COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 16.11.2017
COM(2017) 665 final
RELATÓRIO DA COMISSÃO
Relatório sobre a aplicação, nos Estados-Membros, da Diretiva 96/82/CE, relativa ao controlo dos perigos associados a acidentes graves que envolvem substâncias perigosas, no período 2012-2014
Relatório da Comissão
Relatório sobre a aplicação, nos Estados-Membros, da Diretiva 96/82/CE, relativa ao controlo dos perigos associados a acidentes graves que envolvem substâncias perigosas, no período 2012-2014
Índice
1. 1. Introdução
2. 2. Resumo dos relatórios dos Estados-Membros
2.1. 2.1. Número de estabelecimentos
2.2. 2.2. Medidas de gestão dos riscos
2.2.1. 2.2.1. Elaboração dos planos de emergência externos (PEE)
2.2.2. 2.2.2. Teste e revisão dos planos de emergência externos
2.2.3. 2.2.3. Informação ao público
3. 3. Estatísticas relativas a acidentes graves retiradas do eMARS
4. 4. Conclusões e perspetivas para o futuro
1.Introdução
Os acidentes graves que envolvem substâncias perigosas representam uma ameaça significativa para o homem e o ambiente. Além disso, este tipo de acidentes gera perdas económicas substanciais e prejudica o crescimento sustentável. Paralelamente, a utilização de grandes quantidades de substâncias perigosas é inevitável em alguns setores industriais que são vitais para uma sociedade industrializada moderna. A fim de minimizar os riscos associados, impõem-se medidas destinadas a prevenir os acidentes graves e a garantir a adequada preparação e resposta aos mesmos no caso de ainda assim ocorrerem.
A Diretiva 96/82/CE do Conselho 1 relativa ao controlo dos perigos associados a acidentes graves que envolvem substâncias perigosas (a seguir designada «Diretiva Seveso II») prevê o quadro adequado para as medidas de gestão dos riscos destinadas a prevenir acidentes graves e a limitar as suas consequências. A Diretiva Seveso II foi entretanto substituída pela Diretiva 2012/18/UE 2 (a seguir designada «Diretiva Seveso III»), que devia ser transposta pelos Estados-Membros até 31 de maio de 2015.
Nos termos do artigo 19.º, n.º 4, da Diretiva Seveso II, os Estados-Membros devem enviar à Comissão um relatório trienal sobre a aplicação da referida diretiva. A Comissão publica um resumo dessas informações de três em três anos. O presente relatório versa principalmente sobre este resumo para o período 2012-2014. Além disso, a substituição da Diretiva Seveso II pela Diretiva Seveso III oferece igualmente uma oportunidade de avaliar não apenas o último período de referência, como também de considerar os progressos gerais realizados durante a vigência da Diretiva Seveso II.
O capítulo 2 do presente relatório resume as informações disponibilizadas pelos Estados-Membros com base num questionário 3 , que incidiu sobre áreas problemáticas identificadas anteriormente. O resumo tem por objetivo avaliar o nível de aplicação da diretiva e identificar eventuais lacunas que precisem de ser colmatadas. O capítulo 3 complementa este resumo com dados relativos a acidentes, resultantes de uma análise da base de dados eMARS 4 , gerida pelo Gabinete dos Riscos de Acidentes Graves do Centro Comum de Investigação da Comissão Europeia, com base em informações fornecidas pelos Estados-Membros. O capítulo 4 apresenta as conclusões e perspetivas para o futuro.
Tal como no caso de avaliações anteriores, a Comissão contratou um prestador de serviços externo para analisar os relatórios apresentados pelos Estados-Membros, bem como outros dados relevantes. O estudo realizado pelo contratante encontra-se disponível na EU Bookshop 5 e apresenta uma análise pormenorizada das informações comunicadas, incluindo uma análise relativa a cada Estado-Membro, e de outras informações disponíveis.
