21.10.2016   

RO

Jurnalul Oficial al Uniunii Europene

C 389/35

Raportor:

domnul Antonio LONGO

1.1.

La patru ani de la intrarea în vigoare a Regulamentului privind inițiativa cetățenească (ICE), Comitetul Economic și Social European (CESE) subliniază că cetățenii se află în centrul proiectului european și că instrumentul sus-menționat are capacitatea de a contribui la reducerea deficitului democratic, prin sprijinirea cetățeniei active și a democrației participative.

1.2.

Împărtășind pozițiile adoptate până în prezent de Parlamentul European, de Comitetul Regiunilor și de Ombudsmanul European, Comitetul consideră că inițiativa cetățenească europeană nu și-a realizat pe deplin potențialul din pricina unui regulament a cărui revizuire se impune.

1.3.

Astfel, CESE a identificat probleme semnificative cu caracter tehnic, juridic și birocratic, precum și un surplus evident de competențe acordate Comisiei Europene, care împiedică difuzarea completă, implementarea și monitorizarea, în cazul în care inițiativele au succes.

1.4.

Din perspectiva revizuirii regulamentului, Comitetul propune următoarele măsuri:

1.4.1.

Să se permită comitetelor cetățenilor să înceapă colectarea declarațiilor de susținere la data pe care o aleg ele;

1.4.2.

Să se acorde recunoaștere juridică comitetelor cetățenilor, pentru a se limita răspunderea penală a organizatorilor în cazurile de dol sau culpă gravă, în conformitate cu modelul Directivei 2008/99/CE privind protecția mediului prin intermediul dreptului penal;

1.4.3.

Să se creeze un „ghișeu unic” fizic și online, unde cetățenii să poată primi informații și îndrumare pentru prezentarea inițiativelor;

1.4.4.

Să se examineze propunerile vizând reducerea vârstei minime pentru sprijinirea unei ICE și participarea la aceasta, conform solicitărilor formulate de Parlamentul European și de Comitetul Regiunilor;

1.4.5.

Să fie rezolvat evidentul conflict de interese din cadrul Comisiei, prin decuplarea rolurilor de „îndrumător instituțional” și „instanță decizională”. În acest context, reiterându-și disponibilitatea de a-și continua eforturile cu privire la inițiativele deja demarate, CESE poate fi candidatul firesc pentru rolul de facilitator și îndrumător instituțional;

1.4.6.

Să se garanteze că se vor lua măsuri adecvate ca urmare a inițiativelor de succes, solicitându-se Comisiei să elaboreze o propunere legislativă în termen de 12 luni de la finele campaniei sau să motiveze în mod corespunzător decizia de a nu prezenta nicio propunere. În cazul în care nu urmează o propunere, Comitetul solicită ca Parlamentul European să exercite presiune asupra Comisiei, în sensul articolului 225 din TFUE.

1.5.

CESE subliniază că unele probleme nu necesită o revizuire a regulamentului și, ca atare, ar trebui soluționate rapid, spre a nu descuraja potențialii organizatori de inițiative. Pentru a spori eficacitatea și facilitatea utilizării acestui instrument, Comitetul dorește punerea în practică a următoarelor inițiative:

1.5.1.

Pentru a face procesul de înregistrare mai transparent, Comisia trebuie să adopte proceduri clare și simple și să furnizeze răspunsuri detaliate și eventuale soluții în cazul inițiativelor apreciate ca nefiind admisibile, comitetele având posibilitatea de a le reformula și de a le prezenta din nou;

1.5.2.

Comisia trebuie să continue negocierile cu statele membre, pentru a simplifica, reduce și uniformiza sistemul de norme naționale prevăzut pentru colectarea datelor. Se propune în special să se limiteze solicitările de documente personale de identitate și să li se permită tuturor cetățenilor să semneze inițiativele din țările în care își au reședința;

1.5.3.

Permanentizarea accesului la software-ul gratuit pentru colectarea online a declarațiilor de susținere (OCS) (1), pentru simplificarea colectării și clasificării declarațiilor, precum și a verificării lor de către autoritățile naționale. Ar fi de dorit, de asemenea, ca un astfel de instrument să fie accesibil și persoanelor cu dizabilități.

1.6.

