DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

POVZETEK OCENE UČINKA

Spremni dokument

UREDBA KOMISIJE (EU) št. …/… z dne XXX o spremljanju in poročanju o emisijah toplogrednih plinov v skladu z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta UREDBA KOMISIJE (EU) št. …/… z dne XXX o preverjanju poročil o emisijah toplogrednih plinov in poročil o tonskih kilometrih ter o akreditaciji preveriteljev v skladu z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta

1.         OPREDELITEV PROBLEMA

Problem je bil opredeljen že v okviru ocene učinka, priložene predlogu Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta (sistem EU za trgovanje z emisijami), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2009/29/ES Evropskega parlamenta in Sveta (pregled sistema EU za trgovanje z emisijami), o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Uniji, da bi se pospešilo stroškovno in ekonomsko učinkovito zmanjšanje emisij toplogrednih plinov.

Spremljanje in poročanje

Spremljanje in poročanje na ravni naprave sta eden od stebrov sistema za trgovanje z emisijami, kot določa člen 14 direktive o sistemu EU za trgovanje z emisijami (Direktiva 2003/87/ES). Odločba 2007/589/ES o določitvi smernic za spremljanje in poročanje o emisijah toplogrednih plinov (v nadaljnjem besedilu: odločba o spremljanju in poročanju) vsebuje standardne zahteve za spremljanje emisij toplogrednih plinov in poročanje o njih za naprave, zajete v direktivi o sistemu za trgovanje z emisijami.

Analiza, izvedena v okviru ocene učinka za pripravo osnutka direktive o pregledu sistema EU za trgovanje z emisijami[1], je pokazala, da države članice in pristojni organi zahteve v zvezi s spremljanjem in poročanjem izvajajo in uporabljajo na različne načine. Splošna ugotovitev je bila, da v Uniji ni enakih pogojev glede spremljanja in poročanja, zaradi česar je raven natančnosti različna. Neenaki pogoji in s tem povezana nenatančnost bi lahko ogrozili okoljsko celovitost in verodostojnost sistema ter povzročili višje stroške, kot bi bilo potrebno.

Poleg tega je bilo na podlagi projektov ocenjevanja, izvedenih v imenu Komisije in več držav članic, ugotovljeno, da je pomanjkanje preglednosti, informacij v zvezi s kakovostjo in skladnosti, ki bi lahko povzročilo nezaupanje in dodatne stroške, glavni izziv pri nadaljnjem razvoju postopka za doseganje skladnosti s sistemom EU za trgovanje z emisijami. Prav tako je bilo ugotovljeno, da je posledični/obstoječi sistem slabši zaradi različnih ureditev in odgovornosti v zvezi s spremljanjem in poročanjem v državah članicah.

Preverjanje in akreditacija preveriteljev

Pri preverjanju in akreditaciji preveriteljev so bili ugotovljeni podobni problemi[2]. Preverjanje poročil o spremljanju je pomembno, sicer bi upravljavci, ki bi prenizko ocenili svoje emisije, imeli koristi (ker bi predali manj pravic, kot bi jih morali), poleg tega pa bi tudi ogrožali okoljsko celovitost sistema. Direktiva o sistemu EU za trgovanje z emisijami in Odločba 2007/589/ES o določitvi smernic za spremljanje in poročanje o emisijah toplogrednih plinov (v nadaljnjem besedilu: odločba o spremljanju in poročanju) sta urejali le nekatere temeljne zahteve in vidike postopka preverjanja. V zvezi s preostalim so morale posamezne države članice pripraviti posebna nacionalna navodila glede preverjanja. Tudi stanje na področju akreditacije preveriteljev je raznoliko, saj so države članice sprejele zelo različne standarde za akreditacijo preveriteljev. Zaradi teh neskladnosti so nastali neenaki pogoji in neučinkovit notranji trg, kar je povzročilo višje stroške ali nepotrebne ovire, zlasti za preveritelje, ki so pripravljeni svoje storitve opravljati v različnih državah članicah.

Vloga akreditacije bo osredotočena na izboljšanje ravni kakovosti preverjanja letnih poročil o emisijah in hkrati na zagotavljanje splošne usklajenosti v okviru sistema, kot ga ureja člen 15 direktive o sistemu EU za trgovanje z emisijami. V tem smislu se osnutek uredbe o akreditaciji in preverjanju sklicuje na obstoječ širši pravni okvir za akreditacijo iz Uredbe (ES) št. 765/2008 z dne 9. julija 2008 ter zlasti na člen 4(1), v skladu s katerim „[v]saka država članica imenuje enotni nacionalni akreditacijski organ“, in člen 13, v skladu s katerim „Komisija zagotovi, da sektorske sheme opredeljujejo tehnične specifikacije, potrebne za doseganje [zahtevane] ravni usposobljenosti […]“. Tudi ta uredba je bila predmet ocene učinka[3].

Načelo subsidiarnosti

Ukrepi Unije, kot so določeni v obeh predlaganih uredbah, so utemeljeni in nujni za upoštevanje načela subsidiarnosti iz naslednjih razlogov:

Nadnacionalnost podnebnih sprememb ter potreba po vzpostavitvi trdnega, primerljivega in usklajenega sistema za spremljanje, poročanje in preverjanje emisij v Uniji sta pomemben element pri ugotavljanju potrebe po ukrepih Unije. Samo z nacionalnimi ukrepi ne bi bilo mogoče zagotoviti dejanske skladnosti z zahtevanimi obveznostmi, prav tako ti ukrepi ne bi zadostovali za izpolnitev ciljev iz Direktive 2003/87/ES. Zato je treba vzpostaviti okvir, ki bo to omogočil na ravni Unije. Predlagani izvedbeni uredbi sta potrebni za vzpostavitev usklajenih metodologij poročanja, ki se, kolikor je to mogoče, osredotočajo na stroškovno najučinkovitejše zahteve, hkrati pa vzpostavljajo ustrezne pogoje za vzajemno priznavanje. Izboljšanje učinkovitosti poročanja je ključni element za doseganje ciljev zmanjšanja emisij toplogrednih plinov. Za zmanjšanje emisij toplogrednih plinov so potrebne uskladitev celotnega sklopa instrumentov, opredelitev skupnih meril in splošna pravočasnost poročanja, da se omogoči primerna uskladitev podatkov držav članic na ravni Unije. Uskladitev 27 različnih sistemov bi bila dražja od vzpostavitve enotnega usklajenega sistema.

