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Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «O Estado de direito e o Fundo de Recuperação» (parecer de iniciativa)

EESC 2021/03791

JO C 194 de 12.5.2022, p. 27–33 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, GA, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

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Official Journal

12.5.2022

Jornal Oficial da União Europeia

C 194/27

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre «O Estado de direito e o Fundo de Recuperação»

(parecer de iniciativa)

(2022/C 194/05)

Relator:

Christian BÄUMLER

Decisão da Plenária	25.3.2021
Base jurídica	Artigo 32.o, n.o 2, do Regimento
	Parecer de iniciativa
Competência	Secção do Emprego, Assuntos Sociais e Cidadania
Adoção em secção	16.12.2021
Adoção em plenária	20.1.2022
Reunião plenária n.o	566
Resultado da votação (votos a favor/votos contra/abstenções)	204/14/18

1. Conclusões e recomendações

1.1.

O Comité Económico e Social Europeu (CESE) sublinha que a União Europeia se funda nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do respeito pelos direitos humanos, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a minorias.

1.2.

Na opinião do CESE, a adesão a estes valores, em particular ao do Estado de direito, é de importância fundamental para os cidadãos da UE e para a sobrevivência da União Europeia.

1.3.

O CESE defende que o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia devem impor sanções pesadas e dissuasivas em caso de deficiências sistemáticas em matéria de Estado de direito suscetíveis de pôr em perigo o orçamento da União Europeia.

1.4.

Para o CESE, é da maior importância que os programas de recuperação apresentados pelos Estados-Membros definam as medidas através das quais reforçarão o Estado de direito.

1.5.

O CESE solicita que todos os programas financiados pelo orçamento da UE contemplem requisitos legais em matéria de liberdade de informação e de transparência.

1.6.

O CESE apela para que a adesão à cooperação reforçada no âmbito da Procuradoria Europeia seja condição para a participação em programas financiados pelo orçamento da UE.

1.7.

O CESE apela para a transformação do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) numa Agência Europeia para o Estado de Direito e a Eficiência da Administração.

1.8.

O CESE considera que as deficiências sistemáticas em matéria de Estado de direito nos Estados-Membros têm impacto negativo no orçamento da UE e pronuncia-se no sentido de uma inversão do ónus da prova.

1.9.

O CESE entende que a UE deve proteger as ONG que promovem os direitos humanos e o Estado de direito de ingerências indevidas, e apoiar o seu financiamento.

1.10.

O CESE exorta as instituições europeias a lançarem uma campanha com a sociedade civil, sob o título «A Minha UE — Os Meus Direitos», destinada a promover um diálogo à escala da UE sobre a importância do Estado de direito.

2. Observações gerais

Contexto da proposta

2.1.

A União Europeia baseia-se nos valores consagrados no artigo 2.o do Tratado da União Europeia (TUE), a saber, o respeito pela dignidade humana, a liberdade, a democracia, a igualdade, o Estado de Direito e o respeito pelos direitos humanos, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a minorias. Além disso, os valores do pluralismo, da não discriminação, da tolerância, da justiça, da solidariedade e da igualdade entre mulheres e homens caracterizam a sociedade europeia (1).

2.2.

O respeito por estes valores reveste-se de importância fundamental para todos os cidadãos da União. Tendo como pano de fundo a história europeia e, em particular, os crimes contra a humanidade cometidos durante as guerras mundiais, a União Europeia fez uma promessa de proteção assente na garantia da paz na Europa e na proteção dos direitos fundamentais de todos os seus cidadãos. Tal é a base da missão atribuída à União Europeia de combater e prevenir violações sistemáticas destes valores.

2.3.

Além disso, a observância destes valores, em particular do Estado de direito, é uma condição de base para a existência da União Europeia na sua forma atual: a União Europeia só satisfaz o princípio do Estado de direito se todos os Estados-Membros cumprirem os requisitos do Estado de direito. Só então se poderá assegurar a correta aplicação das políticas da União, incluindo o financiamento a partir do orçamento da UE, em todos os Estados-Membros. Além disso, a cooperação judicial e administrativa entre os Estados-Membros baseia-se na confiança mútua de que todos partilham estes valores comuns e os aplicam na prática. Só assim é possível a cooperação além-fronteiras entre as administrações e os órgãos judiciais dos Estados-Membros, bem como o reconhecimento e a execução das decisões de outro Estado-Membro.

2.4.

