10.3.2017   

SL

Uradni list Evropske unije

C 75/75

Poročevalec:

Peter CLEVER

1.1

V tem času demografskih sprememb je EU odvisna tudi od priseljevanja visokokvalificiranih delavcev, da si zagotovi rast in blaginjo. Aktiviranje zmogljivosti nacionalnega trga dela – ki je nedvomno pomembno v nacionalni politiki – za to ne zadostuje; potrebna je namreč skupna evropska strategija za pritegnitev strokovno usposobljene delovne sile, saj ima Evropa kot celota v svetovnem potegovanju za strokovno usposobljene delavce boljše izhodišče kot posamezne države članice.

1.2

Skupna strategija za pridobivanje strokovno usposobljenih delavcev iz tretjih držav bi morala biti celovita ter pokrivati vsa s tem povezana področja, od navezave stikov s strokovno usposobljenimi osebami, ki jih zanima priselitev, pa vse do obravnavanja pokojninskih pravic. Pri tem je treba upoštevati tudi migrante, ki so poprej del univerzitetne izobrazbe pridobili v državi gostiteljici. Treba pa je upoštevati tudi posledice migracije strokovno usposobljenih delavcev v izvornih državah, ki jih je treba podpreti pri nadaljnjem razvoju izobraževalnih sistemov.

1.3

Poleg tega je pomembno doseči čim širše soglasje, ki bo omogočilo, da se bodo države članice tej strategiji tudi zavezale in bodo ukrepe, sprejete na ravni EU, dosledno izvajale. Pri tem je treba poskrbeti za intenzivno vključevanje nacionalnih in evropskih socialnih partnerjev. Pri zaposlovanju državljanov tretjih držav je treba zagotoviti enako obravnavo in nediskriminacijo.

1.4

Eno osrednjih področij celostne politike EU o delovnih migracijah je politika sprejema. Skupna pravila lahko sicer državljanom tretjih držav olajšajo dostop do evropskih trgov dela, a hkrati vedno pomenijo poseg v nacionalno suverenost. Zato je treba tukaj načelno pretehtati prednosti in pomanjkljivosti nadaljnjega usklajevanja. Popolna uskladitev politike sprejema se glede na sedanje stanje ne zdi smiselna niti potrebna.

1.5

Evropska komisija glede na sedanje stanje s predlogom o novi ureditvi modre karte posega predaleč, saj državam članicam jemlje možnost, da bi vzpostavile lastne, svojim specifičnim potrebam prilagojene načine vstopa za visokokvalificirane delavce. Kljub temu pa si je treba prizadevati, da bodo države članice EU v prihodnosti pogosteje uporabljale modro karto pri sprejemu visokokvalificiranih delavcev iz tretjih držav. Lahko bi, podobno kot ameriška zelena karta, postala blagovna znamka, ki promovira EU kot regijo za priseljevanje visokokvalificiranih delavcev.

1.6

Na splošno je predlog Komisije o novi ureditvi modre karte dober, saj povečuje privlačnost modre karte kot način vstopa v EU in zlasti izrazito lajša mobilnost oseb z modro karto znotraj EU. V zvezi s tem je treba pozdraviti, da se ustvarjajo boljše možnosti za poslovna bivanja v drugih državah članicah EU.

1.7

Tudi poenostavitve pri podeljevanju karte so pravi korak. Treba pa je kritično preučiti znižanje plačnih pragov. Za visokokvalificirane delavce je treba zavrniti znesek, nižji od povprečne plače.

1.8

Enako velja za možnost, da se visokošolska diploma nadomesti z ustreznimi delovnimi izkušnjami. Ponovno bi bilo treba razmisliti o skrajšanju potrebne primerljive delovne dobe s petih let na tri leta in smiselno bi bilo dati napotke vsaj glede tega, na katerih merilih naj bi ocena temeljila.

2.1

Migracijska politika ima različne cilje. Eden od teh je stabilizacija delovne sile v državah, na katere še posebej vplivajo demografske spremembe. Drugi je prevzemanje socialne odgovornosti na svetovni ravni, na primer s sprejemanjem beguncev. Glede na večplastnost te teme je to mnenje osredotočeno na priseljevanje visokokvalificiranih delavcev iz tretjih držav.