Ker so splošne zaveze sprejete na ravni Unije, je prav tako učinkoviteje, da se potrebni instrumenti za poročanje ter pogoji za preverjanje in akreditacijo preveriteljev oblikujejo na ravni Unije. Z ukrepi na ravni Unije bi se z zmanjšanjem tveganja za vrzeli, pomanjkljivosti, uhajanje ali dvojno štetje zagotovile očitne prednosti v primerjavi z ukrepi na ravni držav članic. Poleg tega so ukrepi na ravni Unije najboljši način za zagotovitev enakih pogojev, s čimer se preveriteljem omogoči zagotavljanje visokokakovostnih storitev po vsej Uniji.

Načelo sorazmernosti

Predlog je skladen z načelom sorazmernosti iz naslednjih razlogov:

Predlagani uredbi ne presegata okvirov, ki so potrebni za doseganje ciljev izboljšanja kakovosti podatkov o podnebnih spremembah ter zagotavljanja neodvisnega in nepristranskega preverjanja s strani akreditiranih in usposobljenih preveriteljev v skladu z zahtevami iz členov 14 in 15 Direktive 2003/87/ES.

Poleg tega predloga prispevata k doseganju splošnega cilja Unije, in sicer doseči njene cilje iz Kjotskega sporazuma glede zmanjšanja emisij toplogrednih plinov ter cilje Unije iz svežnja ukrepov za podnebne spremembe in obnovljivo energijo, Københavnskega dogovora in Sklepa 1/CP.16 (sporazumi iz Cancúna).

V predlogih je predviden sklop pravil za izvajanje spremljanja emisij toplogrednih plinov, vključenih v sistem za trgovanje z emisijami, in poročanje o njih ter za sistem preverjanja in akreditacije preveriteljev, ki je v praksah in postopkih v celoti usklajen s potrebami in zmogljivostmi naprav, upravljavcev in operaterjev zrakoplovov, vključno z usklajenim sklopom določb v zvezi z manjšimi napravami.

Pri pregledu te ocene učinka so se upoštevali mnenje odbora za oceno učinka in priporočila iz tega mnenja. Mnenje je bilo v skladu s pisnim postopkom sprejeto 22. julija 2011 po pisnem odgovoru GD za podnebno politiko na prvotni kontrolni seznam za kakovost ocene učinka, ki ga je odbor za oceno učinka izdal 19. julija 2011. Na vprašanja iz kontrolnega seznama za kakovost ocene učinka so bili predloženi ustrezni odgovori, zlasti v zvezi z uporabo nazornih primerov opredelitev problemov; opredelitvijo primerov „PAMETNIH“ ciljev; boljšo opredelitvijo možnosti politike; poskušanjem ocenjevanja stroškov in koristi predlaganih sprememb; boljšo primerjavo možnosti s preglednicami; ločenim oddelkom za subsidiarnost in sorazmernost. Pregledana ocena učinka bo objavljena v skladu z Uredbo (ES) št. 1049/2001 Evropskega parlamenta in Sveta. Noben del ocene učinka ni zaupen.

2.         UREDBA O SPREMLJANJU IN POROČANJU

2.1.      Splošni cilji politike

Glavni cilji so bili opredeljeni že v oceni učinka, priloženi predlogu Direktive 2009/29/ES. Ti cilji so:

· zagotavljanje skupnega pristopa v zvezi s spremljanjem in poročanjem, da bi se zagotovili okoljska učinkovitost in celovitost sistema ter izboljšala stroškovna učinkovitost;

· zagotavljanje večje skladnosti in preglednosti, s čimer se lahko dolgoročno ustvarijo prihranki za vse vključene zainteresirane strani;

· izboljšanje stroškovne učinkovitosti standardov za spremljanje in poročanje, ker naj bi se z njimi povečalo zaupanje v poročila za trg, kar bi pozitivno in posredno vplivalo na učinkovitost trga.

2.2.      Možnosti politike

2.2.1.   Ocene negotovosti

Pristojni organi, upravljavci in preveritelji niso dogovorjeni, na kakšen način se bo ocenila negotovost, povezana z merjenjem obstoječe opreme ali analizami. Možnost 1: Ohranitev obstoječih zahtev iz odločbe o spremljanju in poročanju v zvezi z „oceno negotovosti“. („Brez spremembe politike“)

Možnost 2: Zagotavljanje, da bodo sedanji pristopi postali znatno bolj pragmatični in primerljivi. Tako bo več pozornosti namenjene drugim merilom kakovosti, kot so pravilna namestitev opreme, vzdrževanje in umerjanje instrumentov. („Celovita sprememba politike“)

V uredbi o spremljanju in poročanju je pojasnjeno, v kakšnem obsegu je treba dokaze o oceni negotovosti priložiti načrtu spremljanja, na kakšen način jih mora oceniti pristojni organ in kaj mora biti vključeno v letno poročilo o emisijah. Možnosti za bolj enostavne pristope so prilagojene manjšim onesnaževalcem in preprostim napravam ter temeljijo na podlagi, ki je bila oblikovana že v odločbi o spremljanju in poročanju. Ohrani se možnost 2.

2.2.2.   Usklajena razlaga nerazumnih stroškov

Države članice različno razlagajo opredelitev nerazumnih stroškov iz oddelka 2 odločbe o spremljanju in poročanju.