A versão integral das contribuições dos 28 Estados-Membros e da contribuição voluntária da Noruega, bem como o questionário, os relatórios anteriores respeitantes aos períodos 2000-2002 6 , 2003-2005 7 , 2006-2008 8 e 2009-2011 9 , podem ser consultadas em linha no CIRCABC 10 .
2.Resumo dos relatórios dos Estados-Membros
Todos os Estados-Membros apresentaram os respetivos relatórios trienais à Comissão Europeia.
2.1.Número de estabelecimentos 11
Os Estados-Membros referiram um total de 11 297 estabelecimentos abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva Seveso II. Este número representa um aumento líquido de 983 estabelecimentos, comparativamente a 2011 (10 314 estabelecimentos), a maioria dos quais são estabelecimentos de nível inferior (ENI) (756) e os restantes de nível superior (ENS) (227). Muito embora quase todos os Estados-Membros tenham comunicado um aumento, a Alemanha contribui com uma parte significativa do aumento total (mais 859 estabelecimentos). Os dados disponíveis não permitem compreender as razões desse aumento (entre as razões possíveis incluem-se, por exemplo, a expansão económica, uma melhor execução ou uma classificação mais rigorosa das substâncias perigosas).
Figura 1: Número de estabelecimentos Seveso em 2014
Como se pode observar na figura 2 , verifica-se um aumento lento, mas constante, do número de estabelecimentos abrangidos pela diretiva. Este facto deve ser observado no contexto de três alargamentos que tiveram lugar durante este período (2004, 2007 e 2013), de um cada vez maior conhecimento sobre substâncias perigosas, de crescimento económico e de melhoria da execução. Os dados sobre estabelecimentos de nível inferior só foram comunicados a partir do período 2009-2011.
Figura 2: Evolução do número de estabelecimentos referidos 12
Das 48 atividades utilizadas para categorizar os estabelecimentos Seveso, há quatro que representam quase 40 % dos estabelecimentos:
(1)Produtos químicos em geral (763 estabelecimentos = 12,3 %);
(2)Armazenagem de combustível (650 estabelecimentos = 10,5 %);
(3)Comércio por grosso e a retalho (553 estabelecimentos = 8,9 %);
(4)Produção, acondicionamento e distribuição a granel de GPL (465 estabelecimentos = 7,5 %).
2.2.Medidas de gestão dos riscos
A elaboração de relatórios de segurança (que inclui a realização de uma avaliação dos riscos), os planos de emergência para os estabelecimentos de nível superior, bem como as medidas para informar o público e as inspeções são pilares fundamentais da prevenção e preparação para acidentes graves.
As avaliações anteriores da aplicação da Diretiva Seveso II não revelaram quaisquer lacunas sistemáticas por parte dos operadores na elaboração de relatórios de segurança e de planos de emergência internos. Por conseguinte, esta questão já não fazia parte do questionário relativo ao período de referência 2011-2014.
A Diretiva Seveso II impõe várias obrigações às autoridades competentes, sendo as mais importantes: analisar os relatórios de segurança e comunicar as suas conclusões ao operador; elaborar planos de emergência externos (PEE); garantir que o público passível de ser afetado é informado sobre as medidas de segurança; realizar inspeções; identificar grupos de estabelecimentos passíveis de gerar um «efeito dominó»; tomar em conta os perigos associados a acidentes graves, aquando do planeamento da afetação dos solos.
2.2.1.Elaboração dos planos de emergência externos (PEE)
Os PEE devem ser elaborados pelas autoridades para os estabelecimentos de nível superior. Estes planos são importantes para permitir uma resposta rápida e coordenada a acidentes graves, tendo um papel fundamental na minimização dos seus efeitos.
A maioria dos Estados-Membros realizou progressos significativos ao longo dos últimos períodos de referência no que respeita ao compromisso de elaborar os PEE; todavia, em média, não se registaram progressos suplementares em relação ao último período de referência. No final do período de referência, 407 13 estabelecimentos de nível superior não estavam cobertos por um PEE, o que representa 8 % dos estabelecimentos de nível superior ao nível da UE (2010: 7 %).