Além disso, estes valores, especialmente o Estado de direito, não são despiciendos para o desenvolvimento económico sustentável da União Europeia, uma vez que, além de garantir a segurança dos investimentos, o cumprimento das regras de concorrência e outras regulamentações económicas, a confiança no sistema jurídico no seu conjunto é crucial para o investimento privado e o comércio transfronteiriço. Uma recuperação sustentável do mercado interno europeu na sequência dos efeitos económicos da pandemia de COVID-19 exige, portanto, não apenas medidas especiais de apoio, por exemplo no âmbito do Fundo de Recuperação, mas também a observância dos valores europeus e, em particular, do Estado de direito.

2.5.

Enfim, o princípio do Estado de direito e os demais valores mencionados no artigo 2.o do TUE fazem parte da identidade da União Europeia. O Estado de direito é parte integrante de uma sociedade democrática e pluralista na Europa, que é uma das promessas fundadoras da União. Mas a importância do Estado de direito também ultrapassa as fronteiras da União. A política externa e de segurança da União baseia-se consideravelmente nos valores do artigo 2.o do TUE e no princípio do Estado de direito. No âmbito da sua política externa, a União Europeia pugna por uma ordem mundial baseada em direitos e valores, mas só pode continuar a fazê-lo de forma credível se ela própria e todos os seus Estados-Membros respeitarem estas mesmas exigências. A força integradora e de atração a nível mundial da União também assenta, em grande medida, na observância destes valores.

2.6.

As instituições europeias têm vincado reiteradamente a importância dos valores consagrados no artigo 2.o do TUE e, em particular, do respeito pelo Estado de direito em diversos pareceres e atos legislativos. A par de outras sanções, em particular do procedimento por infração nos termos do artigo 263.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), o Regulamento (UE, Euratom) 2020/2092 do Parlamento Europeu e do Conselho (2) veio estabelecer a possibilidade de sanções financeiras em caso de violação sistemática dos princípios do Estado de direito. Tal mecanismo serve principalmente para proteger o orçamento da União. No entanto, pode igualmente contribuir para reforçar a proteção do Estado de direito em todos os Estados-Membros de modo geral. O regulamento visa igualmente reforçar a credibilidade da União e, por conseguinte, facilitar o investimento.

2.7.

O CESE congratula-se com a introdução deste novo regulamento. Além de proteger o Estado de direito e os interesses financeiros da União, o regulamento contribui também para assegurar a aceitação social das transferências financeiras na União Europeia e, em particular, do Fundo de Recuperação em todos os Estados-Membros. Contudo, a aplicação concreta das suas disposições e a imposição de sanções rápidas e abrangentes em caso de violações do Estado de direito que, ao mesmo tempo, ponham em risco o orçamento da União serão determinantes para a eficácia do regulamento.

2.8.

A par deste novo mecanismo de supervisão centrado, em particular, no condicionamento do financiamento à observância do Estado de direito, a Comissão deve também continuar a exercer plenamente as suas competências gerais de supervisão do orçamento da UE e, se for caso disso, reforçá-las, pois qualquer utilização indevida dos fundos da UE, mesmo que não tenha origem na inobservância do Estado de direito, prejudica os programas europeus e a reputação da UE. Além disso, a Comissão deve também assegurar que os cidadãos da UE estão mais conscientes dos projetos que a UE está, de facto, a (co)financiar no terreno. Para este fim, as regras pertinentes em matéria de transparência e informação aos cidadãos, por exemplo no tocante aos painéis de informação sobre projetos de construção e à informação acessível em linha, também devem ser adaptadas e a participação da UE deve ser mais claramente destacada.

3. Apelos gerais

3.1.

O CESE apela para a aplicação rigorosa do novo regulamento em todos os domínios com incidência orçamental. A fim de executar as tarefas de supervisão que lhe incumbem em virtude do regulamento e dos Tratados, a Comissão deve afetar os recursos humanos e financeiros adequados e investigar indícios de alegadas infrações. Neste contexto, a Comissão deve aplicar critérios estritamente objetivos e investigar as violações em todos os Estados-Membros por igual. Além disso, a Comissão deve também acompanhar mais rigorosamente a correta execução dos programas da UE em países terceiros e, em particular, deve aplicar aos países candidatos os mesmos critérios que aplica aos Estados-Membros.

3.2.

