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Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre os Auxílios Estatais à Construção Naval (aditamento a parecer)

Em 9 de Dezembro de 2010, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, nos termos do artigo 29.o, parágrafo A, das Disposições de Aplicação do Regimento, elaborar um aditamento a parecer sobre os

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Comissão Consultiva das Mutações Industriais, que emitiu parecer em 7 de Junho de 2011.

Na 473.a reunião plenária de 13 e 14 de Julho de 2011 (sessão de 13 de Julho), o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 124 votos a favor, 5 votos contra e 6 abstenções, o seguinte parecer:

1.1 O Comité Económico e Social Europeu (CESE) está convicto de que o «Enquadramento dos Auxílios Estatais à Construção Naval» (a seguir designado por «enquadramento») é um instrumento que convém preservar, embora importe assegurar a modernização e o alargamento de algumas das suas disposições. No seu âmbito de aplicação, o enquadramento contribuiu para a realização dos objectivos políticos e económicos visados. Se a sua manutenção se justifica, é essencialmente devido à especificidade do sector, descrita na actual introdução do enquadramento.

1.2 O Comité gostaria de salientar que o enquadramento não tem por objectivo um combate imediato à crise, antes se prende com particularidades do sector, e que os auxílios concedidos ao abrigo das suas disposições não podem servir de medida correctiva para compensar a construção de navios não competitivos ou de baixo nível tecnológico.

1.3 O CESE considera que há um argumento adicional que confirma a situação específica do sector da construção naval corroborando a manutenção e a revisão do enquadramento, a saber, as informações sobre a recente ruptura, após vinte anos de discussões, das negociações conduzidas sob a égide da OCDE para se chegar a acordo sobre a indústria de construção naval, e que tinham por ambição assegurar condições de concorrência equitativas no mercado mundial.

1.4 Mais adiante no presente parecer, o Comité enuncia as questões e as problemáticas fundamentais que a Comissão submeteu às partes interessadas no âmbito de um processo de consulta. Além disso, o CESE propõe, e fundamenta, as modificações que considera necessário introduzir na versão revista do enquadramento.

1.5 No que respeita aos auxílios à investigação, desenvolvimento e inovação (IDI), tal como previstos no enquadramento, o Comité considera que são necessários, pois ajudam as empresas a aceitarem os tipos de risco específico inerentes à inovação.

1.5.1 O Comité considera que o acesso aos auxílios à inovação tem, no âmbito do desenvolvimento de novos produtos ou processos, um impacto positivo na avaliação do risco associado a cada componente de inovação. Tais auxílios oferecem às empresas navais a possibilidade de começarem a aplicar soluções novas, susceptíveis de aumentar as perspectivas de êxito, nos mercados, dos produtos inovadores e, como tal, de incentivar ainda mais as actividades de IDI.

1.6 Relativamente à questão colocada pela Comissão quanto à oportunidade de passar a autorizar os auxílios à inovação apenas nos casos relacionados com navios «verdes», excluindo doravante os outros tipos de inovação, o Comité subscreve a posição dos parceiros sociais e considera que uma tal opção enfraqueceria consideravelmente a eficácia deste instrumento. Em particular, tal medida anularia a forte influência positiva do enquadramento nas inovações relativas tanto a processos como a outros produtos em domínios como a segurança ou a eficácia.

1.7 O Comité salienta que os instrumentos de apoio que visam contribuir para que as «tecnologias verdes» se imponham no mercado representam uma ferramenta importante e devem ser integrados no texto do enquadramento. O enquadramento revisto deve incluir requisitos adequados e concretos a esse respeito, aos quais se somarão os imperativos das regras horizontais relativas à protecção do ambiente. Na opinião do Comité, tais disposições não servirão para criar mais um instrumento de auxílios estatais mas simplificarão, sim, a aplicação do enquadramento e permitirão concretizar importantes objectivos da UE.