Figura 3: Estabelecimentos de nível superior que dispõem de planos de emergência externos
Podem existir razões bem fundamentadas para a não elaboração de um PEE, por exemplo, caso se tratem de estabelecimentos novos ou caso tenham ocorrido alterações importantes pouco antes do final do período de referência. No entanto, vários Estados-Membros comunicaram uma percentagem excecionalmente elevada de estabelecimentos sem planos de emergência externos (ou seja, acima da média de 8 %).
Nos casos em que se registou um reduzido número de PEE, foram apresentadas razões muito diferentes. Um Estado-Membro indicou que seis das suas autoridades regionais não haviam adotado planos de emergência externos. No entanto, não havia qualquer indicação sobre quantos dos seus 25 estabelecimentos foram afetados por esta circunstância, pelo que não foi possível proceder a qualquer quantificação. Um outro Estado-Membro indicou que havia sido elaborado um único PEE para todo o país, não específico por estabelecimento, sendo que, com base nas informações prestadas, não ficou claro como foi testado. Durante a sessão de acompanhamento da Comissão, este Estado-Membro informou que a situação, entretanto, se alterara e que haviam sido produzidos e testados planos de emergência externos individuais após 2014.
2.2.2.Teste e revisão dos planos de emergência externos
Os PEE têm de ser revistos e testados com uma periodicidade que não pode exceder três anos. Um PEE não atualizado ou não testado pode ter consequências fatais em caso de emergência.
Regra geral, a maioria dos Estados-Membros registou alguns progressos ao longo dos últimos períodos de referência, no que se refere ao compromisso de testar os PEE, mas, embora se verifiquem grandes flutuações, não se registaram progressos consideráveis em comparação com o período de referência anterior. No período 2006-2008, 60 % dos planos de nível superior foram revistos e testados. No período 2009-2011, esta percentagem aumentou para 73 %, atingindo os 75 % no final de 2014. Esta subida parece indicar que os Estados-Membros têm vindo a tornar-se mais eficientes relativamente aos testes de PEE, embora ainda tenham um longo caminho a percorrer até alcançar o objetivo de 100 %.
Figura 4: Planos de emergência externos testados durante o período 2012-2014 14
Vários Estados-Membros comunicaram uma percentagem excecionalmente elevada de planos de emergência externos não testados, enquanto outros Estados-Membros conseguiram testar a maioria dos planos de emergência externos ou, pelo menos, melhorar significativamente a sua ação neste domínio, sendo que vários outros Estados-Membros registaram poucos progressos.
As razões avançadas para não testar os PEE podem ser bem fundamentadas; contudo, variaram grandemente. Um Estado-Membro comunicou que os PEE não puderam ser testados porque a maioria dos serviços de emergência era constituída por voluntários, o que dificultou a organização dos testes. Um outro Estado-Membro indicou que possuiria um único PEE para todo o país e não específico por estabelecimento, mas, com base nas informações prestadas, não ficou claro como foi testado. Vários Estados-Membros não apresentaram justificações suplementares, enquanto outros informaram que a situação estava a ser objeto de investigação. Por último, alguns Estados-Membros informaram que os estabelecimentos eram novos ou haviam mudado de estatuto muito recentemente ou haviam sido atualizados, pelo que não tinha sido possível proceder aos testes durante o período de referência.
2.2.3.Informação ao público
A informação relativa às medidas de segurança e ao comportamento a adotar em caso de acidente tem de ser fornecida com regularidade às pessoas passíveis de serem afetadas por um acidente grave, sem que estas tenham de a solicitar. A diretiva não define o responsável pela transmissão dessa informação, nem de que forma esta é prestada. O período máximo entre a repetição da informação ao público é de cinco anos, ou seja, dois anos mais que o período de referência. Por conseguinte, a não prestação de informações durante o período de referência não implica automaticamente que tenha havido incumprimento dos requisitos.
