16.7.2014   

SL

Uradni list Evropske unije

C 226/21

1.1

Evropski ekonomsko-socialni odbor (EESO) pozdravlja sveženj ukrepov Komisije za socialne naložbe, zlasti napovedano spremembo v razumevanju socialnih naložb, da ne bodo veljale več samo za stroške, temveč kot naložbe v prihodnost.

1.2

Na podlagi tega bo EESO pojasnil raznolike koristi socialnih naložb, zlasti za trg dela in javne finance, na naslednjih področjih:

1.3

EESO bo v mnenju obrazložil pozitivne verižne učinke in prikazal, da

1.4

Čim bolje so socialne naložbe vključene v verodostojen makroekonomski in institucionalni okvir, tem večja je njihova „večkratna vrednost“ oziroma njihove koristi za socialo, gospodarstvo, javne finance in družbo.

1.5

Po mnenju EESO so z doslednim in uspešnim izvajanjem obsežno zastavljenega svežnja ukrepov za socialne naložbe povezane naslednje ključne zahteve:

2.1

EESO zastopa stališče, da so ravno v času krize potrebne ogromne socialne naložbe, da bi se zoperstavili vse večjemu tveganju revščine, kar pa ponuja tudi mnogo zaposlitvenih možnosti v vsej Evropi, ki jih je treba podpreti z zasebnimi in javnimi naložbami. (1)

2.2

EESO je zato pozdravil sveženj ukrepov za socialne naložbe (2), v katerem Komisija poziva države članice, naj posvetijo večjo pozornost socialnim naložbam, zlasti napovedani spremembi v razumevanju socialnih naložb, da ne bodo veljale več samo za stroške, temveč kot naložbe v prihodnost (3).

2.3

V tem dokumentu je tudi poudarjeno, da socialne naložbe, ki so usmerjene v učinke in rezultate ter se dosledno izvajajo v praksi, trajno povečajo možnosti posameznikov za zaposlitev in veliko prispevajo k doseganju zaposlitvenih ciljev strategije Evropa 2020.

2.4

Zato je EESO pozval Komisijo, naj pripravi konkreten načrt za izvajanje svežnja ukrepov za socialne naložbe.

2.5

Med pomanjkljivosti v pobudi Komisije je štel odprta vprašanja glede financiranja in poudaril, da brez spremembe prevladujoče politike enostranskega zniževanja odhodkov ne bo mogoče uspešno izvajati predlogov za vse več socialnih naložb.

2.6

Iz tega izhaja EESO tudi v tem mnenju, v katerem preučuje številne koristi socialnih naložb, zlasti za trg dela in javne finance, ter oblikuje konkretne zahteve in priporočila za izvajanje svežnja ukrepov za socialne naložbe.

3.1

Komisija pripisuje socialni politiki tri glavne naloge (4): pomagati ljudem v kritičnih življenjskih trenutkih, stabilizirati gospodarstvo in poskrbeti za socialne naložbe. To razlikovanje se ne sme obravnavati kot medsebojno ločevanje, temveč nakazuje možnosti za aktivno oblikovanje politike. Pri tem je treba biti pozoren na povezljivost tako političnih področij kot tudi (institucionalnih) okvirnih pogojev, kar ne nazadnje tudi omogoča socialno kohezijo.

3.2

Ne le v EESO, temveč vse bolj tudi v raziskavah (5) in politiki EU se uveljavlja spoznanje, da naložbe v socialno državo ne prinašajo le socialnega napredka, ampak tudi koristi za gospodarstvo in javne finance (6). Hkrati pa primanjkuje primerljivih standardov, na podlagi katerih bi lahko zbrali in ocenili vse pozitivne zunanje učinke socialnih naložb.

3.3

Nesporno pa je, da dobro načrtovane, učinkovite in uspešne socialne naložbe v skladu z zasnovo in obsegom ukrepov v posameznih državah prinašajo številne koristi: zadovoljujejo socialne potrebe, ustvarjajo zaposlitvene možnosti in spodbujajo enake možnosti (tudi med spoli), vse večja zaposlenost in vse manjša brezposelnost pa občutno izravnavata nastale stroške. Naložbeni značaj socialnih naložb je razviden iz tega, da se ponavadi ne sme izhajati iz neposrednih „donosov“, koristi naložb pridejo do izraza šele sčasoma (na primer naložbe v izobraževanje, otroško varstvo, promocija zdravja, delovni pogoji, prilagojeni različnim življenjskim obdobjem).