Em particular, a Comissão e os Estados-Membros devem assegurar que os pagamentos a partir do orçamento da União estão estritamente condicionados à possibilidade de verificar integralmente a utilização destes fundos. Todos os beneficiários de fundos do orçamento da União, independentemente de serem uma organização de direito público ou privado, devem estar sujeitos às regras de transparência aplicáveis. Os Estados-Membros e a Comissão devem manter a sociedade civil plenamente informada sobre a utilização dos fundos e consultá-la sobre possíveis melhorias na utilização dos fundos. Impõem-se consultas e um procedimento transparente para o planeamento e a execução do orçamento, devendo os Estados-Membros consultar igualmente as organizações da sociedade civil.

3.3.

Em caso de deficiências sistemáticas do Estado de direito nos Estados-Membros que constituam simultaneamente um risco para o orçamento da União, é necessária uma reação precoce e rápida, especialmente por parte da Comissão. Esta é a única forma de assegurar o reconhecimento e a correção precoces de disfuncionamentos. Além disso, devem impor-se sanções dissuasivas em caso de infração: a Comissão também impõe sanções financeiras significativas em outros domínios, como a aplicação do direito da concorrência, a fim de proteger a aplicação do direito da União. Devido à importância fundamental do Estado de direito e da proteção do orçamento da União, a Comissão e o Conselho devem também impor sanções pesadas e dissuasivas nestes domínios. No quadro de uma futura revisão do regulamento, tal princípio deve figurar explicitamente no seu texto. Além disso, o CESE solicita à Comissão e ao Conselho que se coordenem estreitamente com o Parlamento Europeu e que, no âmbito de uma eventual revisão do regulamento, lhe concedam os mesmos direitos processuais conferidos ao Conselho.

3.4.

O CESE considera que as deficiências sistemáticas em matéria de Estado de direito num Estado-Membro prejudicam ou pelo menos comprometem seriamente a execução dos programas financiados pela UE e, portanto, a proteção do orçamento da UE. Por conseguinte, se forem identificadas deficiências sistemáticas em matéria de Estado de direito num Estado-Membro, caberá ao mesmo o ónus de provar que a execução dos programas financiados pela UE e a proteção do orçamento da UE estão asseguradas. O CESE solicita que este aspeto seja clarificado no Regulamento (UE, Euratom) 2020/2092.

3.5.

Além das possibilidades previstas no Regulamento (UE, Euratom) 2020/2092, a Comissão, o Conselho da União Europeia e o Parlamento Europeu devem também utilizar todos os demais mecanismos de sanções à sua disposição em caso de violação sistemática do Estado de direito. Estes incluem, em particular, o procedimento por infração, nos termos do artigo 263.o do TFUE, e o procedimento previsto no artigo 7.o do TUE. No âmbito destes procedimentos, as instituições europeias acima mencionadas devem igualmente assegurar uma execução célere e sanções dissuasivas. A Comissão deve emitir orientações sem demora, em particular sobre a aplicação do Regulamento (UE, Euratom) 2020/2092, a fim de poder reagir rapidamente em caso de violação dos princípios do Estado de direito. Nessas orientações, a Comissão deve, em particular, especificar em que condições considera necessária uma sanção financeira e quais as sanções financeiras que considera apropriadas. Além disso, deve também estabelecer em que condições desencadeará, adicionalmente, um procedimento por infração ao abrigo do artigo 263.o do TFUE ou o procedimento ao abrigo do artigo 7.o do TUE.

3.6.

De igual modo, a Comissão Europeia, o Conselho da União Europeia e o Parlamento Europeu devem prosseguir um diálogo permanente sobre o Estado de direito com todos os Estados-Membros e identificar de forma clara e pública as violações dos princípios do Estado de direito. As instituições europeias devem igualmente reforçar a cooperação entre si para promover adicionalmente os princípios do Estado de direito e explorar outras formas possíveis de proteger esses princípios em todos os Estados-Membros.

4. Apelos específicos

4.1.

Em relação ao Fundo de Recuperação, o CESE lamenta que as decisões da Comissão Europeia que avaliam os programas dos Estados-Membros apenas abordem de forma limitada a importância fundamental do Estado de direito. Tal como acima descrito, o Estado de direito é fundamental para o desenvolvimento económico sustentável da União Europeia e deve, portanto, ser tido devidamente em consideração no âmbito do Fundo de Recuperação. A este respeito, não é suficiente que a Comissão baseie a sua análise principalmente em indicadores económicos, como os do Semestre Europeu. Como já solicitado pelo CESE, a Comissão deve também ter em maior consideração a importância do Estado de direito para o desenvolvimento económico sustentável no contexto do Semestre Europeu e incluir indicadores correspondentes (3).