Figura 5: Informações disponibilizadas relativamente a estabelecimentos de nível superior durante o período 2012-2014 15 ,
Em média, 81 % dos estabelecimentos de nível superior detinham informações que haviam sido disponibilizadas, sendo que dez Estados-Membros comunicaram que a informação foi disponibilizada durante o período de referência relativamente a todos os estabelecimentos de nível superior. Esse valor representa um decréscimo face aos 87 % registados no período de referência anterior, contudo, tal como supramencionado, não permite concluir que tenha havido incumprimento.
A maioria dos Estados-Membros referiu que a informação em causa é fornecida sob a forma de folhetos e com recurso a outros meios de comunicação suplementares (por exemplo, sítios Web e reuniões públicas). Cinco Estados-Membros comunicaram que a informação apenas é disponibilizada em linha, podendo não chegar a todas as pessoas suscetíveis de serem afetadas. Embora alguns destes Estados-Membros disponibilizem igualmente esta informação, a pedido, às autoridades competentes ou nas instalações do operador, isso poderá não ser consentâneo com o espírito da expressão «sem terem de solicitar». Convém ainda assinalar que, em caso de acidente, um número crescente de Estados-Membros utiliza soluções móveis, tais como aplicações de aviso, SMS ou redes sociais para alertar todas as pessoas na zona afetada e informar sobre o comportamento de segurança adequado.
As razões apresentadas para justificar a não prestação de informação variam significativamente, por exemplo: falta de informações disponíveis; as informações foram fornecidas antes do atual período de referência não tendo sido necessária qualquer atualização desde então; alguns estabelecimentos eram novos ou passaram a ser de nível superior apenas no final do período de referência, encontrando-se a informação em fase de preparação. Alguns Estados-Membros informaram ter estabelecimentos que não apresentariam quaisquer riscos para o exterior. Vários Estados-Membros indicaram ter tido conhecimento da situação ao prepararem a comunicação de informações e que a mesma seria objeto de investigação mais aprofundada.
2.3.Inspeções
A Diretiva Seveso II obriga os Estados-Membros a criar um sistema de inspeção e um programa de inspeções para todos os estabelecimentos. Os estabelecimentos de nível superior devem ser inspecionados anualmente, salvo se existir um sistema de avaliação sistemática. Dez Estados-Membros comunicaram a aplicação desse sistema.
A figura 6 descreve a situação dos Estados-Membros onde não existe avaliação sistemática 16 , ou seja, daqueles em que os estabelecimentos de nível superior devem ser inspecionados anualmente. Embora 12 dos 18 Estados-Membros em causa tenham atingido ou tenham ficado muito próximos de atingir o objetivo, existem lacunas significativas em alguns Estados-Membros. Estas podem ser explicadas por: condicionalismos orçamentais ou organizacionais; falta de informações relevantes da parte das autoridades competentes regionais; aplicação de um sistema misto, ao abrigo do qual os estabelecimentos seriam, em princípio, sujeitos a inspeções anuais (daí a inclusão na figura 6 ), mas em que as autoridades têm a possibilidade de reduzir essa frequência para uma vez em cada 18 meses.
Figura 6: Inspeções anuais de estabelecimentos de nível superior durante o período 2012-2014 em Estados-Membros sem avaliação sistemática15
Tal como mostrado na figura 7 , no conjunto, 86 % dos estabelecimentos de nível superior haviam sido inspecionados pelo menos uma vez durante o período de referência. Embora a figura 6 indique que alguns Estados-Membros parecem ter dificuldades em atingir o seu objetivo anual, a figura 7 , que inclui igualmente os Estados-Membros que aplicam um sistema de avaliação sistemática, sugere que os estabelecimentos de nível superior são inspecionados em intervalos regulares, pelo menos, na maioria dos Estados-Membros. Além disso, essa situação representa uma melhoria em comparação com os anteriores períodos de referência (2006-2008: 66 %, 2009-2011: 65 %).
