estudos superiores ou parte deles. Neste contexto, são muito positivas as simplificações previstas na nova diretiva da UE relativa às condições de residência para efeitos de investigação e estudos [Diretiva (UE) 2016/801] no que se refere às atividades complementares dos estudantes, bem como a possibilidade que lhes é oferecida de permanecer pelo menos nove meses no país após conclusão dos seus estudos, para procurar emprego. Devem também ser fornecidas informações e aconselhamento específicos nas universidades, a fim de informar os estudantes de países terceiros sobre as suas perspetivas de emprego na União Europeia.

3.3.

Os nacionais de países terceiros admitidos legalmente na UE não podem ser discriminados. Devem, sobretudo, ter salários iguais aos da população local e beneficiar das mesmas condições de trabalho.

3.4.

Importa proceder com particular cautela ao contactar os trabalhadores já qualificados, porque muitos dos potenciais países de origem já registam, eles próprios, uma escassez de mão de obra qualificada. Há que evitar uma fuga de cérebros nesses países. Uma migração temporária de trabalhadores qualificados que se inscreva num exercício de «circulação de cérebros» pode, porém, contribuir para o desenvolvimento económico desses países. Neste caso, deverá garantir-se que um regresso temporário ao país de origem não conduz à revogação automática da autorização de trabalho concedida no Estado-Membro em questão. Em todo o caso, uma estratégia específica para atrair trabalhadores qualificados provenientes de países menos desenvolvidos deve ser acompanhada de medidas no âmbito da política de desenvolvimento, que ajudem os países de origem, entre outros aspetos, a desenvolver os seus sistemas educativos. A política de desenvolvimento deve visar os interesses dos países de origem e não ter como objetivo aumentar o potencial de recrutamento de trabalhadores qualificados desses países.

3.5.

Para conter a migração ilegal, a UE planeia estabelecer novas parcerias específicas em matéria de migração com importantes países de origem e de trânsito. Tais parcerias deveriam igualmente ser aproveitadas para promover a migração legal. Até à data, essa oportunidade praticamente não tem sido aproveitada no âmbito das parcerias existentes em matéria de migração. Nesse contexto, poderiam ser acordadas medidas específicas para desenvolver a mão de obra qualificada nos países parceiros e facilitar a migração para a Europa (eventualmente sujeita a quotas). Tal permitiria igualmente combater a migração ilegal ao criar uma alternativa legal para os muitos trabalhadores interessados em emigrar, o que, por regra, pressupõe mais investimentos na formação, refletindo-se positivamente no nível de ensino dos países de origem.

4.1.

A política de admissão constitui um elemento importante da estratégia para atrair trabalhadores qualificados. Essa política não só regulamenta o acesso dos nacionais de países terceiros ao mercado de trabalho do Estado-Membro de destino, como determina também o grau de mobilidade de que esses trabalhadores poderão usufruir no seio da UE e as condições de acompanhamento e reagrupamento de familiares. Também esses aspetos se revestem de particular importância no tocante à atratividade da UE para os trabalhadores qualificados de países terceiros.

4.2.

A definição de regras harmonizadas, válidas para toda a UE, em termos de concessão de autorizações de residência constitui sempre uma ingerência grave na soberania nacional. A gravidade dessa ingerência será tanto maior quanto maior for a harmonização dos quadros nacionais em matéria de direito de residência e quanto menor for a margem de discrição deixada aos Estados-Membros. Por essa razão, antes de qualquer decisão sobre a adoção de critérios de admissão harmonizados, convirá ponderar cuidadosamente as vantagens de regras aplicáveis a toda a UE perante a diversidade de necessidades e interesses nacionais.

4.3.

As necessidades de mão de obra proveniente de países terceiros variam consideravelmente entre os Estados-Membros. Por esse motivo, o artigo 79.o do TFUE prevê, justamente, a possibilidade de desenvolver uma política de migração a nível da UE, não retirando todavia aos Estados-Membros o direito de definirem a sua própria política de admissão nacional. De um modo geral, os critérios de admissão nacionais aplicáveis à migração de nacionais de países terceiros para efeitos de emprego permitem ter em conta de forma mais eficaz as particularidades dos mercados de trabalho nacionais. Os controlos do mercado de trabalho também podem ser importantes para a gestão da referida migração e devem manter-se da responsabilidade dos Estados-Membros.

4.4.

Todavia, é urgente e necessário um quadro comum, uma vez que as economias dos Estados-Membros se encontram estreitamente interligadas no âmbito do mercado único europeu. Com efeito, muitas empresas possuem unidades de produção implantadas em diferentes Estados-Membros, comercializando os seus produtos e serviços em toda a UE. Consequentemente, as empresas também precisam, muitas vezes, de destacar os seus empregados de países terceiros com qualificações especiais, por períodos curtos, para diferentes países da UE. Se tal não for abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva relativa aos trabalhadores transferidos dentro de uma empresa e se a respetiva autorização de residência não permitir ao profissional em causa trabalhar num outro país da UE, será difícil contratar nacionais de países terceiros. Colocam-se problemas semelhantes no caso de migrantes que iniciam uma atividade por conta própria num Estado-Membro e, com a sua empresa, querem ou têm de exercer as suas atividades em outros Estados-Membros. É indispensável ter em conta esta necessidade de mobilidade dos nacionais altamente qualificados de países terceiros.

