Končno poročilo pooblaščenke za zaslišanje (1)

Zadeva M.8181 – Merck/Sigma-Aldrich (postopek na podlagi člena 14(1))

(2022/C 134/04)

I.   UVOD

1.

To poročilo se nanaša na osnutek sklepa (v nadaljnjem besedilu: osnutek sklepa) v skladu s členom 14(1) Uredbe Sveta (ES) št. 139/2004 (2) (v nadaljnjem besedilu: uredba o združitvah). V osnutku sklepa je ugotovljeno, da je podjetje Sigma-Aldrich Corporation (v nadaljnjem besedilu: podjetje Sigma) namerno ali iz malomarnosti Komisiji predložilo napačne in/ali zavajajoče informacije med pregledom pridobitve izključnega nadzora nad podjetjem Sigma s strani podjetja Merck KGaA (v nadaljnjem besedilu: podjetje Merck) v zadevi M.7435 – Merck/Sigma Aldrich (v nadaljnjem besedilu: pregled združitve) (3). Glede na osnutek sklepa je podjetje Sigma v svojem odgovoru na dva zahtevka Komisije za podatke v skladu s členom 11(2) uredbe o združitvah in v končnem obrazcu RM, predloženem v skladu s členom 20(1a) Uredbe Sveta (ES) št. 802/2004 (4) (v nadaljnjem besedilu: izvedbena uredba), navedlo netočne in/ali zavajajoče podatke.

II.   OZADJE

2.

Komisija je 15. junija 2015 po pregledu združitve razglasila, da je prevzem podjetja Sigma s strani podjetja Merck združljiv z notranjim trgom ob upoštevanju nekaterih ukrepov (v nadaljnjem besedilu: sklep o združitvi). Sveženj ukrepov, odobren s sklepom o združitvi, je vključeval odsvojitev večine dejavnosti podjetja Sigma na področju topil in anorganskih snovi v EGP (v nadaljnjem besedilu: odsvojena dejavnost). Pogoj za sklenitev pogodbe med podjetjema Merck in Sigma je bil podpis pogodbe o prodaji odsvojene dejavnosti s primernim kupcem, ki ga odobri Komisija.

3.

Podjetji Merck in Sigma sta 19. in 20. oktobra 2015 s podjetjem Honeywell International Inc. (v nadaljevanju: podjetje Honeywell) podpisali pogodbo o prodaji odsvojene dejavnosti. Ta pogodba je vključevala seznam nekaterih sredstev, ki so bila eksplicitno izključena iz obsega dejavnosti, ki naj bi jo podjetje Sigma prodalo podjetju Honeywell (v nadaljnjem besedilu: seznam izključenih sredstev). Seznam izključenih sredstev je vseboval sklic na patentno prijavo z naslovom Zapiralo za vsebnik, ki je bil dejansko sklic na projekt iCap podjetja Sigma. Projekt iCap, ki sta ga skupaj razvili podjetji Sigma in Metrohm AG, je pametni zamašek za steklenice, s katerim se steklenice s tekočimi kemikalijami zatesnijo in povežejo z instrumenti za titracijo.

4.

Komisija je 10. novembra 2015 podjetje Honeywell odobrila kot primernega kupca odsvojene dejavnosti, podjetje Merck pa je 18. novembra 2015 zaključilo prevzem podjetja Sigma. Podjetje Honeywell je 15. decembra 2015 zaključilo prevzem odsvojene dejavnosti.

5.

Skrbnik za spremljanje, imenovan v zadevi M.7435 (v nadaljnjem besedilu: skrbnik za spremljanje), je 10. februarja 2016 Generalni direktorat za konkurenco (v nadaljnjem besedilu: GD za konkurenco) obvestil o trditvi podjetja Honeywell, da bi moral biti iCap del odsvojene dejavnosti. Po navedbah podjetja Honeywell je bil iCap izjemnega pomena za uspešno poslovanje odsvojene dejavnosti in je bil napačno vključen na seznam izključenih sredstev.