Din perspectiva mai generală a difuzării și încetățenirii ICE, Comitetul recomandă:

1.6.1.

Creșterea gradului de informare și sensibilizare a cetățenilor cu privire la instrumentul ICS, prin intermediul unor campanii în acest sens, care să permită comitetelor cetățenilor să-și informeze semnatarii cu privire la rezultatele obținute și, mai ales, prin intermediul unui efort mai susținut al Comisiei de a face publice acțiunile întreprinse în urma inițiativelor de succes;

1.6.2.

Garantarea multilingvismului și explorarea noilor modalități de îmbinare a colectării online a semnăturilor cu mijloacele de comunicare sociale și digitale, pentru a se lua legătura cu un public tot mai amplu;

1.6.3.

Asigurarea, în principiu, a posibilității ca orice cetățean UE să devină organizator al unei ICE, garantându-se sprijinirea cheltuielilor esențiale ale unei campanii în cazul în care o ICE a fost înregistrată oficial.

1.7.

CESE propune crearea, sub egida sa, a unui forum instituțional privind participarea cetățenilor europeni, care să devină un spațiu permanent de discuție și dezbatere, după modelul Forumului european privind migrația, valorificând pașii deja întreprinși în cadrul Zilei inițiativei cetățenești europene. Tema ar putea face obiectul unei propuneri mai specifice și mai bine articulate din partea Comitetului, care să fie tratată în cadrul unui aviz din proprie inițiativă anume elaborat.

2.1.

Dreptul de a propune o inițiativă cetățenească europeană (ICE) a fost instituit prin Tratatul de la Lisabona (2), ca instrument inovator al democrației participative transnaționale. Acesta permite unui număr de un milion de cetățeni europeni, proveniți din cel puțin șapte țări membre, să solicite Comisiei Europene să propună un text legislativ cu privire la chestiuni care țin de competența UE. În acest mod, se dorește implicarea activă a cetățenilor în procesele de decizie de la nivel european, oferindu-li-se, în mod indirect, ocazia de a-și exercita dreptul de inițiativă legislativă.

2.2.

Normele și procedurile care guvernează inițiativa cetățenească europeană (ICE) sunt precizate într-un regulament al UE adoptat la 16 februarie 2011 și aflat în vigoare de la 1 aprilie 2012 (3).

2.3.

O ICE poate fi organizată și/sau semnată de toți cetățenii europeni care au atins vârsta la care se dobândește dreptul de vot în cadrul alegerilor pentru Parlamentul European (4). Inițiativele nu pot să fie gestionate de organizații, care însă le pot promova sau sprijini în măsura în care o fac cu deplină transparență.

2.4.

Procedura prevăzută pentru ICE poate fi sintetizată în trei etape:

2.4.1.

Etapa de lansare presupune alcătuirea unui „comitet al cetățenilor” (5), înregistrarea oficială a inițiativei (6), sub rezerva evaluării de către Comisie (7) a admisibilității ei, și certificarea sistemului de colectare online a semnăturilor (8).

2.4.2.

În etapa colectării, trebuie să se ajungă la un milion de „declarații de susținere” (semnături) provenind din cel puțin șapte state membre, într-o perioadă de maximum 12 luni (9). Acest rezultat va trebui certificat de autoritățile naționale competente (10).

2.4.3.

În etapa prezentării, inițiativa este examinată de Comisie, după o întâlnire cu organizatorii și o audiere publică în cadrul Parlamentului European. Comisia dispune de un termen de trei luni pentru a răspunde cu o comunicare pe această temă și pentru a decide dacă adoptă propunerea, inițiind astfel o procedură legislativă.

3.1.

Până în momentul de față, peste 6 milioane de cetățeni europeni au semnat o ICE. Deși au fost prezentate 56 de inițiative, la Comisie au fost înregistrate numai 36 dintre acestea, doar trei reușind să colecteze cel puțin un milion de semnături (11). Nicio inițiativă de succes nu a dus la elaborarea unei noi propuneri legislative, cu toate că, în anumite cazuri, Comisia Europeană a ținut seama de poziția opiniei publice cu privire la anumite aspecte.

3.2.