1.8 Em relação à importante problemática suscitada pela Comissão quando se interroga sobre a oportunidade de manter os auxílios à IDI neste enquadramento, na medida em que existe um quadro horizontal na matéria, o Comité afirma com veemência que, tendo em conta a especificidade do sector da construção naval, se impõe manter estes auxílios tal como previstos no enquadramento, uma vez que o referido quadro horizontal não oferece soluções adequadas para apoiar a inovação na indústria naval.

1.9 Atendendo a que, desde a entrada em vigor do enquadramento dos auxílios estatais à construção naval, em 2004, até à crise de 2009-2010, nada incitava a recorrer aos auxílios ligados ao encerramento de instalações mas que, recentemente, a situação do sector registou uma degradação tão dramática que as carteiras de encomendas dos estaleiros navais da UE atingiram o seu nível mais baixo dos últimos dez anos, o Comité considera que se impõe recorrer a este tipo de auxílio. Convém que as disposições que regulam este tipo de auxílios ofereçam aos estaleiros navais a possibilidade de procederem a uma reestruturação parcial, sem terem de passar por todo o processo de habilitação previsto para estas operações nas orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e para efeitos de reestruturação.

1.10 O Comité está convicto de que os auxílios regionais também são úteis ao sector da construção naval. No âmbito do enquadramento, os auxílios regionais devem assegurar a mesma intensidade de apoio que os princípios consignados nas orientações relativas aos auxílios com finalidade regional. O CESE considera que não é adequado nem se justifica que o enquadramento limite o âmbito do auxílio apenas aos estaleiros navais existentes.

1.11 Na prática, as disposições restritivas que a UE adoptou relativamente à extensão das capacidades de produção industrial no sector redundaram no efeito contrário ao que se pretendia: em lugar de reduzir a contribuição da UE para a oferta excedentária global, mais não fizeram do que colocar os estaleiros navais europeus numa posição desfavorável face aos seus concorrentes mundiais. Por conseguinte, não se justifica de modo algum manter essas medidas restritivas, cujo objectivo é reduzir ao mínimo a ajuda à expansão das capacidades de produção.

1.12 Quanto às disposições sobre os auxílios ao emprego previstas no enquadramento, o CESE apela aos Estados-Membros para que recorram com maior frequência a estes recursos, especialmente com vista a apoiar a actividade dos estaleiros nos seus países no domínio da educação e da formação.

1.13 O Comité considera que o enquadramento deve manter a disposição relativa ao crédito à exportação. Os créditos à exportação concedidos em conformidade com o acordo sectorial da OCDE não são auxílios estatais e dão apoio às empresas e, por conseguinte, às regiões onde estas estão implantadas. Tal apoio está directamente ligado à manutenção ou à criação de postos de trabalho no sector e nas empresas que o integram, bem como às vantagens de que beneficiam os proprietários de navios na UE (os quais podem obter empréstimos a longo prazo ou garantias de crédito para a aquisição de navios).

1.14 O Comité apoia o alargamento da gama de produtos que devem ser abrangidos no enquadramento, com vista à actualização das realidades do sector da construção naval e da tecnologia, desde 2004. O CESE considera que, para o efeito, se impõe tirar partido da proposta de actualização apresentada pela Comunidade das Associações Europeias da Construção Naval (CESA) na sua tomada de posição sobre o artigo 2.o do enquadramento (1).

1.15 O Comité apela aos Estados Membros e às administrações da UE para que dêem particular atenção à política de informação sobre as oportunidades e as condições de utilização dos instrumentos de ajuda pública previstos no enquadramento.

2.1 Em 29 de Abril de 2010, o CESE adoptou um parecer de iniciativa intitulado «A Indústria Europeia de Construção Naval face à Crise Actual».

2.2 De acordo com o seu programa de trabalho para 2011, a Comissão Europeia prevê a revisão do Enquadramento dos Auxílios Estatais à Construção Naval, com vista à sua possível actualização e prorrogação para além de 2011. As consultas oficiais com as partes interessadas, nomeadamente, os parceiros sociais e os Estados-Membros, decorreram até 6 de Dezembro de 2010.

2.2.1 A elaboração de um aditamento a parecer do CESE sobre este tema afigura-se oportuna e útil, tendo em conta as consequências económicas e sociais desta regras, bem como o seu impacto significativo em determinadas regiões.