Možnost 1: Ohranitev zahtev prejšnje opredelitve iz odločbe o spremljanju in poročanju. („Brez spremembe politike“)

Možnost 2: Pojasnitev načina izračuna ter primerjave stroškov in koristi metodologije spremljanja. Stroški morajo vključevati obdobje ekonomske amortizacije. Koristi je treba izračunati tako, da se faktor izboljšanja pomnoži z referenčno ceno. Da se dokaže, kako razumni ali nerazumni bi bili stroški izvajanja ukrepov, da bi se dosegle najvišje stopnje[4], mora upravljavec oceniti stroške izvajanja ukrepov za izboljšanje merjenja, vzorčenja in/ali analitične natančnosti glede na pridobljene koristi. („Omejena sprememba politike“) Ohrani se možnost 2.

2.2.3.   Prenos CO2

Sedanje določbe odločbe o spremljanju in poročanju lahko povzročijo uhajanje CO2 iz sistema in neskladnosti z nacionalnimi registri, ker veliko dejavnosti ni mogoče zajeti vanje. Enotnega razumevanja glede izvajanja določb o prenesenem CO2 ni.

Možnost 1: Ohranitev zahtev iz oddelka 5.7 odločbe o spremljanju in poročanju. („Brez spremembe politike“)

Možnost 2: Možnost, da se preneseni CO2 odšteje od sporočenih emisij, bo dovoljena le v primeru prenosa CO2 na dejavnosti zajemanja in shranjevanja ogljika (kadar se zagotovi dolgoročnejše shranjevanje in se še naprej izvaja nadzor v okviru sistema EU za trgovanje z emisijami). Ohrani se možnost 2.

2.2.4.   Obravnava trdne in tekoče biomase, vključno s trajnostnimi merili

Direktiva o sistemu EU za trgovanje z emisijami že določa, da je faktor emisije za „biomaso“ nič; to pomeni, da ni emisij CO2, o katerih je treba poročati. Biomasa za namene sistema EU za trgovanje z emisijami je zdaj opredeljena le v odločbi o spremljanju in poročanju. To opredelitev je treba posodobiti, da bo bolj usklajena s splošnejšo evropsko opredelitvijo biomase in politiko obnovljivih virov energije. Zlasti je to potrebno za preprečevanje nadaljnje uporabe nekaterih pogonskih biogoriv in drugih tekočih biogoriv, za katera se zdaj šteje, da niso trajnostna. Direktiva 2009/28/ES o obnovljivih virih energije (direktiva o obnovljivih virih energije) določa trajnostna merila za pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva, kadar je uporaba obnovljivih virov energije iz biomase ekonomsko utemeljena. Obravnavane so bile tri možnosti.

Možnost 1: Ohranitev opredelitve iz odločbe o spremljanju in poročanju. („Brez spremembe politike“) Skladnost z direktivo o obnovljivih virih energije ne bo dosežena. Pri tej možnosti bo še naprej imel prednost omejeni pristop k biomasi, pri čemer bo ogrožena celovitost sistema EU za trgovanje z emisijami.

Možnost 2: Uvedba opredelitve, skladne z direktivo o obnovljivih virih energije, vendar brez zavezanosti trajnostnim merilom. S tem pristopom se bo ohranila ničelna stopnja za biomaso, vendar trajnostna merila ne bodo sprejeta. („Izključno opredelitev iz direktive o obnovljivih virih energije“) S to možnostjo bo le delno rešeno vprašanje skladnosti z direktivo o obnovljivih virih energije, pri čemer bo celovitost sistema EU za trgovanje z emisijami še vedno ogrožena.

Možnost 3: Uvedba opredelitve, skladne z direktivo o obnovljivih virih energije, in zahteva, da pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva izpolnjujejo trajnostna merila iz direktive o obnovljivih virih energije, da se izpolnijo pogoji za ničelno stopnjo. Ta možnost bo skladna z direktivo o obnovljivih virih energije in bo obravnavala trajnostna merila za pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva, za katera so bila razvita merila EU. Gospodarske spodbude v podporo trajnostnim merilom bodo imele pozitiven učinek, saj bodo zmanjšale gospodarski in upravni vpliv („opredelitev iz direktive o obnovljivih virih energije ter trajnostna merila za pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva“).

V okviru katere koli druge dodatne možnosti, ki bi bila lahko razvita, bodo predvidene možne prihodnje spremembe politike, ki bodo precej presegle obseg sedanjega izvedbenega ukrepa. Zlasti uvedba uporabe trajnostnih meril za trdno biomaso v sistemu EU za trgovanje z emisijami v tej fazi ni sprejemljiva možnost zaradi dejstva, da na evropski ravni ni obveznih trajnostnih meril in da je obseg ponudbe običajno majhen in zelo razpršen. Možnost 3 se ohrani kot podlaga za organizacijo spremljanja in poročanja.

2.2.5.   Pristop in pogostnost vzorčenja

Odločba o spremljanju in poročanju vsebuje pragmatične navedbe za zahteve glede vzorčenja in načina določanja pogostnosti vzorčenja, kadar je treba značilnosti materialov določiti z analizo (npr. vsebnost ogljika). Vendar se v praksi različne države članice niso dogovorile o načinu izvajanja zahtev glede vzorčenja.

Možnost 1: Potrditev pragmatičnega pristopa iz odločbe o spremljanju in poročanju. („Brez spremembe politike“)

Možnost 2: Pojasnitev zahtev glede vzorčenja in ocena uporabnosti standardov. To pomeni, da upravljavec predloži načrt za vzorčenje v odobritev pristojnemu organu za vsako gorivo ali material. Ta pristop bo srednjeročno ustreznejši, vendar ga zaenkrat žal ni mogoče razviti v okviru priprave te uredbe o spremljanju in poročanju. Razlog za to sta pomanjkanje znanja in časovne omejitve. Delo na tem področju bi se lahko nadaljevalo v okviru prihodnjih smernic v zvezi z izvajanjem uredbe o spremljanju in poročanju. Ohrani se možnost 1.