Dificultățile demne de remarcat sub aspect tehnic, juridic și birocratic cu care se confruntă organizatorii și impactul legislativ minim generat de inițiativele care au avut succes au subminat credibilitatea instrumentului ICE. Acest fenomen se reflectă clar în scăderea drastică a numărului inițiativelor înregistrate, de la 16 în 2012 la 5 în 2015 (12), precum și a numărului declarațiilor de susținere colectate, de la peste 5 milioane în 2012 la câteva mii în 2015 (13).

3.3.

Pe parcursul acestor patru ani, mulți organizatori și reprezentanți ai societății civile organizate (14) au denunțat defectele și rigiditatea unui instrument care, la origine, trebuia să fie clar, simplu și ușor de utilizat. Aceste opinii au fost confirmate în cadrul unei audieri publice organizate de CESE la 22 februarie 2016.

3.4.

În februarie 2015, la trei ani după intrarea în vigoare a regulamentului, Parlamentul European a prezentat un studiu (15) cu privire la stadiul de punere în aplicare a acestuia, solicitând o revizuire. Concluziile acestui studiu au fost preluate, în octombrie 2015, într-o rezoluție (16) prin intermediul căreia Parlamentul a adresat oficial această solicitare Comisiei Europene, cu propuneri clare și concrete.

3.5.

În urma unei investigații desfășurate pentru a verifica funcționarea efectivă a procedurii care guvernează ICE, precum și rolul și responsabilitățile Comisiei, Ombudsmanul european a formulat, în martie 2015, 11 orientări menite să îmbunătățească inițiativa (17).

3.6.

În octombrie 2015, Comitetul Regiunilor a adoptat, la rândul său, un aviz în care pleda în favoarea unei revizuiri rapide și substanțiale a regulamentului (18).

3.7.

Ca răspuns la numeroasele solicitări de modificare a regulamentului, Comisia a publicat în aprilie 2015, așa cum se prevedea în regulament, un raport (19) cu privire la rezultatele obținute până la momentul respectiv, iar apoi, în februarie 2016, un răspuns (follow-up) (20) la propunerile avansate de Parlament. În ambele documente, deși a recunoscut diversele dificultăți întâmpinate de organizatorii inițiativelor cetățenești și a acceptat posibilitatea de a se îmbunătăți aplicarea cadrului normativ în vigoare, Comisia a respins în repetate rânduri orice posibilitate de revizuire rapidă a regulamentului actual.

3.8.

Între timp, instituțiile europene, organizatorii și reprezentanții societății civile organizate împărtășesc opinia că, în pofida obținerii câtorva rezultate pozitive, ICE este încă departe de a-și fi atins pe deplin potențialul în materie de propunere politică și de participare activă a cetățenilor.

3.9.

Principalele deficiențe identificate, în mod uniform, de către instituții și părțile interesate sunt următoarele:

3.9.1.

gradul redus de cunoaștere și de conștientizare cu privire la instrumentul ICE în rândul cetățenilor și al instituțiilor de la nivel național (21);

3.9.2.

comitetele cetățenilor s-au confruntat, în etapa înregistrării și în cea a colectării declarațiilor de susținere, cu numeroase obstacole de natură tehnică, juridică și birocratică, care riscau să compromită însuși rezultatul inițiativei;

3.9.3.

cetățenii care intenționau să semneze o inițiativă s-au confruntat cu numeroase dificultăți legate de legislația națională privind tratamentul datelor;

3.9.4.

puținele inițiative de succes nu au fost luate în considerare de Comisie pentru a elabora noi propuneri legislative, ci numai pentru inițiative legislative corelate indirect cu acestea.

3.10.

Printre principalele dificultăți cu care s-au confruntat comitetele cetățenilor, se semnalează:

3.10.1.

absența unei recunoașteri juridice pentru comitetele cetățenilor. Acest aspect are consecințe negative asupra unor aspecte practice importante ale unei ICE, precum colectarea de fonduri sau simpla deschidere a unui cont curent. În plus, faptul că organizatorii sunt personal răspunzători „pentru orice prejudicii cauzate de ei în procesul de organizare a unei inițiative cetățenești” (22) are un efect disuasiv;

3.10.2.