2.3 O Enquadramento dos Auxílios Estatais à Construção Naval contém as regulamentações seguidas pela Comissão na sua avaliação dos auxílios estatais à construção naval. O enquadramento relativo à construção naval entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2004 e, inicialmente, deveria ter um período de aplicação de três anos. A contar dessa data, a Comissão decidiu em duas ocasiões a sua prorrogação: em 2006, por dois anos, e, em 2008, por três anos adicionais. O enquadramento relativo à construção naval tem, pois, presentemente, uma duração de aplicação que vai até 31 de Dezembro de 2011.

2.4 O princípio geral do enquadramento é tornar o sector da construção naval elegível para beneficiar dos auxílios estatais, ao abrigo dos instrumentos de auxílio estatais horizontais, com excepção dos casos em que se aplicam as disposições específicas do enquadramento relativo à construção naval. Essas disposições específicas dizem respeito a domínios como os auxílios à investigação, desenvolvimento e inovação, os auxílios ao encerramento de empresas, à criação de emprego, aos créditos à exportação e os auxílios ao desenvolvimento e com finalidade regional.

2.5 Atendendo a que a construção naval preenche as condições para beneficiar igualmente de apoio ao abrigo dos instrumentos de auxílio estatais horizontais (assim como da UE), importa que as consultas bem como o parecer do Comité, elaborado em nome da sociedade civil da UE, contribuam, antes de mais, para determinar se as disposições específicas do enquadramento devem continuar a ser aplicadas e esclarecer, igualmente, se devem ser modificadas em caso de recondução e, se for o caso, de que forma.

3. Informações actualizadas e sucintas sobre o sector europeu da construção naval no contexto mundial em vésperas da decisão relativa ao enquadramento

3.1 No seu parecer de Abril de 2010, o CESE faz uma apresentação global e pormenorizada do sector europeu da construção naval. As informações que se seguem incidem sobre os dados e os factos marcantes do último ano.

3.2 Após o primeiro período de crise, pode afirmar-se que a recessão afectou a construção naval no mundo inteiro. Verificaram-se distorções nas trocas comerciais com uma intensidade até agora desconhecida e todos os Estados dotados de uma indústria naval depararam-se com graves dificuldades devido a uma queda abrupta da procura. Para além da questão ainda por resolver das regras de concorrência claras para a construção naval e o comércio de navios, constata-se hoje que as perspectivas a longo prazo para a Europa neste sector se encontram seriamente ameaçadas.

3.3 A actual produção mundial de navios é assegurada em mais de 80 % por países asiáticos, cuja carteira de encomendas chega a representar 90 % das encomendas mundiais. O peso destes países cresce em detrimento dos Estados da UE, cuja quota-parte na produção mundial baixou a ponto de atingir, actualmente, os 7-8 %.

3.3.1 A quota-parte da Europa no mercado mundial das novas encomendas registou uma quebra muito importante em 2009, chegando a baixar até aos 2,7 %, mas nos três primeiros trimestres de 2010 esse valor voltou a subir para 4,8 %. Todavia, quando se analisa a quantidade de navios nas carteiras de encomendas, observa-se que o indicador a nível mundial recuperou ligeiramente em 2010, ao passo que na UE permaneceu ao mesmo nível que em 2009, o que representa o nível mais baixo da década.

3.3.2 Nos últimos anos, o volume total de novas encomendas atingiu 85 milhões em arqueação bruta compensada (CGT) em 2007,43 milhões em 2008, 16,5 milhões em 2009, valor que subiu nos três primeiros trimestres de 2010, chegando a 26,3 milhões CGT (as previsões para o final do ano elevam-se a cerca de 35 milhões). Em 2009, a construção de numerosos navios que já eram objecto de um contrato de fornecimento foi cancelada, devido nomeadamente às muito baixas taxas de frete praticadas e à impossibilidade de obter créditos bancários para financiar a construção de navios.