2.2.6.   Sporočanje podatkov v zvezi s proizvodnjo

Člen 14(2) direktive o trgovanju s pravicami do emisije določa: „Uredba […] lahko tudi podrobno opredeli zahteve za upravljavce glede poročanja o emisijah, povezanih s proizvodnjo blaga v energetsko intenzivnih sektorjih, ki so lahko podvržene mednarodni konkurenci. Navedena uredba lahko opredeli tudi zahtevo, da takšne informacije preverijo neodvisni izvajalci. Te zahteve lahko zajemajo poročanje o ravneh emisij iz proizvodnje električne energije, za katere velja sistem Skupnosti v povezavi s proizvodnjo takšnega blaga.“

Možnost 1: Zahteve za spremljanje se ne določijo v uredbi o spremljanju in poročanju. („Brez spremembe politike“) Z možnostjo 1 se bo ohranila osredotočenost ureditve na emisije toplogrednih plinov, s čimer se bosta potrdili okoljska celovitost in učinkovitost sistema.

Možnost 2: Izvajanje zahtev glede spremljanja podatkov, povezanih s proizvodnjo. Oblikovanje ustreznih zahtev glede poročanja za podatke o proizvodnji in porabi energije. Oblikovanje ustreznih opredelitev. („Celovita sprememba“) V uredbi o spremljanju in poročanju so obravnavane letne emisije toplogrednih plinov. Spremljanje podatkov v zvezi s proizvodnjo in poročanje o njih se bosta bolje izvajala v okviru tako imenovanega sklepa o določanju referenčnih vrednosti[5]. Ohrani se možnost 1.

2.2.7.   Poenostavljeni postopki in zahteve

Možnost 1: Ohranitev sedanjih poenostavljenih zahtev iz odločbe o spremljanju in poročanju. („Brez spremembe politike“) Ta možnost ne bo zadoščala za zagotavljanje stroškovne učinkovitosti malih onesnaževalcev, zlasti zaradi neenotnega izvajanja na ravni držav članic.

Možnost 2: Razvoj nadaljnjih poenostavljenih postopkov in zahtev. Bistveno je, da lahko upravljavec pristojnemu organu predloži poenostavljen načrt spremljanja. Določena bo izjema v zvezi s poročilom o izboljšavah za naprave z nizkimi emisijami (manj kot 25 000 ton CO2 na leto brez biomase in pred morebitnim odštetjem prenesenega CO2). Uredba bo vsebovala tudi določbo, v skladu s katero bo dovoljena poenostavljena metodologija spremljanja za preproste naprave. Tako se bodo določili nižji stroški za male onesnaževalce. Možnost 2 je v celoti v skladu s prvotnimi zahtevami iz ocene učinka Direktive 2009/29/ES. Ohrani se možnost 2.

2.2.8.   Uporaba načela izboljšanja

Možnost 1: Ohranitev sedanjih zahtev o uporabi načela izboljšanja iz odločbe o spremljanju in poročanju. („Brez spremembe politike“) Posledica te možnosti je neenako izvajanje načela izboljšanja. Tako ne bo zagotovljen dinamičen in kvalitativen razvoj spremljanja sistema EU za trgovanje z emisijami in poročanje o njem.

Možnost 2: Spodbujanje uporabe načela izboljšanja, s katerim se kot del postopka preverjanja uvedejo jasni predlogi za upoštevanje priporočil o izboljšanju metodologije spremljanja ter preostalih neskladnosti in napačnih navedb. („Omejena sprememba“) Možnost 2 je v celoti v skladu s prvotnimi zahtevami iz ocene učinka Direktive 2009/29/ES. Ohrani se možnost 2.

2.2.9.   Informacijska tehnologija

Pravna podlaga za uporabo informacijske tehnologije/izmenjavo podatkov za merjenje, poročanje in preverjanje je naslednje besedilo iz člena 14(4) direktive o sistemu EU za trgovanje z emisijami, kakor je bil spremenjen z Direktivo 2009/29/ES: „Uredba iz odstavka 1 lahko vključuje zahteve glede uporabe avtomatskih sistemov in oblik izmenjave podatkov, da se uskladijo komunikacija o načrtu spremljanja, letno poročilo o emisijah in dejavnosti preverjanja med upravljavcem naprave, preveriteljem in pristojnimi organi.“

Možnost 1: Sprejeti niso nobeni ukrepi, pri čemer stanje ostane tako, kot je določeno v odločbi o spremljanju in poročanju, v kateri elektronski protokol o sporočanju emisij ni bil objavljen. („Brez spremembe politike“) V okviru te možnosti se bo še naprej spodbujal neenak pristop k uporabi informacijske tehnologije v okviru merjenja in preverjanja sistema za trgovanje z emisijami ter poročanja o njem, kar bo oviralo postopek primerjave in izmenjave najboljših praks med upravljavci.

Možnost 2: Komisija objavi standardizirane elektronske predloge ali specifikacije oblike datoteke za namen predložitve načrtov spremljanja, letnih poročil o emisijah in poročil o podatkih o tonskih kilometrih. Komisija sproži ustrezen nadzor kakovosti ter postopke za posodabljanje elektronskih predlog in specifikacij oblike datoteke, ki jih objavi. („Omejena sprememba politike“)

Z najboljšimi praksami informacijskih sistemov in naprednimi predlogami z vgrajenim avtomatiziranim nadzorom bi se lahko bistveno okrepili in izboljšali struktura in praksa skladnosti s sistemom EU za trgovanje z emisijami.

Možnost 2 je v celoti v skladu s prvotnimi zahtevami iz ocene učinka Direktive 2009/29/ES. Ohrani se možnost 2.

2.3.      Ocena skupnih učinkov prednostnih možnosti

Zagotavljanje skupnega pristopa, da bi se zagotovili okoljska učinkovitost in celovitost sistema ter izboljšala stroškovna učinkovitost. Izpolnjevanje tega cilja bo povzročilo enakomerno razporeditev med napravami v EU. Vse izbrane možnosti politike morajo prispevati k omejitvi diskrecijske pravice pristojnih organov pri obravnavi načrtov spremljanja in poročanja ter s tem k večji enakosti načina obravnave upravljavcev in določanja zahtev, ki veljajo zanje.