aplicarea excesiv de rigidă a criteriilor de admisibilitate a unei ICE. Aproximativ 40 % din inițiative au fost declarate inadmisibile de către Comisia Europeană în prima etapă a procesului, cea a înregistrării inițiativei (23). În opinia Parlamentului European, este de dorit să se analizeze atent conflictul de interese din interiorul Comisiei Europene care, pe de o parte, are sarcina de a-i informa pe organizatori și de a evalua admisibilitatea inițiativei și, de partea cealaltă, este destinatarul aceleiași inițiative (24);

3.10.3.

suprapunerea activităților în calendarul unei ICE. Timpul necesar pentru certificarea, în fiecare stat membru, a sistemelor de colectare a semnăturilor pe cale electronică reduce termenul, deja prea scurt, de 12 luni, pentru obținerea declarațiilor de susținere;

3.10.4.

Absența unui sprijin adecvat din partea Comisiei, mai cu seamă în etapa lansării și în gestionarea inițiativei. Merită menționate îndeosebi serviciul de „găzduire” și OCS oferite în mod gratuit de către Comisie și dificultățile cu care se confruntă organizatorii în elaborarea și difuzarea documentației în versiuni multilingve;

3.10.5.

Gestionarea unei ICE este un proces costisitor. Acest lucru este dovedit de faptul că cele trei inițiative care au avut succes au fost sprijinite de mari organizații ale societății civile care le-au susținut activitatea din punct de vedere tehnic, organizatoric și financiar. Pentru a nu denatura principiul de bază al inițiativei cetățenești europene, mulți organizatori au subliniat necesitatea de a primi un sprijin mai mare la nivelul UE pentru lansarea campaniilor;

3.10.6.

rigiditatea excesivă în ceea ce privește colectarea și gestionarea datelor personale. În unele state membre, normele în acest domeniu au descurajat și mai mult organizarea și participarea la noi inițiative. În plus, în unele țări, legislația privind colectarea datelor prevede faptul că se ține seama numai de semnăturile colectate de la cetățenii cu reședința pe teritoriul național, 11 milioane de persoane fiind astfel private de dreptul de a participa (25);

3.10.7.

implicarea redusă a organizatorilor în activitățile prin care se dă curs inițiativei. Având în vedere că inițiativele de succes au urmări atât de limitate, s-ar părea că întâlnirile și audierile sunt insuficiente pentru a anima o acțiune legislativă concretă din partea Comisiei.

3.11.

2016 reprezintă un an decisiv pentru procesul care ar putea duce la revizuirea ICE. Prezentul aviz din proprie inițiativă este elaborat drept contribuție a CESE la acest proces, cunoscut fiind faptul că există un uriaș potențial neexploatat al unui instrument atât de important și inovator în procesele decizionale europene, în vederea obținerii unei cetățenii europene veritabile.

4.1.

În calitatea sa de punte între instituțiile europene și societatea civilă organizată, CESE a fost implicat de la bun început în dezbaterea cu privire la ICE. Stau martore în acest sens avizele adoptate până în prezent (26) și instituirea unui grup ad-hoc care urmărește sistematic evoluția și punerea în aplicare a acestui drept (27).

4.2.

De asemenea, Comitetul este implicat activ în procesul ICE (28), cu rolul dublu de facilitator al inițiativelor și de îndrumător instituțional. Printre inițiativele și competențele ce revin CESE se menționează:

4.2.1.

„Ziua inițiativei cetățenești europene”, organizată anual, în vederea evaluării – alături de toți actorii implicați – a stadiului de punere în aplicare și de eficacitate a ICE. Această manifestare permite totodată schimbul de bune practici și stabilirea de contacte între organizatori și alte părți interesate;

4.2.2.

crearea unui birou propriu de informații, „ICE helpdesk”, care oferă, printre altele, traducerea în limbile oficiale ale UE a descrierilor inițiativelor care au fost validate de Comisie;

4.2.3.

punerea la dispoziție a sălilor Comitetului pentru a permite diseminarea campaniilor;

4.2.4.

elaborarea unui ghid practic, ajuns la a treia ediție, vizând sensibilizarea publicului cu privire la ICE și promovarea acesteia (29). De asemenea, Comitetul atribuie ICE un rol-cheie într-o altă publicație intitulată Pașaportul european pentru o cetățenie activă  (30), menită să informeze cetățenii europeni cu privire la drepturile lor, în ansamblu, și să stimuleze democrația participativă transnațională.