3.3.3 O índice de preços expresso em euros do primeiro trimestre de 2010 (quando esta moeda atingiu o seu nível mais baixo dos últimos dez anos) aumentou cerca de 17 %, mas as taxas de câmbio têm uma incidência negativa nos preços expressos nas moedas nacionais. Embora aquele índice tenha registado uma subida de mais de 20 % desde 2000, os preços em euros permaneceram, todavia, ao mesmo nível.

3.4 À parte a crise, as principais causas de instabilidade na construção naval continuam a ser o intervencionismo e o proteccionismo praticados pelos Estados onde esta indústria constitui ou aspira a tornar-se um sector essencial da economia. Alguns estaleiros navais que recebem auxílios estatais, principalmente os do Extremo Oriente, conseguem oferecer os seus produtos e serviços a um preço que não tem em conta todos os tipos de riscos, isto é, a preços inferiores à concorrência, sobretudo a europeia, que é obrigada a integrar este tipo de risco no cálculo dos seus preços. Um outro instrumento de proteccionismo pode ser constituído pela taxa de câmbio (na medida em que é um dos factores que tem incidência na competitividade), que em certa medida pode ser gerida a nível central (por exemplo, na China e na Coreia do Sul).

3.5 Em Dezembro de 2010, a OCDE decidiu não retomar as negociações relativas ao acordo sobre a construção naval, destinadas a garantir condições de concorrência equitativas no mercado mundial. O fracasso das negociações após vinte anos de discussões significa que o mercado naval mundial continuará a ser objecto de uma luta sem tréguas. Trata-se de uma evolução negativa que incentiva alguns países aplicarem ainda mais várias formas de intervenção no mercado. Isto leva à criação de condições de concorrência cada vez mais desiguais no domínio da construção naval, à escala internacional. A responsabilidade por esta situação pode ser imputada à atitude intransigente de certos Estados que possuem estaleiros navais e não fazem parte da UE, nomeadamente, a China e a Coreia do Sul.

3.5.1 Esta evolução é encarada como uma reacção à crise mundial e favorece a introdução de medidas proteccionistas. Aumenta a ameaça de serem construídos no mercado mundial navios desprovidos de razão de ser do ponto de vista económico. Estes novos navios lançados à água agravarão a crise do mercado do frete, que se traduz por um número muito significativo de navios que disputam entre si a mesma carga. Os parceiros sociais europeus do sector naval já tiveram ocasião de deplorar os múltiplos factores (capacidades de produção excedentárias, subcotação dos preços dos estaleiros navais, tonelagem excessiva, subcotação das taxas de afretamento) que têm efeitos negativos em todos os operadores do mercado.

3.6 Na UE, este sector sofreu desde 2008 uma redução grave do emprego. 40 000 postos de trabalho foram suprimidos, e todas as partes interessadas defendem o lançamento de um programa de urgência a fim de preservar uma massa crítica na indústria naval europeia (2). Esta tendência está a ser agravada ainda mais pela recente aplicação do regime de capital de Basileia III para a supervisão bancária, que limita as condições de financiamento.

3.7 Desde o início da crise financeira, tornou-se muito mais difícil na UE obter os financiamentos necessários à construção de navios, atendendo a que determinadas instituições financeiras de primeiro plano reduziram ou anularam a sua participação no financiamento antes (pré-financiamento) e depois da entrega do navio. Dada a situação, as garantias públicas, relativas igualmente aos créditos à exportação, tornaram-se muito mais importantes. A crise do crédito perdura no sector da construção naval, não obstante estarem a surgir os primeiros sinais positivos de mudança no mercado.

3.8 Embora atravesse igualmente dificuldades temporárias, o subsector da reparação de navios, incluído no sector da indústria naval, encontra-se no entanto numa situação nitidamente mais favorável do que a dos estaleiros navais de produção. Os estaleiros de reparação exercem a sua actividade num mercado distinto do da indústria de construção naval (mais de metade dos navios reparados são de países terceiros). A crise mundial dos anos 2009-2010 não poupou este subsector, pois os armadores reduziram consideravelmente as despesas de reparação dos seus navios, limitando-as frequentemente às intervenções indispensáveis e às reparações temporárias exigidas pela regulamentação no domínio da navegação.