4.2.

Na opinião do CESE, os programas apresentados pelos Estados-Membros até à data contêm muito poucas iniciativas para reforçar o Estado de direito. Por exemplo, os programas da Itália, Croácia e República Checa, entre outros, contêm iniciativas individuais no domínio do Estado de direito, tais como medidas para combater a corrupção e para aumentar a eficiência da justiça. No entanto, o CESE considera que, olhando para o panorama geral e para a situação em cada Estado-Membro, tais esforços não são suficientes para fazer justiça à importância fundamental do Estado de direito. Por conseguinte, o CESE considera que é da maior importância que todos os Estados-Membros definam nos seus programas nacionais as medidas através das quais reforçarão o Estado de direito.

4.3.

Além disso, o CESE apela para o reforço dos requisitos de execução do orçamento da União, incluindo no âmbito do Regulamento (UE, Euratom) 2020/2092. Assim, no futuro, todos os programas apoiados pelo orçamento da União devem estar sujeitos a legislação nacional abrangente em matéria de acesso à informação e de transparência, de modo a assegurar que os meios de comunicação social, as organizações não governamentais e a sociedade civil tenham um acesso fácil e exaustivo à informação. A derrogação de tais regras só é possível por motivos de segurança nacional. A Comissão Europeia deve rever continuamente a adequação da legislação nacional em matéria de acesso à informação e, se for caso disso, apresentar propostas de alteração, tendo também em conta os pareceres do Parlamento Europeu e do CESE, entre outros.

4.4.

O CESE apoia a criação da Procuradoria Europeia, uma vez que contribuirá consideravelmente para a proteção dos interesses financeiros da União e para a ação penal contra crimes transfronteiriços. O CESE está convencido de que a Procuradoria Europeia já está a ter um efeito dissuasor e contribuirá para uma melhoria significativa da ação penal transfronteiriça a longo prazo. Por estas razões, o CESE apela para que todos os Estados-Membros adiram à cooperação reforçada no âmbito da Procuradoria Europeia e solicita que tal cooperação seja condição para a participação em programas financiados pela UE.

4.5.

A Procuradoria Europeia recentemente criada assumirá as tarefas anteriormente desempenhadas pelo OLAF. Por conseguinte, o CESE apela para que o OLAF seja transformado numa Agência Europeia para o Estado de Direito e a Eficiência da Administração. A nova agência deveria realizar uma avaliação geral e contínua do Estado de direito nos Estados-Membros e aconselhar o Parlamento Europeu, o Conselho da União Europeia e a Comissão Europeia sobre a aplicação do Regulamento (UE, Euratom) 2020/2092. Além disso, deveria elaborar recomendações gerais sobre o reforço do Estado de direito e da eficiência administrativa nos Estados-Membros e, neste sentido, apoiar os Estados-Membros e as respetivas administrações. Os Estados-Membros que não seguissem as principais recomendações desta agência teriam de apresentar uma justificação.

4.6.

Além disso, a Comissão Europeia deve também desenvolver mais iniciativas de reforço do Estado de direito e de aplicação dos direitos fundamentais europeus em todos os Estados-Membros. Nesse sentido, devem estabelecer-se e alargar-se programas de intercâmbio para os profissionais da justiça dos Estados-Membros e as ONG que trabalham em especial no domínio do Estado de direito e da proteção dos direitos humanos e fundamentais, por exemplo através do programa Erasmus+, a fim de reforçar e aprofundar o entendimento comum do Estado de direito europeu. Para este fim, a União Europeia deve reforçar o financiamento de programas de formação voluntária e transfronteiriça para os profissionais da justiça nos Estados-Membros; importa igualmente apoiar programas educativos de ONG que promovem o Estado de direito e a proteção dos direitos humanos e fundamentais. O objetivo deve ser promover o princípio europeu do Estado de direito, que contempla não só as tradições jurídicas dos Estados-Membros como também o caráter vinculativo das normas mínimas comuns a todos os Estados-Membros.

4.7.

Do ponto de vista do CESE, a sociedade civil reveste-se de importância muito especial para a proteção do Estado de direito, cabendo-lhe, por isso, uma responsabilidade correspondente. A fim de reforçar o Estado de direito em todos os Estados-Membros, a Comissão deve, com base num novo programa, reforçar o apoio às plataformas da sociedade civil dedicadas principalmente à proteção do Estado de direito nos Estados-Membros, bem como o apoio aos programas formativos relevantes (4). No âmbito deste programa, a UE deve apoiar o financiamento de ONG e assegurar a sua proteção contra ingerências indevidas e outras interferências na independência das ONG por parte de decisores políticos, grupos de pressão e outros intervenientes.