6.

Komisija je 29. julija 2016 podjetje Merck obvestila, da poteka postopek v zvezi z morebitno predložitvijo netočnih in/ali zavajajočih podatkov s strani podjetij Merck in Sigma, da bi se po potrebi naložile globe v skladu s členom 14(1) uredbe o združitvah.

III.   ZAHTEVE V ZVEZI Z VAROVANJEM ZAUPNOSTI SPORAZUMEVANJA MED ODVETNIKOM IN STRANKO

7.

Komisija je 14. oktobra 2016 v skladu s členom 11(3) uredbe o združitvah sprejela dva sklepa, s katerima je podjetji Merck in Sigma pozvala, naj predložita podatke nekaterih oseb iz podjetij Merck in Sigma, pridobljene po elektronski pošti leta 2015 (v nadaljnjem besedilu: sklepa iz člena 11(3) iz oktobra) (5). Čeprav sta podjetji Merck in Sigma predložili nekatere dokumente, Komisija njunega odgovora ni štela za popolnega, zlasti zaradi njunih zahtev v zvezi z varovanjem zaupnosti sporazumevanja med odvetnikom in stranko (v nadaljnjem besedilu: varovanje zaupnosti), ki so se ji zdele presplošne. Zato je Komisija 1. decembra 2016 sprejela dva nova sklepa v skladu s členom 11(3) uredbe o združitvah, s katerima je zahtevala informacije, ki jih podjetji Merck in Sigma nista predložili v odgovor na sklepa iz člena 11(3) iz oktobra (v nadaljnjem besedilu: sklepa iz člena 11(3) iz decembra) (6). Podjetji Merck in Sigma sta decembra 2016 in januarja 2017 podali odgovore na sklepa iz člena 11(3) iz decembra; februarja, marca, aprila in junija 2017 pa sta predložili posodobljene evidence o varovanju zaupnosti.

8.

Vendar se GD za konkurenco in podjetje Merck še vedno nista strinjala glede obsega zahteve podjetja Merck v zvezi z varovanjem zaupnosti, zato je podjetje Merck 30. avgusta 2017 pooblaščenca za zaslišanje zaprosilo, naj v skladu s členom 4(2)(a) Sklepa 2011/695/EU prouči njegove zahteve, da za nekatere dokumente, ki jih je Komisija zahtevala v okviru postopka na podlagi člena 14(1) uredbe o združitvah (v nadaljnjem besedilu: sporni dokumenti), velja varovanje zaupnosti. Podjetje Merck je 7. novembra 2017 pooblaščencu za zaslišanje v sprejemljivo varni obliki predložilo sporne dokumente (7).

9.

Takratna pooblaščenca za zaslišanje g. Stragier in g. Wils sta se odločila, da bo prvi deloval kot pooblaščenec za zaslišanje v zvezi z zahtevo podjetja Merck v skladu s členom 4(2)(a) Sklepa 2011/695/EU, drugi pa kot pooblaščenec za zaslišanje za vse druge namene v zadevi M.8181 in da slednji ne bo imel dostopa do spornih dokumentov.

10.

Pooblaščenec za zaslišanje je 1. avgusta 2018 v skladu s členom 4(2)(a) Sklepa 2011/695/EU odgovornemu direktorju v tej zadevi in podjetju Merck poslal svoje predhodno mnenje glede zaupnosti nekaterih dokumentov podjetja Merck. Bistvo predhodnega mnenja je bilo, da so bili splošni argumenti podjetja Merck v veliki meri napačni ali pretirani in da številnih konkretnih trditev ni bilo mogoče dodatno obravnavati na podlagi vloge podjetja Merck iz avgusta 2017, ker so bile neustrezno predstavljene. Podjetje Merck je 8. septembra 2018 v odgovoru na predhodno mnenje izpodbijalo ugotovitve v njem, pri čemer pa je pooblaščenca za zaslišanje pozvalo, naj predlaga ustrezne ukrepe za spodbuditev „obojestransko sprejemljive rešitve“ zadeve v skladu s členom 4(2)(a) Sklepa 2011/695/EU. Pooblaščenec za zaslišanje je 16. oktobra 2018 vodil sestanek med GD za konkurenco in podjetjem Merck, na katerem so razpravljali o rešitvah za vprašanje spornih dokumentov.