3.8.1 Face à forte concorrência no mercado mundial, os estaleiros navais de reparação de determinados Estados da UE introduziram medidas de diversificação da sua produção, modernizando (reconversão) os navios e neles efectuando operações de maior complexidade, como o alongamento dos cascos e outras remodelações relativas ao equipamento para extracção do petróleo e do gás nos fundos marinhos, e a construção de navios de menor dimensão.

3.8.2 Actualmente, as operações de reparação de navios têm lugar maioritariamente nos estaleiros ou oficinas situados fora do território da UE, nos países vizinhos. O CESE insta os Estados-Membros e a administração da UE a elaborar uma estratégia capaz de dar um impulso ao desenvolvimento e à construção de estaleiros navais deste tipo nas zonas costeiras da UE. É do interesse dos Estados-Membros manterem na UE um número mínimo estratégico de instalações de reparação que sirvam o seu sector naval. Essas instalações poderiam proceder à reparação de navios a um preço competitivo, assegurar a realização atempada das encomendas, utilizar métodos de funcionamento que tenham em conta a dimensão ambiental e, ao fazê-lo, contribuir para o renascimento industrial de algumas regiões costeiras.

4.1 Importa que o objectivo geral subjacente à revisão do enquadramento relativo à construção naval incida na melhoria das condições de concorrência dos estaleiros navais europeus. Este espírito deve impregnar toda a regulamentação do enquadramento.

4.2 A competitividade de todo o sector europeu da construção naval encontra-se sob forte pressão devido a condições de mercado muito difíceis, resultantes, nomeadamente, das inúmeras medidas de apoio existentes nos países concorrentes. Não tendo possibilidade de ser competitiva no tocante ao custo da mão-de-obra, a indústria europeia deverá sobrepor-se aos seus concorrentes garantindo uma produção da mais elevada qualidade em matéria de segurança e eficiência dos navios, protecção do meio marinho, e recurso a processos inovadores que visem aumentar a eficácia. Claro está que o enquadramento, na sua versão renovada e modernizada, permitirá garantir incentivos orientados nesse sentido e é indispensável à obtenção desses resultados.

4.3 O enquadramento actualizado deve absolutamente incluir, sem tardar, um sistema prático de medidas de incentivo tendentes a facilitar os investimentos em navios recém-construídos ou modernizados e dotados de melhores capacidades no que respeita à protecção do ambiente. A ausência de aplicação deste sistema a curto prazo poderá ter como consequência a impossibilidade de tirar proveito das vantagens imediatas de natureza económica decorrentes da redução das emissões de NOx e de SOx, bem como dos gases com efeito de estufa. Importa que o enquadramento preveja que os auxílios deste tipo e os meios financeiros que lhes estão destinados sejam reservados para os produtores europeus.

4.4 Os auxílios concedidos a título do enquadramento revestem-se de importância para cada empresa e cada região, daí a necessidade de criar novos projectos inovadores capazes de dar a melhor e mais rápida resposta às necessidades em evolução do mercado. Os projectos inovadores abrangidos pelos auxílios devem integrar elementos associados tanto à IDI centrada nos novos produtos como a acções de formação e de melhoria das qualificações para os trabalhadores envolvidos. Importa que o novo enquadramento tenha este aspecto em consideração.

4.5 O Comité considera que, antes de abordar em pormenor a questão dos auxílios aos créditos à exportação (ver as observações na especialidade), importa clarificar que o acesso a custos de financiamento de produção competitivos representa frequentemente um factor decisivo para lançar novos projectos. A participação dos poderes públicos, dos bancos estatais e de outros actores públicos nas actividades de financiamento antes (pré-financiamento) e depois da entrega do navio aumentou consideravelmente nos últimos anos, designadamente na Ásia. Numa perspectiva a médio e longo prazo, é de supor que o financiamento das actividades de construção naval exigirá, em geral e também na Europa, um apoio, sob a forma de créditos ou de garantias do Estado, que preveja a participação das instituições financeiras nacionais e da UE, por exemplo, do Banco Europeu de Investimento (onde se têm observado dificuldades em relação ao sector (3)).