2.2

Brez priseljevanja iz tretjih držav se bo v naslednjih dveh desetletjih zaradi demografskih sprememb bistveno zmanjšalo število delovno aktivnih prebivalcev EU. Hkrati se bo zelo povečalo število starejših. Ta trend pomeni velik izziv za oblikovanje javnih proračunov, saj bo (neto) plačnikov prispevkov vse manj, (neto) prejemnikov državnih dajatev pa vse več. Poleg tega se lahko pojavi pomanjkanje delovne sile.

2.3

Da bi lahko obvladali te negativne posledice demografskih sprememb, bo treba najprej okrepiti potencial delovne sile, ki je na voljo v državah članicah EU. Pri tem si je treba močno prizadevati za to, da se ta delovna sila, še posebej iz socialno prikrajšanih ciljnih skupin, usposobi za trg dela. Poleg tega lahko mobilnost v Evropski uniji srednjeročno prispeva k stabilizaciji lastne delovne sile držav, na katere posebno vplivajo demografske spremembe. Mobilnost znotraj Evrope se še vedno ne izkorišča v takšni meri, kot je pravno in dejansko možna. To dvoje pa ne bo zadostovalo. Taka prizadevanja je treba dopolniti s ciljno usmerjeno dolgoročno strategijo za spodbujanje zakonitega priseljevanja kvalificirane delovne sile iz tretjih držav.

2.4

Trenutno se razmere na trgu dela v posameznih državah med seboj močno razlikujejo. Medtem ko v nekaterih državah primanjkuje strokovno usposobljene delovne sile, druge zaznamuje visoka stopnja brezposelnosti. Posledica tega je, da so tudi povpraševanje po priseljenih delavcih in možnosti vključevanja za migrante iz tretjih držav izjemno različne. Zato se mora razlikovati tudi zasnova strategij priseljevanja posameznih držav članic.

2.5

Hkrati je treba povečati sodelovanje pri pridobivanju visokokvalificiranih delavcev za evropsko delovno silo. Ti delavci imajo v nasprotju z nizkokvalificiranimi delavci namreč možnost selitve v druge, predvsem angleško govoreče države, ki jih tudi poskušajo privabiti, tako da se Evropa na tem področju srečuje s konkurenco. Tako se za delo v eni od držav članic EU odloči le 31 % visokokvalificiranih delavcev iz držav nečlanic, ki so v OECD. Glavna ovira priseljevanja visokokvalificiranih delavcev v EU je pomanjkljivo znanje jezika posamezne države. Še ena ovira je dejstvo, da zlasti manjše države članice zunaj Evrope pogosto skoraj niso znane, zato napačno veljajo za manj privlačne.

2.6

Pri tem ima EU pomembno vlogo, da poveže dejavnosti držav članic za pridobivanje visokokvalificiranih delavcev iz tretjih držav in tako izboljša njihovo učinkovitost. Poleg tega je pri konkurenčnem potegovanju za mednarodno mobilno strokovno usposobljeno delovno silo velika prednost, če se države članice skupaj predstavljajo kot Evropa. Da bi povečali privlačnost EU kot ciljne regije za visokokvalificirane migrante iz tretjih držav, je potrebna ciljno usmerjena evropska strategija za pritegnitev strokovno usposobljene delovne sile, saj bo EU le tako lahko ohranila in izboljšala svoj položaj v globalni tekmi za visokokvalificirano delovno silo.

2.7

Uspešnost evropske strategije za pritegnitev strokovno usposobljene delovne sile pa je predvsem odvisna od tega, v kolikšni meri bodo v taki strategiji upoštevane nacionalne razmere in v kolikšni meri so države članice EU zavezane k njenemu izvajanju. Zato si je treba pri ustreznih ukrepih načelno prizadevati za čim širše soglasje tudi v zvezi s potrebnim pravnim okvirom za migracije strokovno usposobljenih delavcev.