3.4

Čim bolje so socialne naložbe vključene v dopolnjujoč institucionalen in celosten politični kontekst, tem večje bodo njihove številne koristi. Potrebna sta strateško načrtovanje in strukturirano spremljanje v smislu ciljev strategije Evropa 2020.

3.5

Zaradi trenutne skrb vzbujajoče brezposelnosti, ki se v bližnji prihodnosti verjetno ne bo prav dosti zmanjšala, lahko odločna spodbuditev socialnih naložb veliko pripomore k večji rasti in zaposlenosti. Da bo mogoče zaposlitvene možnosti v celoti izkoristiti, je treba dosledno izvajati politiko, ki omogoča udeležbo v gospodarstvu in družbi. Pri tem so ključnega pomena socialne naložbe v prihodnost, usmerjene v doseganje učinkov in rezultatov, zlasti razvoj socialnih storitev, kateremu se na splošno pripisujejo veliko večji učinki na zaposlovanje kot kakršni koli drugi obliki porabe javnih sredstev.

3.6

Poleg pozitivnih učinkov na trg dela lahko socialne naložbe razbremenijo tudi javne finance, zato niso nezdružljive s konsolidacijo javnih financ. EESO je že ugotovil, da se je poskus, da bi javne finance v času gospodarske krize konsolidirali zgolj z zmanjšanjem odhodkov, na splošno izkazal za neuspešnega. (7) Srednje- in dolgoročno ravnovesje med prihodki in odhodki je mogoče prej doseči z naložbami v reševanje strukturnih težav, kar dolgoročno zopet poveča finančni manevrski prostor javnih organov. Trenutne analize kažejo, da bi spodbujanje vključujoče rasti in povečanje stopnje zaposlenosti v skladu s cilji strategije Evropa 2020 državnim proračunom v vsej EU omogočilo dodaten manevrski prostor v višini do 1000 milijard EUR. (8)

3.7

Upoštevati je treba tudi, da ima „neukrepanje“ zlasti na socialnem področju prav tako svojo „ceno“ ter da so stroški pomanjkljivih socialnih naložb pogosto veliko višji. To mišljenje, da je „zdraviti“ dražje kot preprečiti, je najti tudi v več sporočilih Komisije. (9) S socialnimi naložbami so kratkoročno sicer povezani stroški, srednje- do dolgoročno pa večja blaginja za družbo in višji prihodki za državne proračune, ki poleg tega znatno zmanjšajo prihodnje stroške. (10)

3.8

Vsi socialni izdatki kot taki še niso socialne naložbe. Nekatere socialne ugodnosti načeloma vplivajo na porabo (npr. pokojnine, nadomestilo za brezposelnost). Vendar pa je EESO vselej opozarjal na pomen, ki ga imajo naložbe v zanesljive sisteme socialne varnosti (zlasti v času krize) pri spodbujanju porabe in gospodarske dejavnosti, saj kot samodejni stabilizatorji podpirajo prihodke in povpraševanje ter s tem pomagajo pri reševanju krize v Evropi. (11)

4.1

Naložbe v socialne storitve: večje naložbe v zagotavljanje in podpiranje socialne infrastrukture (nega, oskrba starejših, zdravstvo, skrb za invalide, oskrbovana stanovanja, posvetovalnice itd.) ustvarjajo delovna mesta in hkrati veliko pripomorejo k večji udeležbi na trgu dela (12), srednje- do dolgoročno pa pomagajo razbremeniti javne finance (13) in spodbuditi regionalno gospodarstvo. Po izračunih Komisije je pri letni stopnji rasti zaposlenosti na zdravstvenem področju v višini 0,5 % pričakovati, da se bo do leta 2020 zaposlenost v sektorju povečala vsaj za milijon novih delovnih mest. (14) EESO je že večkrat opozoril, da so pri tem za delovna mesta tako v javnem kot zasebnem sektorju potrebna kakovostna delovna razmerja in pravično plačilo. (15)

4.2

Naložbe v otroško varstvo: številne študije so na primeru otroškega varstva pokazale, da je mogoče s ciljno usmerjenimi naložbami povezati socialni napredek z večjo konkurenčnostjo. (16) Javne naložbe za uresničitev barcelonskih ciljev glede otroškega varstva v skladu z novimi izračuni močno vplivajo na zaposlenost, poleg tega pa javnim organom omogočajo tudi znatne dodatne prihodke. Študija (17) za Avstrijo je na primer pokazala, da so naložbeni stroški celo ob šibkih gospodarskih obetih po štirih letih nižji od ustvarjenih prihodkov. Za javne finance so pri tem koristni dopolnilni učinki: konjunkturne spodbude in spodbude regionalne politike, vse večje neposredno zaposlovanje, vse nižji stroški za nadomestila za brezposelnost itd. EESO bi bil vesel obsežnejših raziskav in izmenjav dobrih praks tudi na tem področju.