Figura 7: Inspeção de estabelecimentos de nível superior, pelo menos, uma vez durante o período 2012-201415,
A Diretiva Seveso II não inclui um requisito de frequência relativo às inspeções de estabelecimentos de nível inferior. Todos os Estados-Membros comunicaram que também inspecionaram estabelecimentos de nível inferior durante o período de referência. Contudo, a taxa de inspeções, situada em 77 %, é inferior à dos estabelecimentos de nível superior. Os Estados-Membros não apresentaram as razões subjacentes às baixas taxas de inspeção de estabelecimentos de nível inferior, mas é presumível que sejam semelhantes às apresentadas no caso dos estabelecimentos de nível superior. Quanto aos aspetos positivos, trata-se de uma melhoria significativa em comparação com os 42 % verificados durante o período de referência anterior, 2009-2011.
Figura 8: Inspeção de estabelecimentos de nível inferior, pelo menos, uma vez durante o período 2012-201415
Embora tenham sido realizados progressos notáveis em relação a anteriores períodos de referência e o número de inspeções tenha vindo a aumentar ( figura 9 ), a situação, no que respeita às inspeções, ainda não é totalmente satisfatória em diversos Estados-Membros. No entanto, pode presumir-se que a taxa de cumprimento dos requisitos da Diretiva Seveso II por parte dos estabelecimentos resulta, em parte, do rigoroso regime de inspeções imposto pela diretiva.
Figura 9: Evolução do número de inspeções comunicadas
A fim de continuar a melhorar a situação, a Diretiva Seveso III introduziu requisitos de inspeção mais claros mediante a instituição, nomeadamente, de um calendário também para os estabelecimentos de nível inferior (pelo menos de três em três anos), clarificando as disposições em matéria de planos de inspeção e avaliações sistemáticas e incluindo a obrigação de inspeções extraordinárias, por exemplo, após queixas graves ou quase-acidentes 17 .
3.Estatísticas relativas a acidentes graves retiradas do eMARS
O número de acidentes graves constitui um dos principais indicadores para medir o desempenho da Diretiva Seveso II e a consecução dos seus objetivos de prevenção de acidentes graves. No entanto, por si só, este valor não é significativo, pois cumpre ter presente que existem outros fatores que influenciam a avaliação, tais como o aumento do número de estabelecimentos ou o impacto (sanitário, ambiental, económico) dos acidentes. Quanto a este último aspeto, em particular, os dados disponíveis são escassos, limitando assim a possibilidade de avaliar a situação. Por último, o número relativamente baixo de acidentes comparáveis, com causas ou impactos semelhantes, não permite retirar conclusões cabais.
Figura 10: Número de acidentes graves que se enquadram em, pelo menos, um dos critérios constantes do anexo VI durante o período 2000-2014 18
Entre 2000 e 2014, foram registados 490 acidentes na base de dados eMARS. Destes, 421 foram acidentes graves que se enquadram em, pelo menos, um dos critérios constantes do anexo VI 19 da Diretiva Seveso II. Isso significa que ocorreram, em média, 30 acidentes graves por ano. Cerca de 70 % dos acidentes graves tiveram lugar em estabelecimentos de nível superior. Como se pode ver na figura 10 , em geral, o número de acidentes graves mantém-se relativamente estável, apesar do aumento do número de instalações abrangidas pela Diretiva Seveso II. Além disso, a figura 11 aponta para uma redução do número de vítimas mortais desde 2000, o que poderá indicar que o impacto dos acidentes esteja a diminuir. É especialmente encorajador verificar que não foi comunicada nenhuma vítima mortal no exterior de instalações após 2004.
Figura 11: Número de vítimas mortais no interior e no exterior das instalações no período 2000-2014
As razões que justificam a comunicação de acidentes graves não se alteraram significativamente ao longo dos anos. As emissões tóxicas parecem ser o mais frequente dos fenómenos perigosos presentes nos acidentes comunicados. Essa situação está relacionada com o facto de, na maioria dos acidentes, estarem presentes substâncias inflamáveis e/ou tóxicas. Tendo igualmente em conta o número de estabelecimentos, os dados recolhidos mostram que o setor da petroquímica e das refinarias de petróleo apresenta uma maior probabilidade de ocorrência de acidentes graves.