4.2.5.

crearea în 2016 a unei arhive publice a documentației academice și științifice referitoare la ICE, deschisă tuturor cetățenilor spre consultare, în mod gratuit;

4.2.6.

Prezentarea în sesiunea plenară sau, alternativ, în secțiune, a tuturor inițiativelor înregistrate cu un succes substanțial, care nu sunt în contradicție cu politica oficială a Comitetului, exprimată în avizele sale. Aceasta ar permite CESE să le ofere o mai mare vizibilitate, menținându-și totodată poziția neutră.

4.2.7.

CESE participă prin intermediul unor delegați la audierile privind inițiativele de succes, organizate la sediul Parlamentului European, contribuind la procesul de analiză și aprofundare a acestora, desfășurat de Comisie.

5.1.

CESE își reafirmă hotărât sprijinul față de inițiativa cetățenească europeană. La patru ani de la intrarea în vigoare a Regulamentului ICE se observă date încurajatoare în materie de participare, însă și un uriaș potențial nerealizat. Comitetul consideră că o aplicare corectă și completă a ICE poate contribui la reducerea distanței tot mai mari dintre cetățeni și Uniunea Europeană.

5.2.

CESE împărtășește opiniile deja exprimate de Parlamentul European, Comitetul Regiunilor și Ombudsmanul european, conform cărora implementarea parțială și limitată a ICE se datorează mai multor factori. Se remarcă în special limitări de natură tehnică, juridică sau birocratică, însă și un evident scurtcircuit instituțional datorat unui surplus de competențe și responsabilități ce revin Comisiei Europene.

5.3.

Pe de altă parte, CESE observă că, în parte, aceste probleme au fost rezolvate cu succes de Comisie, ca, de exemplu, în cazul punerii gratuite la dispoziție a unui sistem OCS, în vreme ce altele nu pot, din păcate, să fie soluționate decât printr-o revizuire a regulamentului propriu-zis.

5.4.

Prin urmare, Comitetul invită Comisia să ia măsuri pe două planuri: să intervină rapid pentru rezolvarea și/sau simplificarea celor mai elementare și evidente probleme de natură tehnică și birocratică și să prezinte cât mai curând posibil o propunere de reformă a regulamentului menționat, pentru a înlătura problemele instituționale, juridice și organizatorice mai complexe.

6.1.

În vederea unei simplificări și eficientizări a instrumentului ICE, CESE formulează următoarele propuneri de reformare a regulamentului:

6.1.1.

să se permită comitetelor cetățenilor să înceapă colectarea declarațiilor de susținere la data la care doresc. Acest element este esențial pentru a face ca cele 12 luni pentru colectarea semnăturilor să fie utilizate eficient;

6.1.2.

să se asigure recunoașterea juridică a comitetelor cetățenilor, eventual acordându-li-se un statut special, pentru a se limita răspunderea penală a organizatorilor în cazurile de dol sau culpă gravă, în conformitate cu modelul Directivei 2008/99/CE privind protecția mediului prin intermediul dreptului penal;

6.1.3.

să se creeze un „ghișeu unic” fizic și online, unde cetățenii interesați să poată primi informații și îndrumare pentru prezentarea inițiativelor. Este fundamental să se acorde comitetelor cetățenilor o asistență tehnico-juridică adecvată, pentru a facilita prezentarea de propuneri și a face să crească procentul de inițiative considerate admisibile;

6.1.4.

să fie examinate propunerile de reducere a vârstei minime pentru a lua parte la o ICE și pentru a o susține, în conformitate cu propunerile Parlamentului și ale Comitetului Regiunilor, oferindu-li-se astfel tinerilor posibilitatea de a participa în mod activ la procesul de construire a Uniunii Europene;

6.1.5.

să fie decuplate rolurile de „îndrumător instituțional” și de „instanță decizională” conferite în prezent simultan Comisiei. Acest pas este esențial pentru rezolvarea conflictului de interese evident din interiorul Comisiei și pentru a favoriza implementarea deplină și eficace a instrumentului ICE.

6.1.5.1.