4.8.

Por último, a Comissão Europeia, o Conselho da União Europeia, o Parlamento Europeu e o CESE, em particular, devem reforçar a sensibilização de todos os cidadãos da UE para a importância dos valores europeus, em particular do Estado de direito. A UE necessita de uma estratégia de comunicação que combine o conceito de Estado de direito com a realidade da vida. Para o efeito, as instituições europeias acima mencionadas, em cooperação com outros intervenientes da sociedade civil, deveriam lançar uma campanha correspondente, sob o título «A Minha UE — Os Meus Direitos», sobre a importância do Estado de direito, visando todas as categorias da população, disponibilizando-lhes, de forma inteligível, informações básicas sobre o tema do Estado de direito e convidando-as para um diálogo à escala da União (5).

Bruxelas, 20 de janeiro de 2022.

A Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Christa SCHWENG

(1) Artigo 2.o do TUE.

(2) Regulamento (UE, Euratom) 2020/2092 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2020, relativo a um regime geral de condicionalidade para a proteção do orçamento da União (JO L 433 I de 22.12.2020, p. 1).

(3) Cf. também Parecer do CESE — O Estado de direito e o seu impacto no crescimento económico, ECO/511 (JO C 429 de 11.12.2020, p. 16), pontos 7.1 e seguintes; Parecer do CESE — Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu e ao Conselho — Prosseguir o reforço do Estado de direito na União, SOC/627 (JO C 282 de 20.8.2019, p. 39), pontos 4.1 e seguintes.

(4) Cf. também Parecer do CESE — Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu e ao Conselho — Prosseguir o reforço do Estado de direito na União, SOC/627, pontos 3.9 e seguintes; Parecer do CESE — Plano de Ação para a Democracia Europeia, SOC/672 (JO C 341 de 24.8.2021, p. 56), pontos 6.2.1 e seguintes.

(5) Cf. também Parecer do CESE — Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu e ao Conselho — Prosseguir o reforço do Estado de direito na União, SOC/627, pt 3.19; Parecer do CESE — Plano de Ação para a Democracia Europeia, SOC/672, pt. 4.3.2.

ANEXO

As seguintes propostas de alteração foram rejeitadas durante o debate, tendo recolhido, contudo, pelo menos um quarto dos sufrágios expressos (artigo 59.o, n.o 3, do Regimento):

ALTERAÇÃO 1

Proposta por:

TEDER Reet

SOC/692 — O Estado de direito e o Fundo de Recuperação

Ponto 3.4

Alterar.

Parecer da secção

Alteração

O CESE considera que as deficiências sistemáticas em matéria de Estado de direito num Estado-Membro prejudicam ou pelo menos comprometem seriamente a execução dos programas financiados pela UE e, portanto, a proteção do orçamento da UE. Por conseguinte, se forem identificadas deficiências sistemáticas em matéria de Estado de direito num Estado-Membro, caberá ao mesmo o ónus de provar que a execução dos programas financiados pela UE e a proteção do orçamento da UE estão asseguradas . O CESE solicita que este aspeto seja clarificado no Regulamento (UE, Euratom) 2020/2092.

O CESE considera que as deficiências sistemáticas em matéria de Estado de direito num Estado-Membro prejudicam ou pelo menos comprometem seriamente a execução dos programas financiados pela UE e, portanto, a proteção do orçamento da UE. Por conseguinte, se forem identificadas deficiências sistemáticas em matéria de Estado de direito num Estado-Membro, este último terá a obrigação de cooperar plenamente para pôr fim às infrações e colmatar as lacunas, a fim de assegurar a correta execução dos programas financiados pela UE e a proteção do orçamento da UE. O CESE recomenda que este aspeto seja clarificado no Regulamento (UE, Euratom) 2020/2092.

Justificação

O Estado de direito deve ser garantido por meios legítimos. O ónus da prova na sua forma atual é um dos mais importantes princípios fundamentais da legalidade. A alteração ou inversão do ónus da prova poderia criar um precedente muito perigoso e pôr em causa os fundamentos do Estado de direito.

Resultado da votação:

Votos a favor:	41
Votos contra:	65
Abstenções:	13

ALTERAÇÃO 2