3.1

V okviru skupne strategije za spodbujanje zakonitega priseljevanja visokokvalificiranih delavcev bi bilo treba oblikovati ukrepe na evropski ravni za navezovanje stikov s strokovno usposobljenimi delavci iz tretjih držav in njihovo zaposlovanje. Zelo obetavna možnost se zdi evropska baza znanj in spretnosti, podobna EURES, v katero bi se lahko strokovno usposobljeni delavci iz tretjih držav, ki jih zanima izselitev v EU, registrirali s svojimi kvalifikacijami in prek katere bi se nanje lahko neposredno obrnili delodajalci. Evropska strategija za pridobivanje strokovno usposobljenih delavcev bi morala vključevati tudi obveščanje o Evropski uniji ter o določbah o priseljevanju in razmerah na trgu dela v posameznih državah članicah. Temu bi bilo treba dodati še ustrezen okvir za mobilnost strokovno usposobljenih delavcev iz tretjih držav znotraj EU, usklajene postopke za priznavanje kvalifikacij iz tretjih držav ter uveljavitev evropske kulture sprejemanja, ki bi preprečevala sovražno nastrojenost domačinov proti priseljencem. V razvoj tega okvira je treba vključiti nacionalne in evropske socialne partnerje.

3.2

Strategija za spodbujanje zakonitih migracij visokokvalificiranih delavcev iz tretjih držav pa ne bi smela upoštevati le oseb z že zaključeno izobrazbo, ki pridejo v države članice EU, temveč tudi osebe, ki tukaj šele študirajo oziroma opravijo vsaj del svojega študija. V zvezi s tem je zelo dobrodošlo, da so bile z novo direktivo EU o prebivanju za namene študija in raziskovanja (Direktiva (EU) 2016/801) uvedene poenostavitve glede zaposlitev ob študiju in možnost, da lahko študenti po zaključku študija v državi ostanejo vsaj devet mesecev, da si lahko poiščejo zaposlitev. Dodati bo treba še ciljno usmerjeno ponudbo informacij in svetovanja na univerzah, da se lahko študenti iz tretjih držav seznanijo z obeti na trgu dela EU.

3.3

Državljanov tretjih držav, ki zakonito prebivajo v EU, se ne sme diskriminirati. Zlasti morajo prejemati enako plačo, kot jo običajno prejemajo domačini, in imeti enake delovne pogoje.

3.4

Pri vzpostavljanju stika s strokovno usposobljenimi delavci je treba uporabiti zelo previden pristop, saj v številnih potencialnih izvornih državah prav tako primanjkuje dobro strokovno usposobljenih delavcev. Izogniti se je treba begu možganov iz takih držav. Lahko pa začasna migracija strokovno usposobljenih delavcev v okviru t. i. kroženja možganov (brain circulation) pripomore h gospodarskemu razvoju v teh državah. V tem primeru je treba zagotoviti, da časovno omejena vrnitev v domovino ne vodi avtomatično v prenehanje delovnega dovoljenja v državi članici EU. V vsakem primeru morajo strategijo za pridobivanje strokovno usposobljenih delavcev iz manj razvitih držav spremljati razvojni ukrepi, ki izvorne države med drugim podprejo pri nadaljnjem razvoju njihovih izobraževalnih sistemov. Takšna razvojna politika mora upoštevati interese izvornih držav in ne sme biti namenjena povečevanju potenciala za dodatno pridobivanje strokovno usposobljenih delavcev iz teh držav.

3.5

Da bi zajezila nezakonito priseljevanje, EU načrtuje sklenitev nadaljnjih ciljno usmerjenih migracijskih partnerstev s pomembnimi izvornimi in tranzitnimi državami. Tovrstna partnerstva bi morali izkoristiti tudi za spodbujanje zakonite migracije. Do zdaj je bila ta možnost v migracijskih partnerstvih zelo redko izkoriščena. Poleg tega bi se lahko dogovorili o ciljnih ukrepih za razvoj strokovno usposobljene delovne sile v partnerskih državah in za olajšanje priseljevanja v Evropo (po potrebi na podlagi kvot). Na ta način bi se lahko borili proti nezakoniti migraciji, saj bi ustvarili zakonito alternativo za številne ljudi, ki se želijo izseliti. Ta možnost praviloma predvideva nadaljnje naložbe v izobraževanje, kar pa lahko pozitivno vpliva tudi na raven izobrazbe v izvornih državah.