11.

Podjetje Merck je 9. novembra 2018 soglašalo s protokolom, ki naj bi GD za konkurenco omogočil dostop do spornih dokumentov v podatkovni sobi (v nadaljnjem besedilu: protokol). GD za konkurenco je 23. novembra 2018 po pregledu v okviru postopka, opisanega v protokolu, opredelil nekatere dokumente, na katere se je želel opreti v svoji preiskavi, in podjetje Merck pozval, naj se odpove svojim zahtevam glede varovanja zaupnosti v zvezi s temi dokumenti. Podjetje Merck se je strinjalo, da se bo odpovedalo svojim zahtevam v zvezi z nekaterimi dokumenti, ne pa tudi v zvezi z vsemi drugimi. Člani skupine GD za konkurenco, odgovorne za zadevo, so se 2. maja 2019 udeležili sestanka s pravnim svetovalcem podjetja Merck, na katerem so se seznanili z dokumenti, v zvezi s katerimi je podjetje Merck še naprej zahtevalo varovanje zaupnosti. Zapiski o teh dokumentih so bili dodani v spis Komisije v tej zadevi zgolj zaradi morebitnega postopka za zavrnitev zahtev za varovanje zaupnosti v zvezi z zadevnimi dokumenti (8).

IV.   UGOTOVITVE O MOŽNIH KRŠITVAH IN PRVO USTNO ZASLIŠANJE

12.

Komisija je 7. julija 2017 podjetjema Merck in Sigma poslala ugotovitve o možnih kršitvah, 10. julija 2017 pa je zagotovila dostop do spisa. V ugotovitvah o možnih kršitvah je Komisija predhodno ugotovila, da sta podjetji Merck in Sigma med pregledom združitve kršili člen 14(1) uredbe o združitvah, ker sta namerno (v primeru podjetja Sigma) ali vsaj iz malomarnosti (v primeru podjetja Merck) Komisiji predložili netočne in/ali zavajajoče podatke.

13.

Prvotni rok strank za predložitev pripomb, tj. 31. avgust 2017, je bil večkrat podaljšan, predvsem da bi lahko Komisija določila možni razpon glob, ki bi se lahko strankama naložile v primeru, če bi sklenili sporazumni dogovor. Stranki sta 30. aprila 2018 GD za konkurenco obvestili, da nista pripravljeni skleniti sporazumnega dogovora pod pogoji, ki jih je predlagala Komisija. Stranki sta istega dne predložili pisne pripombe na ugotovitve o možnih kršitvah (v nadaljnjem besedilu: odgovor na ugotovitve o možnih kršitvah) in zahtevali nadaljnji dostop do spisa.

14.

Po zahtevi za nadaljnji dostop do spisa je GD za konkurenco strankama postopno predložil več dodatnih dokumentov. Zadnji preostali dokumenti so bili strankama poslani 5. oktobra 2018.

15.

Stranki sta v odgovoru na ugotovitve o možnih kršitvah zahtevali, naj se jima omogoči, da svoje trditve pojasnita na ustnem zaslišanju. Ustno zaslišanje (v nadaljnjem besedilu: prvo ustno zaslišanje) je potekalo 11. septembra 2018.

16.

Stranki sta 12. novembra 2018 predložili dodaten odgovor na ugotovitve o možnih kršitvah, ki je vključeval zlasti nujna opažanja na podlagi dodatnega dostopa do spisa.

V.   DODATNE UGOTOVITVE O MOŽNIH KRŠITVAH IN DRUGO USTNO ZASLIŠANJE

17.