Prizadevanje za večjo skladnost in preglednost, ki lahko dolgoročno omogočita prihranke za vse vključene zainteresirane strani. V okviru možnosti brez sprememb za spremljanje bodo zaradi neskladnih pristopov, ki so nastali na podlagi odločbe o spremljanju in poročanju, naprave v nekaterih državah še naprej imele prednost pred podobnimi napravami v drugih državah članicah, kar lahko vpliva na njihovo konkurenčnost. Zaradi zelo različnih pristopov k izdaji dovoljenj in skladnosti v različnih državah članicah bi se lahko pojavile težave v zvezi s konkurenčnostjo in s tem povezana izguba zaupanja v sistem EU za trgovanje z emisijami. Z vsemi prednostnimi možnostmi bi se morala zagotoviti večja jasnost zahtev, zaradi česar bi imele države članice, upravljavci in preveritelji manj možnosti za odstopanja.

S poenostavitvijo obstoječih določb se bo dodatno povečala preglednost sistema.

Izboljšanje stroškovne učinkovitosti standardov za spremljanje in poročanje, ker naj bi se z njimi povečalo zaupanje v poročila za trg, kar bi pozitivno in posredno vplivalo na učinkovitost trga. Z izbranimi možnostmi politike bosta dosežena večja stroškovna učinkovitost in zaupanje v sistem, ker bodo pojasnjene zahteve, povezane s trenutno znanimi področji dvoumnosti, in potrjene dovoljene poenostavitve, kadar bo to smiselno.

Nazadnje je treba navesti, da so se stroški upoštevali ločeno. Upoštevanje kumulativnih stroškov ne bi bilo znanstveno utemeljeno in ne bi bistveno povečalo vrednosti, ker se poskuša utemeljiti izbira posamezne možnosti v okviru samostojnih operativnih ciljev.

Kar zadeva devet tem spremljanja in poročanja, ki so navedene spodaj, je bilo oblikovanih pet kategorij ugotovljenih učinkov na potrebne človeške vire in finančne stroške. Kategorije so bile potrjene na izbranih razgovorih s predstavniki pristojnih organov, preveriteljev in sekretariata foruma za skladnost s sistemom EU za trgovanje z emisijami.

I.       Znatno zmanjšanje stroškov in potrebnih virov.

II.      Določeno zmanjšanje stroškov in potrebnih virov.

III.     Sprememba stroškov in potrebnih virov se ne pričakuje.

IV.    Določeno povečanje stroškov in potrebnih virov.

V.      Znatno povečanje stroškov in potrebnih virov.

Preglednica

Možnosti politike || Brez sprememb politike || Sprememba || Stroški/prihranki

Ocene negotovosti || Ohranitev zahtev iz odločbe o spremljanju in poročanju || Pragmatična sprememba* || Kategorija I

Nerazumni stroški || Ohranitev zahtev iz odločbe o spremljanju in poročanju || Pojasnitev načina izračuna* || Kategorija II

Prenos CO2 || Ohranitev zahtev iz odločbe o spremljanju in poročanju || Ureditev prenosa* || Kategorija III

Trdna in tekoča biomasa || Ohranitev zahtev iz odločbe o spremljanju in poročanju || Posodobitev opredelitve biomase, vključno s trajnostnimi merili* || Kategorija IV

Pristop in pogostnost vzorčenja || Ohranitev zahtev iz odločbe o spremljanju in poročanju* || Pojasnitev zahtev glede vzorčenja || Kategorija III–kategorija IV

Sporočanje podatkov v zvezi s proizvodnjo || Ohranitev zahtev iz odločbe o spremljanju in poročanju* || Dodajanje zahtev glede podatkov o proizvodnji || Kategorija III

Poenostavljeni postopki in zahteve || Ohranitev zahtev iz odločbe o spremljanju in poročanju || Dodatna poenostavitev* || Kategoriji II in I

Uporaba načela izboljšanja || Ohranitev zahtev iz odločbe o spremljanju in poročanju || Spodbujanje načela izboljšanja* || Kategorija II

Informacijska tehnologija || Sprejeti niso bili nobeni ukrepi. || Informacijska tehnologija/izmenjava podatkov za merjenje in preverjanje sistema za trgovanje z emisijami ter poročanje o njem* || Kategoriji II in I

* Prednostne možnosti.

3.         UREDITEV AKREDITACIJE IN PREVERJANJA

3.1.      Splošni cilji politike

Posebni cilji za preverjanje in akreditacijo so bili opredeljeni že v oceni učinka, priloženi predlogu Direktive 2009/29/ES. Ti cilji so: vzpostavitev usklajene in primerljive ravni preverjanja in akreditacije; uskladitev notranjega trga za storitve preverjanja in akreditacije; izboljšanje stroškovne učinkovitosti.

Odločba o spremljanju in poročanju določa osnoven pristop za dejavnosti preverjanja v skladu z merili za preverjanje iz Priloge V k direktivi o sistemu EU za trgovanje z emisijami. Na podlagi korakov, opisanih v Prilogi V, skupaj z ustreznimi izkušnjami v zvezi z revizijo na drugih področjih, zlasti na področju finančne revizije, je Evropsko združenje za akreditacijo (EA) oblikovalo podrobna navodila o oceni in akreditaciji preveriteljev in organov za preverjanje za sistem EU za trgovanje z emisijami (dokument EA 6/03). Leta 2007 so bila ta navodila uradno priznana v novi odločbi o spremljanju in poročanju ter zdaj pomenijo podlago za preverjanje in akreditacijo v okviru sistema EU za trgovanje z emisijami v večini držav članic.

3.2.      Možnosti politike

3.2.1.   Akreditacija in certificiranje preveriteljev

Člen 15 Direktive 2009/29/ES v zvezi z akreditacijo preveriteljev jasno navaja, da „Komisija sprejme uredbo za […] akreditacijo in nadzor preveriteljev“.

Možnost 1:       Potrjevanje preveriteljev je omejeno le na akreditacijske organe. Možnost 1 je izrecno navedena v členu 15 Direktive 2009/29/ES. Možnost 1 je v celoti v skladu s prvotnimi zahtevami iz ocene učinka Direktive 2009/29/ES.