4.1

Politika sprejema je pomemben del evropske strategije za pridobivanje strokovno usposobljene delovne sile, ki ne ureja le dostopa državljanov tretjih držav do trga dela posamezne države članice, ampak določa tudi, kakšna je stopnja njihove mobilnosti v EU in ali jih lahko spremljajo družinski člani oziroma ali se jim ti lahko pridružijo kasneje. Tudi ta vprašanja so zelo pomembna, ko gre za privlačnost EU za strokovno usposobljeno delovno silo iz tretjih držav.

4.2

Določitev enotnih pravil za izdajo dovoljenja za prebivanje, ki velja za celotno EU, vedno pomeni velik poseg v nacionalno suverenost. V zvezi s tem velja, da je poseg toliko hujši, kolikor intenzivneje se uskladijo nacionalne določbe v zvezi s pravico do prebivanja in kolikor manj manevrskega prostora za oblikovanje pri tem ostane državam članicam. Zato je treba pred odločitvijo o enotnih merilih sprejema načeloma temeljito pretehtati prednosti ureditve na ravni EU ter raznolikost nacionalnih potreb in interesov.

4.3

Potrebe po delovni sili iz tretjih držav so v posameznih državah članicah EU zelo različne. Člen 79 PDEU zato ustrezno določa, da se politika priseljevanja razvija na ravni EU, hkrati pa ne razveljavlja pravice držav članic do določanja lastnih nacionalnih politik sprejema. Nacionalna merila za sprejem delavcev migrantov iz tretjih držav namreč praviloma bolje upoštevajo posebnosti nacionalnih trgov dela. Tudi preskusi trga dela so lahko pomembni za usmerjanje migracije delovne sile in bi morali ostati v pristojnosti držav članic.

4.4

Kljub temu je skupni okvir nujno potreben, saj so gospodarstva držav članic EU zaradi evropskega notranjega trga med seboj zelo tesno prepletena. Tako imajo številna podjetja proizvodne obrate v več državah EU ter ponujajo svoje proizvode in storitve po vsej EU. Podjetja morajo zato pogosto v različnih državah članicah za krajši čas zaposliti tudi delavce s posebnimi kvalifikacijami iz tretjih držav. Če ti ne sodijo v področje uporabe direktive o premestitvah znotraj podjetja in na podlagi ustreznega dovoljenja za prebivanje nimajo pravice do zaposlitve v drugi državi EU, je zaposlovanje državljanov tretjih držav težavno. Podobne težave imajo tudi priseljenci, ki so samozaposleni v eni od držav EU in želijo ali morajo poslovati v več državah EU. To potrebo po mobilnosti za visokokvalificirane državljane tretjih držav je nujno treba upoštevati.

5.1

Modra karta EU je skupaj z drugimi instrumenti pomemben element skupne strategije za pritegnitev visokokvalificiranih delavcev in ima velik potencial za pritegnitev strokovno usposobljenih delavcev iz tretjih držav, saj lahko podobno kot ameriška zelena karta pomeni tržni instrument za promocijo EU kot regije za priseljevanje. Poleg tega visokokvalificiranim delavcem, ki jih zanima izselitev v EU, omogoča lažje oceniti možnosti za dostop do evropskih trgov dela, saj v vseh državah članicah EU vsaj v strukturnem smislu veljajo enaka merila. To pomeni, da se s to karto lahko spodbuja tudi priseljevanje v EU.

5.2

Toda modra karta v vseh državah članicah EU ni enako uspešna. Čeprav je v nekaterih državah, kot je na primer Nemčija, pomemben del strategije za pritegnitev strokovno usposobljene delovne sile, jo druge države uporabljajo zelo redko ali pa sploh ne ter se še vedno zanašajo predvsem na nacionalna dovoljenja za prebivanje. Leta 2015 je bilo v Nemčiji izdanih okoli 14 600 od 16 800 prvič izdanih modrih kart, kar je skoraj 90-odstotni delež. Nobena druga država članica EU ni izdala več kot 1 000 kart. V več državah EU je bilo izdanih celo manj kot 20 modrih kart. Mednje spadajo tudi države z razmeroma dobrimi razmerami na trgu dela, kot sta Nizozemska in Švedska.