5.1.

Para além de outros instrumentos, o Cartão Azul UE constitui um elemento importante de uma estratégia comum para atrair trabalhadores altamente qualificados. Encerra um enorme potencial de atração de trabalhadores qualificados de países terceiros, pois, à semelhança do Green Card (cartão verde) dos EUA, poderá constituir um instrumento de marketing da UE, promovendo-a como região de migração. Além disso, permite aos trabalhadores altamente qualificados interessados em emigrar avaliarem mais facilmente as suas hipóteses de acesso aos mercados de trabalho europeus, visto que em todos os Estados-Membros se aplicam, pelo menos em termos de estrutura, os mesmos critérios. Nesse sentido, pode igualmente promover a migração para a UE.

5.2.

No entanto, o Cartão Azul não tem tido o mesmo êxito em todos os Estados-Membros. Enquanto num país como a Alemanha, por exemplo, constitui uma peça importante da estratégia para atrair trabalhadores qualificados, noutros países raramente ou nunca é utilizado, continuando a confiar-se, na maioria dos casos, nas autorizações de residência nacionais. Em 2015, cerca de 14 600 dos primeiros 16 800 cartões concedidos foram emitidos na Alemanha. Este valor corresponde a uma percentagem de quase 90 %. Em nenhum outro Estado-Membro da UE esse número ultrapassou os 1 000 e em alguns Estados-Membros não chegaram a ser emitidos vinte Cartões Azuis. Nesse grupo inscrevem-se igualmente países com uma situação de mercado de trabalho comparavelmente boa, como os Países Baixos e a Suécia.

5.3.

Por conseguinte, muitos Estados-Membros não utilizam o Cartão Azul UE como instrumento estratégico para atrair trabalhadores altamente qualificados provenientes de países terceiros. Tal significa que o Cartão Azul UE também não é visto pelos trabalhadores qualificados de países terceiros interessados em emigrar como imagem de marca da política comum da UE em matéria de migração, não permitindo tirar pleno partido do seu potencial. Neste contexto, a Comissão Europeia apresentou uma proposta de revisão do Cartão Azul UE.

5.4.

Em termos globais, a proposta da Comissão de estabelecer novas regras para o Cartão Azul merece uma avaliação positiva, porque tem como objetivo tratar questões importantes como a articulação com outros regimes de autorização de residência nacionais, a mobilidade dos trabalhadores qualificados de países terceiros no seio da UE e a simplificação dos critérios para a concessão deste cartão, oferecendo soluções práticas. Porém, impõem-se ainda algumas correções importantes.

5.5.

A proposta da Comissão Europeia prevê que deixem de ser concedidas aos trabalhadores migrantes altamente qualificados provenientes de países terceiros outras autorizações de residência que não o Cartão Azul UE. Ficariam excluídos apenas os grupos profissionais especiais como os trabalhadores independentes e os cientistas. A rigidez dessa regra torna mais difícil para os Estados-Membros adaptar a sua política de migração em função das respetivas necessidades de trabalhadores qualificados e reagir especificamente a situações de carências especiais. Não é, portanto, oportuna, uma proibição total de outras vias de acesso para os trabalhadores dependentes altamente qualificados. Em vez disso, os Estados-Membros devem ter a possibilidade de manter os seus sistemas nacionais.

5.6.

Não obstante, o Cartão Azul UE deverá estar mais fortemente ancorado nas políticas de admissão dos Estados-Membros. Para tal, poderia inserir-se nos considerandos da diretiva uma disposição, segundo a qual os Estados-Membros seriam incentivados a dar primazia à concessão do Cartão Azul UE face a outras autorizações de residência nacionais, se o candidato satisfizer os critérios para essa concessão. Tal não limitaria tanto a margem de discrição nacional como uma proibição das demais autorizações de residência. Além disso, importa notar que o êxito do Cartão Azul UE não depende apenas de certas disposições da diretiva da UE, mas também da aceitação clara pelos Estados-Membros do Cartão Azul UE, bem como do reconhecimento do seu valor acrescentado.

5.7.

Uma diminuição dos limites salariais faz sentido, mas a proposta da Comissão vai demasiado longe.

5.7.1.

Os limites salariais em vigor de, pelo menos, 1,5 vezes o salário anual bruto médio, ou de 1,2 vezes esse salário no caso das profissões com penúria de mão de obra, poderão representar um obstáculo em alguns Estados-Membros, sobretudo no caso dos trabalhadores em início de carreira. Uma diminuição desses limites poderá, por conseguinte, afigurar-se acertada, embora os sindicatos se oponham. No entender do CESE, há que garantir que jovens altamente qualificados há procura do primeiro emprego não sejam remunerados abaixo da média nacional dos salários. O limite de 0,8 previsto na proposta da Comissão é demasiado baixo.