Možnost 2:       Potrjevanje preveriteljev je razširjeno tudi na nacionalne certifikacijske organe, da se upoštevajo pretekle ureditve, ki vplivajo na majhno število držav članic. Ta možnost je v celoti skladna s členom 15 Direktive 2009/29/ES in členom 5(2) Uredbe (ES) št. 765/2008, tj. okvirno zakonodajo, povezano z akreditacijo. Tako se bo izboljšalo odprtje sistema certifikaciji preveriteljev kot fizičnih oseb, kar je pristop, primerljiv in enakovreden akreditaciji. Ohrani se možnost 2.

3.2.2.   Vzajemno priznavanje preveriteljev

Možnost 1:       Vzajemno priznavanje preveriteljev ni povezano z akreditacijo. Pri tej možnosti se ne upoštevajo zahteve iz Direktive 2009/29/ES. „Komisija […] določi ustrezne pogoje […] za vzajemno priznavanje.“

Možnost 2:       Preveritelji so vzajemno priznani, če jih akreditirajo akreditacijski organi ali jih certificirajo nacionalni organi, ki so uspešno prestali medsebojno strokovno vrednotenje. V skladu z Uredbo (ES) št. 765/2008 morajo biti preveritelji, ki jih je akreditiral akreditacijski organ, ki je uspešno prestal medsebojno strokovno vrednotenje, vzajemno priznani v vseh državah članicah. Akreditacijski organi pripravijo povratne informacije o učinkovitosti preveriteljev. Ta možnost bo omogočila prosto gibanje preveriteljev primerljive ravni kakovosti. V nasprotju z možnostjo 1 se bo s to možnostjo spodbujala splošna uskladitev v zvezi s kakovostjo preveriteljev in izvedenih preverjanj.

Možnost 2 je v celoti v skladu s prvotnimi zahtevami iz ocene učinka Direktive 2009/29/ES. Ohrani se možnost 2.

3.2.3.   Medsebojno strokovno vrednotenje akreditacijskih organov

Uredba (ES) št. 765/2008 (uredba o akreditaciji) določa, da morajo vsi nacionalni akreditacijski organi opraviti medsebojno strokovno vrednotenje, ki ga organizira organ, priznan na podlagi člena 14 Uredbe. Trenutno je priznani organ Evropsko združenje za akreditacijo[6].

Možnost 1: Za izvajanje medsebojnih strokovnih vrednotenj akreditacijskih organov je izključno pristojno Evropsko združenje za akreditacijo. Osnovna naloga Evropskega združenja za akreditacijo je redno izvajanje medsebojnih strokovnih vrednotenj med člani združenja. Če je to prepuščeno rutinskemu izvajanju, se morda ne bo upošteval ustrezen prispevek pristojnih organov v zvezi s posebnimi zahtevami glede sistema EU za trgovanje z emisijami.

Možnost 2: Posebne zahteve v okviru sistema EU za trgovanje z emisijami je treba razviti v okviru medsebojnega strokovnega vrednotenja akreditacijskih organov. Ta možnost bo Evropskemu združenju za akreditacijo omogočila izvajanje ustreznejših meril za medsebojno strokovno vrednotenje v skladu z zahtevami sistema EU za trgovanje z emisijami. Možnost 2 je v celoti v skladu s prvotnimi zahtevami iz ocene učinka Direktive 2009/29/ES. Ohrani se možnost 2.

3.2.4.   Stalen nadzor preveriteljev in popravni ukrepi

Možnost 1: Pristojni organi morajo imeti pravico, da ocenijo kakovost revizij in izvedejo dodatne preiskave, če ugotovijo, da preveritelji slabo opravljajo svoje delo. Ta možnost bi lahko povzročila prekrivanje odgovornosti med različnimi vključenimi institucijami. To bo vplivalo na splošno učinkovitost sistema.

Možnost 2: Nadzor preveriteljev je omejen na akreditacijske organe. Standard ISO 17011, v skladu s katerim morajo akreditacijski organi izvajati nadzor, omogoča različno razlago v zvezi s pogostnostjo nadzora in načinom izvajanja nadzora. Pomanjkanje sodelovanja pristojnih organov bi lahko preprečilo zagotavljanje njihovega uporabnega dodatnega vpogleda, zaradi česar bi bila kakovost preverjanja neustrezna. S to možnostjo se ne bo ustrezno obravnavala učinkovitost uredbe o spremljanju in poročanju zaradi dejstva, da akreditacijski organi ne poznajo v celoti sistema EU za trgovanje z emisijami.

Možnost 3: Kar zadeva nadzor preveriteljev, je treba vzpostaviti učinkovit sistem za izmenjavo mnenj med akreditacijskimi in pristojnimi organi. Zato bodo v uredbi o akreditaciji in preverjanju določene zahteve za izmenjavo informacij med pristojnimi in akreditacijskimi organi. S to možnostjo se bo izboljšala komunikacija o preglednosti in statusu akreditacije preveriteljev ter določile jasne zahteve za vse države članice. Poleg tega se bo na stroškovno učinkovit način in brez podvajanja vlog povečala koristna izmenjava informacij med akreditacijskimi in pristojnimi organi. Možnost 3 je v celoti v skladu s prvotnimi zahtevami iz ocene učinka Direktive 2009/29/ES. Ohrani se možnost 3.

3.2.5.   Analiza tveganja

Možnost 1:       Ohranitev splošnih zahtev iz oddelka 10.4.2(b) odločbe o spremljanju in poročanju. („Brez spremembe politike“) Učinkovita analiza tveganja je pomembna za splošno načrtovanje preverjanja. Postopek analize tveganja, pri katerem se ne upoštevajo ustrezno strateške analize in ocena tveganja upravljavca, bi lahko povzročile pomanjkljivo mnenje pri preverjanju ali nepopolno preverjanje, pri katerem bi bilo treba ponoviti del procesa in ki bi pomenilo dodatne stroške za upravljavca.