5.3

Številne države članice modre karte EU torej ne uporabljajo kot strateški instrument za pritegnitev visokokvalificiranih delavcev iz tretjih držav. Posledično strokovno usposobljeni delavci iz tretjih držav, ki jih zanima izselitev v EU, modre karte EU na splošno ne prepoznavajo kot blagovne znamke za skupno politiko priseljevanja EU, njenega potenciala pa tako ni mogoče uresničiti. Zato je Evropska komisija podala predlog za reformo modre karte EU.

5.4

Predlog Komisije za novo ureditev modre karte je na splošno dober, saj je njegov namen obravnavati in ponuditi rešitve za pomembna vprašanja, kot so povezava z drugimi nacionalnimi dovoljenji za prebivanje, mobilnost strokovno usposobljenih delavcev iz tretjih držav znotraj EU in olajšanje meril za izdajo karte. Vendar je predlog še vedno treba bistveno izboljšati.

5.5

V skladu s predlogom Evropske komisije visokokvalificiranim delavcem migrantom iz tretjih držav ne bi bilo več mogoče izdati nikakršnih drugih dovoljenj za prebivanje razen modre karte EU. Izjeme bi bile le posebne skupine poklicev, kot so samozaposleni in znanstveniki. Zaradi te togosti bi države članice svojo politiko priseljevanja težko oblikovale v skladu s potrebami po strokovno usposobljeni delovni sili in se ciljno odzivale na posebne razmere pomanjkanja delovne sile. S strogo prepovedjo drugih načinov priseljevanja za visokokvalificirane zaposlene bi tako ovirali doseganje cilja. Države članice bi ravno nasprotno morale imeti možnost, da tudi v prihodnosti ohranijo nacionalne sisteme.

5.6

Kljub temu bi morala biti modra karta EU močneje usidrana v politikah sprejema držav članic EU. V ta namen bi bilo treba v uvodne izjave direktivo vključiti odstavek, ki bi države članice pozval, naj dajejo prednost izdajanju modre karte EU pred izdajanjem nacionalnih dovoljenj za prebivanje, če zadevni prosilec izpolnjuje merila za njeno izdajo. Tako nacionalni manevrski prostor ne bi bil tako strogo omejen kot s prepovedjo drugih dovoljenj. Poleg tega je treba opozoriti, da uspešnost modre karte EU ni odvisna le od ustreznih pravil v direktivi EU, temveč je za to potrebna jasna zaveza držav članic EU. Modra karta je lahko uspešna le, če se države članice EU zavedajo njene dodane vrednosti.

5.7

Znižanje plačnih pragov je smiselno, toda predlog Komisije je nekoliko pretiran

5.7.1

Dosedanji plačni pragovi v višini najmanj 1,5-kratnika povprečne bruto letne plače oz. 1,2-kratnika povprečne bruto letne plače v poklicih, v katerih primanjkuje delovne sile, bi lahko v posameznih državah članicah EU pomenili oviro, zlasti za delavce na začetku poklicne poti. Zato je lahko znižanje te meje pravi korak, vendar so sindikati do njega kritični. Po mnenju EESO je treba zagotoviti, da visokokvalificirane osebe na začetku poklicne poti nikakor ne bodo plačane manj kot znaša povprečna plača. Meja 0,8-kratnika, predvidena v predlogu Komisije, je prenizka.

5.7.2

Ta ocena temelji na dejstvu, da se v izračun povprečne bruto plače vključijo vse zaposlene osebe in da bi morali visokokvalificirani delavci, tudi tisti na začetku poklicne poti, v primeru zaposlitve v skladu s svojimi kvalifikacijami praviloma prejemati nadpovprečne plače. Če v določeni državi članici primanjkuje strokovno usposobljene delovne sile, je smiselno določiti razmeroma nizke plačne pragove za izdajo modre karte EU. Kadar pa je brezposelnost visoka tudi pri kvalificiranih poklicih, so praviloma potrebni višji pragovi. Pri tem se ne sme ustvariti vtisa, da se modra karta EU uporablja zato, da bi v EU pripeljali poceni delovno silo. To bi lahko ogrozilo tudi potrebno sprejetje pravil.

5.7.3

Poleg tega je treba opozoriti, da direktiva še vedno ne določa jasno, kako se izračuna referenčna povprečna plača, kar lahko močno vpliva na plačne pragove, ki bodo na koncu obveljali.