4.6 Desde a primeira aplicação do enquadramento no sector da construção naval da UE, ocorreram inúmeras transformações estruturais que importa ter em conta no âmbito da definição dos futuros requisitos do enquadramento.

4.7 Quanto à utilização dos instrumentos de ajuda previstos no enquadramento, a abordagem adoptada pelos Estados-Membros é bastante importante. Devem dar uma informação abrangente e sistemática sobre as possibilidades e as condições de obtenção dos auxílios estatais (não se trata de subvenções!) tal como disposto no enquadramento.

5.1 Se pretende melhorar os produtos que oferece e, dessa forma, ser bem-sucedido no mercado, o sector da construção naval deve levar a cabo actividades de investigação, desenvolvimento e inovação (IDI). Todavia, a acção nessa matéria não pode ser empreendida senão nos casos em que esse mesmo mercado esteja disposto a aceitar tipos específicos de risco inerentes à inovação.

5.2 Como salientam os empregadores europeus, a exposição ao risco ligada à produção de navios-protótipo é elevada. Ao contrário do que se verifica na maioria dos outros sectores, um contrato de venda celebrado no sector da construção naval comporta uma definição do desempenho do produto que não é passível de verificação prévia quando da assinatura do mesmo. Incidentes, mesmo que menores, relacionados com um elemento de inovação podem acarretar modificações significativas, as quais exigem recursos adicionais e causam atrasos, provocando assim perturbações no processo de produção.

5.2.1 Nesta perspectiva, o acesso aos auxílios à inovação tem, no âmbito do desenvolvimento de novos produtos ou processos, um impacto positivo na avaliação do risco associado a cada componente de inovação. Tais auxílios oferecem às empresas navais a possibilidade de começarem a aplicar soluções novas, susceptíveis de aumentar as perspectivas de êxito, nos mercados, dos produtos inovadores e, como tal, de incentivar ainda mais as actividades de IDI.

5.3 A utilização dos auxílios à inovação produz um efeito de aceleração, factor essencial conducente a um aumento da eficácia e da competitividade, o qual desempenha um papel-chave para manter uma posição tecnologicamente dominante nas categorias de navios complexos e inovadores. O ritmo da inovação representa uma componente fundamental da competitividade, sobretudo se tivermos em conta que são limitados os meios de que as tecnologias marítimas dispõem para proteger a propriedade intelectual.

5.4 Os parceiros sociais europeus que representam o sector da construção naval afirmam, ilustrando tal opinião com exemplos, que o apoio à inovação contribuiu claramente para melhorar a eficácia e a competitividade da sua indústria na UE. Facilitou a introdução e a difusão de novos métodos de produção, de tecnologias e de produtos e estimulou a IDI. Importa, pois, reconhecer que esse apoio constitui um instrumento de acção pertinente para as políticas da UE.

5.5 No que respeita aos problemas relacionados com a aplicação das regras sobre os auxílios à inovação, os empresários consideram que é possível resolvê-los sem proceder a modificações no texto do enquadramento, efectuando alterações adequadas na notificação do programa nacional respeitante ao limiar de isenção do bloqueio do auxílio para as inovações de produtos relativas a pequenos navios e as inovações nos processos.

5.6 Relativamente à questão colocada pela Comissão quanto à oportunidade de passar a autorizar os auxílios à inovação apenas nos casos relacionados com navios «verdes», excluindo doravante os outros tipos de inovação, o Comité subscreve a posição dos parceiros sociais e considera que uma tal opção enfraqueceria consideravelmente a eficácia deste instrumento. Em particular, tal medida anularia a forte influência positiva do enquadramento nas inovações relativas tanto a processos como a produtos. Além disso, uma tal opção poderia excluir do âmbito dos auxílios autorizados determinadas inovações ligadas a produtos e relacionadas, por exemplo, com a melhoria da segurança ou com a protecção e o conforto das tripulações e dos passageiros.