Možnost 2:      Razvoj bolj specifičnih zahtev, povezanih s strateško analizo in oceno tveganja upravljavca, vključno s priporočili za izboljšanje. V okviru te možnosti se bodo določile pojasnjene zahteve za strateško analizo preveritelja in analizo tveganja v skladu z dokumentom EA 6/03. Opisano bo, kako sta strateška analiza in analiza tveganja povezani z dejavnostmi preverjanja, ki so potrebne pozneje (nadzor in preverjanje podatkov), in na kakšen način sta vključeni vanje. To možnost že uporablja večina držav članic s sprejemljivo ravnjo učinka. Možnost 2 je v celoti v skladu s prvotnimi zahtevami iz ocene učinka Direktive 2009/29/ES. Ohrani se možnost 2.

3.2.6.   Poenostavljeni postopki in zahteve

Možnost 1: Države članice lahko preveriteljem dovolijo, da uporabljajo poenostavljene načrte in postopke preverjanja za upravljavce in operaterje zrakoplovov, če so izpolnjeni nekateri pogoji, ki morajo biti potrjeni (s strani Komisije). S to možnostjo se bodo zagotovile znatne možnosti za zmanjšanje stroškov preverjanja. Zagotovljena bo možnost, da bo v nekaterih okoliščinah mogoče obsežnejše opuščanje obiskov na kraju samem za majhne in preproste naprave (še vedno na podlagi analize tveganja). Možnost 1 je v celoti v skladu s prvotnimi zahtevami iz ocene učinka Direktive 2009/29/ES.

Možnost 2: Poenostavljeno preverjanje ni dovoljeno. Ta možnost bo še naprej povezana z znatnimi in nesorazmernimi stroški za male onesnaževalce, kar bo povzročilo veliko manjšo učinkovitost sistema in ne bo imelo nobene dejanske dodane vrednosti. Ohrani se možnost 1.

3.2.7.   Vprašanje preveritelja posameznika in neodvisen tehnični pregled

Možnost 1: Preveritelji posamezniki (kot fizične osebe) lahko izvajajo preverjanje, pri čemer se ne zahteva neodvisen tehnični pregled. Zaradi te možnosti bo učinkovitost preverjanja znatno manjša.

Možnost 2: Preveritelji posamezniki (kot pravne ali fizične osebe) lahko izvajajo preverjanje, pri čemer se zahteva neodvisen tehnični pregled. Uredba (ES) št. 765/2008 zajema akreditacijo organov za ugotavljanje skladnosti. Organ za ugotavljanje skladnosti pomeni organ, ki izvaja dejavnosti ugotavljanja skladnosti, vključno z umerjanjem, preskušanjem, certificiranjem in pregledovanjem[7]. Zdi se, da to pomeni, da osebe, ki izvajajo dejavnosti ugotavljanja skladnosti, nimajo dovoljenja v skladu z novim okvirom akreditacije. Vendar če bi bil preveritelj posameznik organiziran kot organ tako, da bi postal pravna oseba, bi bilo mogoče na podlagi skupnega razumevanja razlagati, da je lahko skladu z uredbo o akreditaciji organ za ugotavljanje skladnosti tudi fizična oseba. V oddelku 3.3.3 standarda ISO 14065 je celo izrecno navedeno, da je lahko organ za preverjanje fizična oseba.

Možnost 2 je v celoti v skladu s prvotnimi zahtevami iz ocene učinka Direktive 2009/29/ES. Ohrani se možnost 2.

3.2.8.   Vsebina poročila o preverjanju

Možnost 1:       Ohranitev splošnih zahtev iz oddelka 10.4.2(e) odločbe o spremljanju in poročanju. („Brez spremembe politike“). Ta možnost povzroča pomanjkanje skladnosti in nepreglednost preverjanja. To bo vplivalo na učinkovitost in uspešnost sistema ter na vzajemno priznavanje akreditiranih preveriteljev.

Možnost 2:      Razvoj podrobnejšega seznama zahtev, povezanih z vsebino poročila o preverjanju. V okviru uredbe o akreditaciji in preverjanju se razvije sklop skupnih zahtev.

Glavni elementi in dodatne informacije bodo povezani z obiski na kraju samem, skupino za preverjanje, tehničnim pregledovalcem, potrjevanjem načel, seznamom goriv in priporočili za izboljšanje. Posledično bo dosežena skladna vsebina poročila. Na začetku bo to verjetno povzročilo rahlo povečanje stroškov preverjanja, ki pa bodo uravnoteženi z večjo preglednostjo preverjanja. Omogočen bo tudi večji vpogled v kakovost preverjanja na ravni certifikacijskih organov.

Možnost 2 je v celoti v skladu s prvotnimi zahtevami iz ocene učinka Direktive 2009/29/ES. Ohrani se možnost 2.

3.3.      Ocena skupnih učinkov prednostnih možnosti

Skladna in primerljiva raven preverjanja in akreditacije: Z uredbo o akreditaciji in preverjanju bo zagotovljena veliko večja stopnja zanesljivosti v zvezi z enotnostjo izvajanja na ravni držav članic. S skupnim pristopom k preverjanju se bo povečala preglednost in pojasnile zahteve, pri čemer bi se morala izboljšati skladnost izvajanja preverjanj v EU. Tako pa se bo izboljšala tudi okoljska celovitost sistema in povečalo zaupanje v preverjanje samo.

Usklajen notranji trg za storitve preverjanja in akreditacije: Uredba o akreditaciji in preverjanju bo določila neposredne zahteve za ustrezne posameznike (preveritelje, organe za preverjanje, akreditacijske organe, pristojne organe itd.), ne da bi se razlagala na 27 različnih načinov in uporabljala različno v vsaj 27 nacionalnih zakonodajah.

S skladnejšo akreditacijo bodo odpravljeni nekateri pomisleki držav članic, da preveritelji v nekaterih državah članicah ne izpolnjujejo enakih standardov kot preveritelji, ki jih je akreditiral njihov organ za akreditacijo. Tako se bo odprl trg in preveriteljem omogočilo delovanje v celotni EU (za katere veljajo jezikovne zahteve).