4.3

Naložbe v otroke: Komisija poziva k preventivnim ukrepom v obliki pravočasnih naložb, da bi izboljšali možnosti za razvoj in udeležbo otrok (ne samo tistih iz socialno in ekonomsko prikrajšanih okolij). (18) V priporočilu z naslovom Vlaganje v otroke Komisija ugotavlja, da preventivne naložbe proti revščini otrok omogoča cela vrsta ukrepov. Tako ponazarja koristi razvoja visokokakovostnega otroškega varstva: spodbujanje nadarjenosti, manjše tveganje zgodnje opustitve šolanja, boljše zaposlitvene možnosti, zlasti za ženske, in spodbude za rast na regionalni ravni. (19)

4.4

Naložbe v izobraževanje in boj proti brezposelnosti mladih: Evropa bo na prihodnost pripravljena le, če bomo izboljšali raven izobrazbe ter odpravili pomanjkljivosti na področju splošnega in poklicnega izobraževanja. Naložbe v izobraževanje, ki so v skladu s potrebami ljudi in gospodarstva, omogočajo večjo produktivnost ter višje prihodke od davkov in prispevkov za socialno varnost. Po izračunih organizacije OECD je donosnost javnih naložb v izobraževanje v povprečju 7,8-odstotna. (20) Spodbujanje zaposlovanja mladih mora biti ključni element nacionalnih strategij za socialne naložbe. Države članice se upravičeno poziva, naj razvijejo učinkovite ukrepe za mlade, zlasti tiste, ki niso zaposleni, se ne izobražujejo ali usposabljajo (NEET). Eurofound ocenjuje gospodarske izgube zaradi izključenosti mladih s trga dela ali iz izobraževalnega sistema na preko 150 milijard EUR letno ali 1,2 % evropskega BDP. (21)

4.5

Naložbe v spodbujanje zaposlovanja: velika brezposelnost, zlasti brezposelnost mladih in dolgotrajna brezposelnost, ni veliko breme zgolj za same brezposelne in njihove svojce. Tudi za javne finance je trdovratna brezposelnost velik izziv, ki se mu je treba zoperstaviti z ukrepi za razvoj znanj in spretnosti ter s spodbujanjem zaposlovanja. (22) Daljša kot je brezposelnost, težje je ustrezno uskladiti ponudbo in povpraševanje na trgu dela. Ravno v gospodarstvu, ki temelji na znanju in tehnologiji, je pomanjkanje znanj in spretnosti ter delovnih izkušenj glavna ovira za dolgotrajni uspeh na trgu dela.

4.6

Naložbe v reševanje izzivov demografskih sprememb in v boljše zaposlitvene možnosti za starejše: EESO je že večkrat poudaril, da je trg dela ključnega pomena za reševanje izzivov demografskih sprememb. Če se obstoječe zaposlitvene možnosti učinkoviteje izkoristijo, se lahko kljub porastu števila starejših pretežno ohranja ravnovesje med plačniki prispevkov in prejemniki. (23) Kljub predvidljivim spremembam v starostni strukturi pa se je v mnogih državah EU doslej premalo vlagalo v pogoje za delovno okolje, primerno staranju zaposlenih (ustvarjanje delovnih pogojev, prilagojenih različnim življenjskim obdobjem), in večjo udeležbo na trgu dela.

4.7

Naložbe v preventivno zdravstveno varstvo in rehabilitacijo: pozitivne učinke je mogoče doseči tudi s promocijo zdravja na delovnem mestu in na sektorski ravni, saj sta zaposljivost in tveganje brezposelnosti tesno povezana s telesnim in duševnim zdravjem. Če ogroženosti ne prepoznamo pravočasno in ukrepamo prepozno, se trpljenju posameznikov pridružijo tudi visoki stroški za družbo. Za dolgoročno vzdržnost javnih financ so potrebne večje naložbe v preventivno zdravstveno varstvo.