5.8

Odbor pozdravlja predvidene dodatne olajšave pri izdaji modre karte EU

5.8.1

Predlog Komisije, da se minimalno trajanje pogodbe o zaposlitvi, ki jo je treba predložiti za izdajo modre karte EU, zmanjša z 12 na 6 mesecev, je pravilen korak, saj delodajalcem, ki niso prepričani o dejanskih sposobnostih visokokvalificiranega delavca iz tretje države, olajša sklenitev pogodbe o zaposlitvi in spodbuja priseljevanje.

5.8.2

Pozitivno je treba oceniti tudi še naprej obstoječo možnost, da se visokošolska diploma nadomesti z ustreznimi delovnimi izkušnjami, vendar bi morala ostati neobvezna. Ponovno je treba preučiti tudi skrajšanje zahtevanih primerljivih delovnih izkušenj s petih let na tri leta. V zvezi s tem bi bilo smiselno oblikovati vsaj napotke, na katerih merilih naj bi ocena temeljila, da bi se izognili preveč različnim razlagam posameznih držav članic.

5.8.3

Možnost pridobitve modre karte za osebe iz tretjih držav, ki so upravičene do zaščite in izpolnjujejo zahteve v zvezi s priseljevanjem kvalificiranih delavcev, je smiselna, saj je treba dobro usposobljenim beguncem olajšati dostop do trga dela.

5.9

Nove ureditve v zvezi z mobilnostjo imetnikov modre karte znotraj EU so pomemben korak

5.9.1

Zagotoviti bi bilo treba, da se lahko visokokvalificirani zaposleni po potrebi kratkoročno zaposlijo tudi v drugi državi članici EU. Zato je jasna ureditev prebivanja v drugi državi članici EU v poslovne namene, ki jo predlaga Komisija, pomemben korak v pravo smer. O predlaganem najdaljšem bivanju 90 dni v obdobju 180 dni bi bilo treba ponovno razpravljati s strokovnjaki.

5.9.2

Možnost, da lahko imetnik po enem letu zaprosi za modro karto v drugi državi članici EU brez ponovnega obsežnega preverjanja kvalifikacij, je pravi korak za spodbujanje mobilnosti znotraj EU.

6.1

Samo s pritegnitvijo zadostnega števila strokovno usposobljenih delavcev iz tretjih držav v Evropi ne bomo zagotovili dovolj strokovno usposobljene delovne sile, ki bo potrebna zaradi demografskih sprememb. Tem delavcem je treba ponuditi tudi dobre možnosti za vključevanje, da bodo lahko na evropskih trgih dela svoj potencial v celoti razvili in imeli možnost, da v Evropi ostanejo dolgoročno. Zato je treba akcijski načrt za vključevanje, ki ga je predložila Evropska komisija, pozdraviti tudi z vidika delovnih migracij.

6.2

Z vsako obliko zaželenega priseljevanja tudi dajemo vedeti, da zavračamo rasizem in ksenofobijo. To odseva vrednote EU in usmerja ravnanje politike in družbe.

6.3

Zelo pozitivno je, da načrt vključevanja upošteva tudi čas pred prihodom v Evropo, saj se pomembni temelji za uspešno vključevanje postavijo že pred prihodom v ciljno državo. To zlasti velja za učenje jezikov. Ker jezikovni tečaji in drugo ponujeno usposabljanje, usmerjeno v morebitno migracijo v EU, izboljšajo obete poklicnega razvoja v EU, postane le-ta za udeležence tečajev iz tretjih držav privlačna tudi kot ciljna regija. Tako lahko neposredno pripomorejo k spodbujanju pridobivanja strokovno usposobljenih delavcev iz tretjih držav.

6.4

Čeprav načrt vključevanja zajema posamezne ukrepe za visokokvalificirane delavce, kot je tesnejše sodelovanje pri priznavanju tujih poklicnih kvalifikacij, je v osnovi vseeno usmerjen v druge skupine priseljencev z večjimi potrebami po podpori, kar je tudi ustrezno. Toda skupna strategija za pritegnitev strokovno usposobljene delovne sile iz tretjih držav mora presegati obstoječi načrt vključevanja in združevati ciljne možnosti vključevanja za visoko kvalificirane delavce. V zvezi s tem opozarjamo na priporočila Evropskega foruma za migracije iz aprila 2016.