Izboljšanje stroškovne učinkovitosti: Razvoj enega sklopa pravil na ravni EU na področju preverjanja in akreditacije bo po prvotnem obdobju prilagoditve omogočil znatne prihranke stroškov za države članice. Prihranki stroškov pristojnih organov lahko izhajajo iz predpisov, ki neposredno veljajo za preveritelja in druge imenovane strani. Ker predpisi veljajo neposredno, nacionalne zakonodaje v primeru spremembe predpisov ne bi bilo treba spremeniti. Prav tako ne bi bilo zamud pri doseganju boljše uskladitve zahtev, ker bi se uporabljale takoj.

Kar zadeva osem tem akreditacije in preverjanja, ki so navedene spodaj, je bilo oblikovanih pet kategorij ugotovljenih učinkov na potrebne človeške vire in finančne stroške. Kategorije so bile potrjene na izbranih razgovorih s predstavniki pristojnih organov, preveriteljev in sekretariata foruma za skladnost s sistemom EU za trgovanje z emisijami.

I.       Znatno zmanjšanje stroškov in potrebnih virov.

II.      Določeno zmanjšanje stroškov in potrebnih virov.

III.     Sprememba stroškov in potrebnih virov se ne pričakuje.

IV.    Določeno povečanje stroškov in potrebnih virov.

V.      Znatno povečanje stroškov in potrebnih virov.

Zaradi novega pristopa, povezanega z akreditacijo in preverjanjem, „dejanskega izhodišča“ ni mogoče navesti za večino možnosti v spodnji preglednici.

Preglednica

Možnosti politike || Možnost 1 || Možnost 2 || Stroški/prihranki

Akreditacija in certificiranje preveriteljev || Potrditev, omejena na akreditacijske organe || Razširjena tudi na nacionalne certifikacijske organe* || Kategorija IV

Vzajemno priznavanje preveriteljev || Vzajemno priznavanje, ki ni povezano z akreditacijo || Vzajemno priznavanje, povezano z akreditacijo* || Kategorija II

Medsebojno strokovno vrednotenje akreditacijskih organov || Medsebojni pregled le s strani Evropskega združenja za akreditacijo || Posebna merila za sistem za trgovanje z emisijami* || Kategorija III

Nadzor preveriteljev || Izključna pristojnost pristojnih organov || Učinkovita izmenjava informacij* || Kategorija II–kategorija I

Analiza tveganja || Ohranitev zahtev iz odločbe o spremljanju in poročanju || Razvoj posebnih zahtev* || Kategorija I

Poenostavljeni postopki in zahteve || Poenostavljeno preverjanje je dovoljeno.* || Poenostavljeno preverjanje ni dovoljeno. || Kategoriji II in I

Preveritelj posameznik in neodvisni pregled || Preveritelji posamezniki (kot fizične osebe) brez pregleda || Preveritelji posamezniki (kot pravne osebe) in pregled* || Kategoriji II in I

Vsebina poročila o preverjanju || Ohranitev zahtev iz odločbe o spremljanju in poročanju || Bolj specifične zahteve* || Kategoriji III in II

* Prednostne možnosti.

4.         SKLEPNE UGOTOVITVE

1. Vsi predlagani ukrepi so skladni z zahtevami iz Direktive 2009/29/ES in njene presoje učinka ter Uredbe (ES) št. 765/2008 o akreditaciji in njene presoje učinka. Ti deli zakonodaje vnaprej določajo cilje, ki jih je treba izpolniti v predlaganih uredbah, ki se pregledujeta.

2. Vse ohranjene možnosti, ki so tesno povezane z elementi spremljanja in poročanja ter akreditacije in preverjanja v okviru sistema EU za trgovanje z emisijami, so prilagojene zmogljivostim zadevnih naprav, vključno s posebnimi določbami za male onesnaževalce, da bi se ohranila ustrezna stroškovna učinkovitost.

3. Izbira možnosti je temeljila predvsem na potrebi po večji preglednosti, primerljivosti, skladnosti in doslednosti, ki izhaja iz zahtev, določenih na mednarodni ravni, ter potrebi po uvedbi elementa poenostavitve in večje prijaznosti pravnih besedil do uporabnika.

4. Kot takšne je stroške zelo težko opredeliti ločeno od dokončanja dejavnosti same. Poleg tega je pogostnost, tj. spremenljivka, ki omogoča prilagodljivost, sama po sebi vnaprej določena s koledarjem poročanja v okviru sistema EU za trgovanje z emisijami. Zlasti je treba poudariti, da je cilj sedanjih predpisov izboljšati sistem brez nepotrebne razširitve obveznosti poročanja, ki tako ne bodo presegle vnaprej določenega sprejemljivega okvira.

[1]               COM(2008) 16 z dne 23. januarja 2008, Delovni dokument služb Komisije – Spremni dokument k osnutku predloga direktive Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Direktive 2003/87/ES z namenom izboljšanja in razširitve sistema Skupnosti za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov, str. 62–63, na podlagi katerega je bila sprejeta Direktiva 2009/29/ES.

[2]               COM(2008) 16 z dne 23. januarja 2008, str. 71.

[3]               SEC(2007) 174.

[4]               Sistem stopenj zagotavlja sklop elementov za določanje ustrezne metodologije spremljanja za posamezno napravo. Sistem stopenj določa hierarhijo različnih ravni zastavljenih ciljev za podatke o dejavnostih, faktorjih emisije in faktorjih oksidacije ali pretvorbe. Te ravni so tako imenovane „stopnje“. Višja kot je izbrana stopnja, večja je raven natančnosti/bolj značilen postane sistem spremljanja za posamezno lokacijo.

[5]               2011/278/EU: Sklep Komisije z dne 27. aprila 2011 o določitvi prehodnih pravil za usklajeno brezplačno dodelitev pravic do emisije na ravni Unije v skladu s členom 10a Direktive 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta.

[6]               Člen 10(1) predlagane uredbe o akreditaciji.

[7]               Člen 2(16) Uredbe o akreditaciji.