4.8

Naložbe v socialna stanovanja: EESO se pridružuje mnenju Evropskega parlamenta in Odbora regij, da so socialna stanovanja ključnega pomena za socialno kohezijo, ter poziva k oblikovanju evropskega okvira za to področje. (24) Pri tem je treba spoštovati načelo subsidiarnosti in zagotoviti, da bodo države članice lahko še naprej same določale merila za socialna stanovanja. S takšnimi naložbami je mogoče zadovoljiti nujne socialne potrebe (zlasti v zvezi s preprečevanjem revščine in socialnim vključevanjem), hkrati pa ustvarjati delovna mesta v regijah, kar pripomore k stabilizaciji gospodarstva ter boju proti podnebnim spremembam in energetski revščini npr. z naložbami v izboljšanje toplotne izolacije. (25)

4.9

Naložbe v družbo brez ovir: EESO je že večkrat opozoril, da potrebujemo družbo brez ovir. (26) Pri socialnih naložbah na tem področju bi morali med drugim namenjati prednost naložbam v ustvarjanje javnih prostorov in stanovanj, ki ustrezajo potrebam starajočih se oseb in invalidov, primerno infrastrukturo, ki spodbuja mobilnost, ter razvoj dostopnih, cenovno sprejemljivih in visokakovostnih socialnih storitev za prikrajšane družbene skupine.

4.10

Naložbe v socialno podjetništvo: EESO je zadovoljen, ker Komisija priznava pomembno vlogo socialne ekonomije pri izvajanju svežnja za socialne naložbe, saj je pri tem pogosto neposredno udeležena. V pomoč pri izvajanju teh nalog je treba poenostaviti dostop do javnih sredstev in zasebnega kapitala, da bo ustrezal tudi poslovnim modelom socialnega podjetništva. Države članice bi lahko v večji meri uporabljale inovativne možnosti financiranja, na primer z udeležbo zasebnega sektorja, saj lahko doprinesejo k proračunskim prihrankom. (27) EESO kljub temu znova poudarja, da to nikakor ne sme povzročiti komercializacije socialne politike ali razdrobljenega pristopa k njej. Država se ne sme izogniti odgovornosti za socialno politiko. (28)

5.1.1

Po mnenju EESO je učinek vse bolj obsežnih socialnih storitev na zaposlovanje večji kot pri kateri koli drugi obliki javne porabe. Zato poziva, naj se socialna država v Evropi še naprej razvija v napredno in trajnostno, da bo lahko uresničila svoj potencial kot dodatna produktivna sila evropskega gospodarstva.

5.1.2

Za uspešno izvajanje in uresničitev obsežno zasnovanega svežnja ukrepov za socialne naložbe je potreben verodostojen makroekonomski in institucionalni okvir. Brez spremembe politike enostranskega zniževanja odhodkov zlasti ne bo mogoče na trg dela uspešno vključiti kar največ delov družbe ter jim omogočiti pošteno udeležbo v družbi in gospodarstvu.

5.1.3

V zvezi s svežnjem za socialne naložbe in s tem povezanimi izzivi EESO zato znova poziva k uresničitvi evropskega programa za oživitev gospodarstva in naložbe v višini 2 % BDP. (29)

5.2.1

Sprememba pristopa v smeri naložbenih in preventivnih strategij na glavnih področjih ukrepanja (med drugim v zvezi z izobraževanjem, socialo, trgom dela in zdravstvom) bo verodostojna šele, ko bo zagotovljeno financiranje tako v proračunu EU kot tudi v proračunih držav članic.

5.2.2

EESO ponavlja svoje prepričanje, da je v okviru predvidene konsolidacije javnih financ treba biti pozoren ne le na izdatke, temveč najti tudi nove vire prihodkov ter hkrati povečati učinkovitost in uspešnost javne porabe. (30) V zvezi s tem je po mnenju EESO treba razširiti osnovo za davčne prihodke držav članic, med drugim s pobiranjem davka na finančne transakcije, zaprtjem davčnih oaz, koncem tekmovanja v zniževanju davkov in z ukrepi za preprečevanje davčnih utaj. Poleg tega je treba na splošno premisliti o davčnih sistemih in pri tem upoštevati vprašanja v zvezi s prispevki za različne vrste dohodka in premoženja. (31)

5.2.3

EESO sicer podpira stališče Komisije, da je treba kot glavni instrument za spodbujanje socialnih naložb uporabiti Evropski socialni sklad (ESS) ter 20 % sredstev ESS v vsaki državi članici nameniti socialnemu vključevanju in preprečevanju revščine. Vendar pa je po mnenju Odbora treba vključiti tudi druge sklade EU. Tako je za socialne storitve, kot so otroško varstvo, nega in oskrba ter mobilnost na podeželju, treba uporabiti znatna sredstva iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in Evropskega sklada za regionalni razvoj (ESRR) ter to financiranje zajeti v nacionalnih predpisih.