5.7.2.

Esta avaliação baseia-se no facto de todos os trabalhadores serem tidos em conta no cálculo do salário bruto médio, sendo que os altamente qualificados, mesmo em início de carreira, deveriam, por regra, em empregos adequados às suas qualificações, poder auferir salários acima da média. Se existir escassez de mão de obra qualificada num Estado-Membro, fará sentido fixar limites salariais relativamente baixos para conceder o Cartão Azul UE, mas se o nível de desemprego for elevado, também no caso dos trabalhadores qualificados, serão em geral fixados limites mais elevados. Além disso, não se deveria dar a impressão de que o Cartão Azul UE pode servir para atrair para a UE mão de obra «barata», o que poderia igualmente prejudicar a necessária aceitação da regulamentação.

5.7.3.

Refira-se ainda que a diretiva continua a não definir o modo como deverá ser calculado o salário médio, o que pode ter uma grande influência nos limites salariais que em última instância venham a ser definidos.

5.8.

São de saudar as medidas previstas para facilitar mais a concessão do Cartão Azul UE.

5.8.1.

A redução, de 12 para seis meses, proposta pela Comissão Europeia, da duração mínima do contrato de trabalho a apresentar para obtenção do Cartão Azul UE constitui uma medida correta, uma vez que facilita aos empregadores que não tenham a certeza quanto às competências reais de um trabalhador altamente qualificado proveniente de um país terceiro a celebração de um contrato de trabalho, o que promove a migração.

5.8.2.

É igualmente louvável que se mantenha inalterada a possibilidade de substituir um diploma de um curso superior por uma experiência profissional equivalente, devendo, porém, conservar o seu caráter facultativo. A redução, de cinco para três anos, da experiência profissional equivalente necessária também deve ser considerada. Nesse contexto, seria conveniente fornecer, pelo menos, alguma indicação quanto aos critérios em que se deverá basear a avaliação, para que a sua interpretação pelos Estados-Membros não seja demasiado díspar.

5.8.3.

Faz sentido alargar o Cartão Azul UE aos migrantes de países terceiros com direito a proteção internacional que satisfaçam os requisitos para uma migração qualificada, porque há que facilitar o acesso ao mercado de trabalho de refugiados com boas qualificações.

5.9.

As novas regras em matéria de mobilidade dos titulares do Cartão Azul no seio da UE constituem um passo importante.

5.9.1.

Em caso de necessidade, os trabalhadores altamente qualificados deveriam igualmente poder trabalhar em outros Estados-Membros por períodos de curta duração. Por essa razão, as regras claras propostas pela Comissão quanto às estadias profissionais em outros Estados-Membros representam um passo importante no bom sentido. A duração máxima proposta, de 90 dias num período de 180 dias, deveria ser discutida novamente com os intervenientes no terreno.

5.9.2.

A possibilidade de requerer um Cartão Azul num outro Estado-Membro após um ano, sem nova verificação aprofundada das qualificações, é uma evolução positiva em prol de uma maior mobilidade no seio da UE.

6.1.

De modo a garantir uma base de mão de obra qualificada na Europa no contexto das alterações demográficas, não basta convencer um número suficiente de trabalhadores qualificados de países terceiros a emigrar. Acima de tudo, há também que oferecer a esses trabalhadores boas perspetivas de integração, para que possam desenvolver todo o seu potencial nos mercados de trabalho europeus e se decidam também a permanecer na Europa a longo prazo. Por essa razão, cumpre saudar o plano de ação para a integração apresentado pela Comissão Europeia também no contexto da migração para efeitos de emprego.

6.2.

Qualquer forma de migração desejada é também a expressão da luta contra o racismo e a xenofobia, em consonância com os valores da UE, e constitui um princípio orientador para as políticas e a sociedade.

6.3.

O facto de o plano de integração contemplar o período antes da chegada à Europa é louvável, uma vez que, desse modo, se assentam bases importantes para uma integração bem-sucedida ainda antes da chegada ao país de destino. Tal é especialmente válido no que respeita à aprendizagem de línguas. Ao melhorar as suas perspetivas de carreira na União Europeia, os cursos de línguas e outras ofertas de formação destinadas a uma possível migração para a UE reforçam a sua atratividade enquanto região de destino para os nacionais de países terceiros que neles participam. Desta forma, podem contribuir diretamente para atrair mais trabalhadores qualificados provenientes de países terceiros.

6.4.

Apesar de o plano de integração conter medidas específicas para os trabalhadores altamente qualificados, tal como uma cooperação mais estreita em matéria de reconhecimento de diplomas académicos obtidos no estrangeiro, destina-se, na sua essência, a outros grupos de migrantes com maior necessidade de apoio, o que aliás é correto. Todavia, uma estratégia comum para atrair trabalhadores qualificados de países terceiros deveria, além do plano de integração existente, reunir medidas de integração vocacionadas para os trabalhadores altamente qualificados. Neste contexto, cabe referir as recomendações do Fórum Europeu da Migração, de abril de 2016.