5.6.1 Os instrumentos de apoio que visam contribuir para que as «tecnologias verdes» se imponham no mercado representam uma ferramenta importante, a qual importa integrar no texto do enquadramento enquanto «auxílio à protecção do ambiente», em complemento dos auxílios à inovação mas na qualidade de instrumento separado.

5.7 Há que introduzir incentivos para ir além das exigências regulamentares à semelhança do enquadramento dos auxílios estatais à protecção do ambiente. Contudo, a aplicação de um quadro deste tipo no sector da construção naval não tem aumentado. Por conseguinte, paralelamente aos imperativos das regras horizontais, o enquadramento dos auxílios estatais à construção naval deveria incluir requisitos adequados e concretos na matéria. Uma forma eficaz de o fazer seria remetendo para as disposições sobre os auxílios à protecção do ambiente no âmbito das regras relativas às isenções por categoria do bloqueio a par dos requisitos específicos para os navios. Este modo de proceder contribuiria para simplificar com eficácia os regulamentos da UE que regem os auxílios estatais ao sector.

5.8 O quadro horizontal em matéria de IDI inclui igualmente disposições relativas à actividade de inovação, nomeadamente «o desenvolvimento de protótipos […] e de projectos-piloto […] quando o protótipo é necessariamente o produto comercial final e quando a sua produção é demasiado onerosa para ser utilizado apenas para efeitos de demonstração e de validação» (4).

5.8.1 Comparativamente ao enquadramento, as disposições relativas ao quadro horizontal em matéria de IDI autorizam efectivamente auxílios de uma intensidade mais elevada e prevêem, em certa medida, um leque mais alargado de custos elegíveis, com a ressalva de que «No caso de uma utilização comercial subsequente de projectos de demonstração ou de projectos-piloto, quaisquer receitas geradas por esse uso devem ser deduzidas dos custos elegíveis» (5).

5.8.2 Se é verdade que esta disposição é aplicada na maioria dos sectores industriais no plano da produção em série, onde permite amortizar os custos de desenvolvimento, devido precisamente à quantidade importante de peças produzidas, já no caso de protótipos de navios o sistema é impraticável.

5.9 Em suma, o Comité salienta que, em virtude das especificidades dos diferentes ramos da indústria naval, o quadro horizontal em matéria de IDI não oferece soluções adequadas no tocante aos auxílios à inovação no domínio da construção naval, pelo que a solução mais adequada seria incluir disposições neste sentido na versão actualizada do enquadramento.

5.10 No intervalo de tempo entre a entrada em vigor do enquadramento, em 2004, e o início da crise, a indústria naval viveu um período em que a procura era forte e, como tal, não havia razões para antever o encerramento de instalações. A quebra brutal na procura registada nos últimos anos inverteu essa situação e as carteiras de encomendas do sector naval europeu atingiram o mais baixo nível de há mais de uma década.

5.10.1 O Comité considera, pois, que, dada a situação actualmente prevalecente no mercado, se justificaria estabelecer um auxílio ao encerramento (6).

5.11 Convém que as disposições que regulam este tipo de auxílio ofereçam aos estaleiros navais a possibilidade de procederem a uma reestruturação parcial (7), sem terem de passar por todo o processo de habilitação previsto para estas operações nas orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e para efeitos de reestruturação. Este modelo deveria ser considerado logo que a revisão das orientações tiver sido concluída. A partir do momento em que se optasse por esta solução, seria evidentemente inútil manter regras distintas para os auxílios à reestruturação no domínio da construção naval.

5.12 A serem mantidos, os auxílios regionais deverão ter uma amplitude e uma intensidade compatíveis com as regras aplicáveis ao abrigo das orientações relativas aos auxílios com finalidade regional. Não é adequado nem se justifica que o âmbito do auxílio se limite apenas aos estaleiros navais existentes. Para reforçar a sua posição competitiva, a indústria europeia de construção naval terá de investir em métodos de produção e equipamentos mais eficazes. Este imperativo poderá implicar a criação de grandes unidades de produção, a fim de explorar mais eficazmente os efeitos de sinergia e de economias de escala. Com a actual regulamentação, é difícil, para não dizer impossível, conceder auxílios regionais para projectos dessa natureza.