5.2.4

EESO je zelo kritičen do pogojenosti iz naslova gospodarskega upravljanja, v skladu s katerimi se zmanjšajo kohezijska sredstva kot sankcija v primeru neizpolnjevanja makroekonomskih zahtev EU. To nima samo procikličnega in omejujočega učinka na gospodarsko rast, temveč otežuje dodatne naložbe, potrebne ravno v državah, ki so vključene v program. Namesto tega je treba spodbuditi rast in nuditi podporo, evropski delež sofinanciranja pa še povečati v državah, ki jih je gospodarska kriza posebej močno prizadela.

5.3.1

EESO poziva k večji osredotočenosti na socialne naložbe v procesu usklajevanja evropskega semestra. To novo osredotočenost je treba izrecno upoštevati v letnih pregledih rasti in priporočilih za posamezne države članice. Pri tem je treba pojasniti, da so večje socialne naložbe združljive z rasti prijazno konsolidacijo javnih financ.

5.3.2

Da bo ta cilj mogoče uresničiti, EESO podpira razpravo, ki jo je začela Komisija o tem, da se pri javnofinančnih pravilih EMU v smislu „zlatega finančnega pravila“ javne naložbe v prihodnost izvzamejo iz izračuna državnega neto primanjkljaja. Tako bi preprečili opustitev naložb, ki so donosne dolgoročno. EESO priporoča razpravo o možnosti uporabe zlatega finančnega pravila tudi za socialne naložbe, ki se financirajo s sredstvi iz strukturnih skladov EU.

5.3.3

Spodbujanje socialnih naložb mora biti osrednjega pomena tudi pri reviziji integriranih smernic za rast in zaposlovanje v okviru vmesnega pregleda strategije Evropa 2020 v letu 2014.

5.3.4

Po mnenju EESO se je na vseh ravneh nujno treba v večji meri posvetovati z vsemi akterji, pristojnimi za izvajanje socialnih naložb, jih obveščati ter vključevati v odločanje in spremljanje.

5.4.1

Odločitve o prihodnji usmeritvi politike se morajo sprejemati na bolj kakovostni in celostni podlagi. Na splošno si je treba prizadevati za pristop k socialnim naložbam, ki bo časovno dinamičen, prilagojen življenjskim obdobjem in preventiven ter ki stroške odraža natančneje kot izključno statične analize stroškov in koristi. (32)

5.4.2

Zaradi zapletenih povezav med različnimi političnimi področji sta potrebni boljša metodologija za merjenje uspešnosti in večja preglednost, npr. v obliki ugotavljanja razmerja med stroški in koristmi v smislu „koristi“ za celotno družbo ali scenarijev, ki opisujejo različne politične ukrepe v določenem obdobju ob upoštevanju srednje- in dolgoročnih obetov.

5.4.3

Kot prvi korak bi lahko metodološko poglobili standardizirane dolgoročne napovedi, ki že obstajajo za posamezna, med drugim tudi demografsko pomembna področja porabe (npr. izobraževanje, nega in oskrba, zdravstvo, pokojnine). Poročilo o staranju za leto 2015 bi bilo dobra priložnost za prikaz „donosa“ socialnih naložb, ki so potrebne in vključene v proračun na podlagi nacionalnih okoliščin. Ta vidik se doslej ni upošteval, zato je prihajalo do izkrivljenih in pretiranih ocen stroškov.

5.4.4

Odprto je tudi vprašanje, kakšen pomen naj bi imeli socialni kazalniki v obstoječem institucionalnem okviru EMU. Če naj bi ti kazalniki zares vplivali na usmerjanje politike, jih bo treba vsekakor izpopolniti.

5.4.5

Po mnenju EESO je zanimiv tudi poziv, ki ga je Evropski parlament (33) naslovil na Komisijo, da naj oblikuje preglednico kazalnikov, ki se običajno uporabljajo za socialne naložbe, z alarmnim mehanizmom za spremljanje napredka v državah članicah, ter poziv Evropskega parlamenta državam članicam, naj razmislijo o podpisu pakta za socialne naložbe, s katerim bi določili naložbene cilje in vzpostavili nadzorni mehanizem.

5.5.1

EESO meni, da je politični načrt Komisije za izvedbo svežnja ukrepov za socialne naložbe premalo ambiciozen, zato Komisijo poziva, naj pripravi bolj konkreten in dolgoročen načrt (vsaj do leta 2020).