Confirmându-și disponibilitatea de a-și continua eforturile cu privire la inițiativele deja demarate, CESE ar fi candidatul cel mai potrivit pentru rolul de facilitator și îndrumător instituțional.

6.1.6.

să se garanteze faptul că se dă curs în mod adecvat inițiativelor de succes. Respectându-se dreptul de inițiativă ce revine Comisiei Europene, se solicită acesteia să elaboreze o propunere legislativă în termen de 12 luni de la finele campaniei sau să motiveze în mod corespunzător decizia de a nu prezenta nicio propunere. În cazul în care nu se prezintă o propunere în termenul stabilit, Comitetul solicită ca Parlamentul European să exercite presiune asupra Comisiei în sensul articolului 225 din TFUE. De asemenea, Comisia ar trebui să intre într-o relație mai strânsă cu organizatorii acestor inițiative, depășind limitele simplelor audieri desfășurate la sediul Parlamentului, astfel încât să se garanteze faptul că propunerea elaborată răspunde așteptărilor celor care au susținut-o.

6.2.

Pe lângă acestea, Comitetul consideră că ar trebui ca Comisia Europeană:

6.2.1.

să facă procesul de înregistrare mai transparent și mai eficient. În special Comisia ar trebui să aibă un rol mai proactiv, furnizând răspunsuri detaliate și eventuale soluții în cazul în care o inițiativă este apreciată ca nefiind admisibilă, astfel încât comitetele să o poată reformula pentru a respecta criteriile stabilite prin legislația în vigoare;

6.2.2.

să continue negocierile cu statele membre pentru a simplifica, reduce și uniformiza sistemul de norme naționale prevăzut pentru colectarea datelor necesare pentru semnarea unei declarații de susținere. Se propune în special să se limiteze cât mai mult posibil solicitările de documente personale de identitate și să li se permită tuturor cetățenilor europeni să semneze inițiativele din țările în care își au reședința (31);

6.2.3.

să permanentizeze accesul la sistemul gratuit OCS, care simplifică atât colectarea și clasificarea declarațiilor de susținere, cât și verificarea lor de către autoritățile naționale. Ar fi de dorit, de asemenea, ca un astfel de instrument să fie accesibil și pentru persoanele cu dizabilități.

6.3.

Se recomandă în special:

6.3.1.

consolidarea demersurilor de informare și sensibilizare pe tema ICE. Acest lucru trebuie să aibă loc, în primă instanță, prin campanii ad hoc promovate de Comisie și de statele membre. În același scop, se propune, de asemenea, ca susținătorii interesați să poată fi informați de către comitetele cetățenilor cu privire la evoluția campaniei și la rezultatele ei (cu condiția ca cei dintâi să-și dea acordul în acest sens). Același imperativ se aplică și Comisiei, care trebuie să popularizeze la scară mai largă răspunsurile date inițiativelor de succes, informând mai întâi comitetele cetățenilor;

6.3.2.

garantarea multilingvismului, ca cerință indispensabilă pentru obținerea unei rate ridicate de participare și explorarea noilor modalități de îmbinare a colectării pe cale electronică a semnăturilor cu mediile sociale și digitale, pentru a se lua legătura cu un public tot mai amplu;

6.3.3.

asigurarea, în principiu, a posibilității ca orice cetățean UE să devină organizator al unei ICE, garantându-se sprijinirea cheltuielilor esențiale ale unei campanii în cazul în care o ICE a fost înregistrată oficial.

6.4.

În sfârșit, CESE propune crearea, sub egida sa, a unui forum instituțional privind participarea cetățenilor europeni, care să devină un spațiu permanent de discuție și dezbatere, după modelul Forumului european privind migrația, valorificând pașii deja întreprinși în cadrul Zilei inițiativei cetățenești europene. În acest context, pentru a se garanta participarea părților celor mai calificate, CESE ar urma să-i invite, printre alții, pe reprezentanții instituțiilor implicate, câte un reprezentant al fiecărui comitet al cetățenilor a cărui inițiativă este înregistrată oficial, precum și toate părțile interesate. Tema ar putea face obiectul unei propuneri mai specifice și mai bine articulate din partea Comitetului, care să fie tratată în cadrul unui aviz din proprie inițiativă anume elaborat.