5.13 Os grandes investimentos realizados pelos países asiáticos constituíram o motor do seu desenvolvimento industrial. Estes investimentos foram frequentemente facilitados pelo apoio, directo ou indirecto, do Estado. As disposições restritivas que a Europa adoptou relativamente à extensão das capacidades de produção industrial no sector tiveram o efeito contrário: em lugar de reduzir a contribuição da UE para a oferta excedentária, mais não fizeram do que colocar os estaleiros navais europeus numa posição desfavorável face aos seus concorrentes mundiais. Por conseguinte, não se justifica de modo algum manter essas medidas restritivas, cujo objectivo é reduzir ao mínimo a ajuda à expansão das capacidades de produção.

5.14 Os problemas de interpretação ou de aplicação das regras em vigor em matéria de auxílios regionais ao investimento prendem-se, por sua vez, com a abordagem restritiva adoptada no enquadramento dos auxílios estatais à indústria naval relativamente às disposições horizontais. Em particular, a leitura estrita que aí se faz da redução dos auxílios aos investimentos nas instalações existentes limitou, sem qualquer justificação, o âmbito de aplicação deste instrumento e causou importantes problemas ao nível da sua aplicação.

5.15 O CESE está convicto de que os auxílios ao emprego devem ser mantidos no enquadramento.

5.15.1 O Comité considera que os Estados-Membros devem recorrer com maior frequência aos recursos em matéria de auxílios ao emprego previstos no enquadramento, especialmente com vista a apoiar a actividade dos estaleiros nos seus países no domínio da educação e da formação em situações de crise resultantes de movimentos cíclicos, do excesso de produção mundial ou de uma concorrência desleal por parte de produtores externos à UE.

5.16 A concessão de créditos à exportação pelas agências de créditos à exportação estatais é uma prática usual em vários sectores industriais no mundo. Os acordos sectoriais a nível da OCDE definem as normas internacionais aceites. Todos os Estados-Membros da UE aplicam plenamente estes princípios que, no contexto das disposições da UE em matéria de auxílios estatais, são considerados como sendo perfeitamente compatíveis com os princípios do mercado comum.

5.17 Os créditos à exportação são um elemento importante do financiamento de projectos no âmbito da construção naval. Na Europa, são atribuídos com base na cobertura dos custos, pelo que não constituem, de forma alguma, uma subvenção. A sua disponibilidade em condições de concorrência contribui significativamente para a competitividade da indústria europeia. Sobretudo no contexto dos avultados recursos financeiros mobilizados por outros países para o desenvolvimento da sua indústria de construção naval, especialmente pela China e a Coreia, há que incentivar os Estados-Membros a dotarem as suas empresas de instrumentos equivalentes.

5.18 O Comité considera que é importante esclarecer, à luz das possibilidades oferecidas pelo diálogo sectorial, até que ponto é necessário e oportuno introduzir uma referência às disposições da OCDE no enquadramento. Os parceiros sociais do sector da construção naval na UE consideram que esta questão deve ser examinada pela administração, caso a disponibilidade dos actuais créditos à exportação se veja ameaçada.

Bruxelles, 13 de Julho de 2011

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Staffan NILSSON

(1) Revisão do Enquadramento dos Auxílios Estatais à Construção Naval – Resposta da CESA ao documento de consulta – complemento, 2010.

(4) Regulamento (CE) n.o 800/2008 da Comissão de 6 de Agosto de 2008 (JO L 214 de 9.8.2008).

(6) A Espanha, por exemplo, espera recorrer brevemente aos «auxílios ao encerramento» para alguns estaleiros (reestruturação parcial).

(7) As regras dos auxílios para efeitos de reestruturação constam do respectivo quadro horizontal, cuja revisão está prevista para 2012. Espera-se que os auxílios para reestruturação parcial sejam incluídos nessa ocasião.