Figura 12: Razões que justificam a comunicação de acidentes graves para efeitos de registo no eMARS, no período 2000-2014 20 , 21
A base de dados eMARS inclui informação limitada sobre as consequências socioeconómicas (por exemplo, perda de propriedade, danos ambientais, perda de postos de trabalho, prejuízos ao nível da imagem, impacto a longo prazo na vizinhança). Apenas 124 dos 490 acidentes comunicados incluem, até certo ponto, este tipo de dados. Habitualmente, limitam-se ao impacto imediato (por exemplo, perdas cobertas por seguros), e não têm em conta o impacto alargado ou a longo prazo (por exemplo, perdas de postos de trabalho, danos ambientais). Apenas se encontram publicamente disponíveis informações mais substanciais sobre as consequências socioeconómicas no que respeita a um pequeno número de acidentes excecionalmente graves. No Reino Unido, o Órgão Executivo para a Saúde e a Segurança desenvolveu uma metodologia para a modelização das consequências económicas de alguns impactos de um acidente grave 22 . Embora esta exclua certos impactos significativos (incluindo danos ambientais), a aplicação desta abordagem à União Europeia aponta para um impacto anual da ordem de vários milhares de milhões de euros. Embora um conhecimento mais profundo das consequências socioeconómicas fosse útil para compreender melhor o impacto e os benefícios do quadro legislativo, a recolha mais sistemática dessa informação pressuporia um esforço considerável.
4.Conclusões e perspetivas para o futuro
Tendo em conta a taxa de industrialização extremamente elevada da União Europeia, a Diretiva Seveso II contribuiu para alcançar uma baixa frequência de acidentes graves. É amplamente considerada como um marco de referência para a política em matéria de acidentes industriais e tem servido de modelo para a legislação de numerosos países em todo o mundo.
A análise exposta permite confirmar que a Diretiva Seveso II gera bons resultados. A aplicação concreta e o cumprimento da Diretiva Seveso II têm vindo a melhorar em muitos domínios; em especial, os operadores do sector industrial cumprem em larga medida os requisitos em matéria de relatórios de segurança e planos de emergência internos. No entanto, como foi já observado nos períodos de referência anteriores, são ainda necessários esforços em alguns domínios, num reduzido número de Estados-Membros. Trata-se, em particular, do desenvolvimento e teste dos planos de emergência externos, da prestação de informação ao público e das inspeções. No entanto, embora estas lacunas possam ter contribuído para um aumento dos riscos, não existem provas de que tenham já conduzido a uma taxa mais elevada de acidentes graves nesses Estados-Membros.
Apesar do aumento do número de estabelecimentos abrangidos pela Diretiva Seveso II, em termos globais o número anual de acidentes graves manteve-se estável (cerca de 30 por ano), havendo indicações de que o seu impacto está a diminuir.
As conclusões relativas ao anterior período de referência foram tidas em consideração pela Comissão na revisão da Diretiva Seveso II, o que conduziu à adoção da Diretiva Seveso III. A nova diretiva reforça os direitos do público a ser devidamente informado, tornando determinadas disposições aplicáveis igualmente aos estabelecimentos de nível inferior. Inclui regras pormenorizadas destinadas a garantir a consulta adequada do público sobre projetos individuais e introduz disposições mais rigorosas no que respeita às inspeções. Espera-se assim que o cumprimento da Diretiva Seveso III contribua para as melhorias necessárias salientadas no presente relatório.
A Comissão acompanhará de perto os progressos nestas matérias e continuará a assistir os Estados-Membros na melhoria do respetivo desempenho, por intermédio de diversas atividades de apoio e de medidas coercivas, conforme adequado.
A Comissão continuará igualmente a trabalhar na simplificação do processo de apresentação de relatórios, reduzindo assim os encargos administrativos e melhorando, ao mesmo tempo, a pertinência e qualidade dos dados extraídos dos relatórios. Para o efeito, os sistemas de monitorização serão revistos, também com o intuito de desenvolver indicadores que permitam, com maior eficácia, acompanhar a aplicação e avaliar o desempenho da Diretiva Seveso III.