Komisija je 30. junija 2020 zoper podjetje Sigma sprejela dodatne ugotovitve o možnih kršitvah. Dodatne ugotovitve o možnih kršitvah so v celoti nadomestile ugotovitve o možnih kršitvah, pri čemer se trditve iz slednjih v zvezi s podjetjem Merck niso ohranile.

18.

Komisija je v dodatnih ugotovitvah o možnih kršitvah predhodno ugotovila, da je podjetje Sigma s tem, da med pregledom združitve Komisiji ni razkrilo projekta iCap, namerno ali vsaj iz malomarnosti predložilo napačne in/ali zavajajoče podatke, in sicer: (a) v smislu člena 14(1)(b) uredbe o združitvah v odgovorih na zahtevi Komisije v skladu s členom 11(2) uredbe o združitvah in (b) v smislu člena 14(1)(a) uredbe o združitvah v okviru predložitve informacij in dokumentov v obrazcu RM, predpisanem v Prilogi IV k izvedbeni uredbi.

19.

Podjetju Sigma je bil 7. julija 2020 odobren dostop do spisa, nato pa je 15. septembra 2020 v (podaljšanem) roku, ki ga je določil GD za konkurenco, predložilo svoje pisne pripombe k dodatnim ugotovitvam o možnih kršitvah.

20.

Podjetje Sigma je v odgovoru na dodatne ugotovitve o možnih kršitvah zahtevalo, naj se mu omogoči, da svoje trditve pojasni na ustnem zaslišanju. To ustno zaslišanje (v nadaljnjem besedilu: drugo ustno zaslišanje) je potekalo 13. novembra 2020 (9).

VI.   TRDITVE PODJETJA SIGMA GLEDE PRISTRANSKOSTI

VI.1.   Argumenti podjetja Sigma

21.

Podjetji Sigma in Merck sta na prvem in drugem ustnem zaslišanju ter v odgovoru na ugotovitve o možnih kršitvah (10) in odgovoru na dodatne ugotovitve o možnih kršitvah (11) trdili, da bi lahko bila preiskava v zadevi M.8181 pristranska, tako da je kršila načeli nepristranskosti in dobrega upravljanja. Po mnenju podjetja Sigma se vprašanje pristranskosti pojavlja zaradi posebnih okoliščin zadeve, ki vključuje trditve, da je podjetje Sigma skupini, odgovorni za zadevo, med pregledom združitve predložilo zavajajoče informacije, in dejstvo, da te trditve preiskuje ista skupina, odgovorna za zadevo, ki je „žrtev“ domnevno zavajajočega ravnanja (12). Podjetje Sigma je v odgovoru na dodatne ugotovitve o možnih kršitvah, pri čemer se je sklicevalo na sodno prakso Sodišča in Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) o nepristranskosti, (13), trdilo, da je bila preiskava v tem postopku izvedena na način, ki je dajal „močan vtis, da preiskava ni bila objektivno nepristranska“. Podjetje Sigma je trdilo tudi, da nekateri vidiki preiskave kažejo, da skupina, odgovorna za zadevo, „morda ni bila popolnoma subjektivno nepristranska“. V podporo svojim trditvam je predložilo več dejanskih argumentov, ki naj bi podpirali njegovo stališče, da je bila obravnava zadeve s strani Komisije pristranska, med drugim: a. dejstvo, da so ugotovitve o možnih kršitvah vsebovale sklic na interno elektronsko sporočilo notranjega svetovalca podjetja Sigma o tem, da je vodja zadeve „nepopustljiv“ (14), ne da bi bilo to jasno povezano z vsebino zadeve (15) , (16); b. sporočilo za javnost Komisije z dne 6. julija 2017, v katerem je napovedala sprejetje ugotovitev o možnih kršitvah (17) in ki je vsebovalo izjavo, da je bil „[projekt iCap] tesno povezan z odsvojeno dejavnostjo in bi lahko znatno povečal njeno prodajo. Ker ni bil vključen vanjo, se je zmanjšala uspešnost odsvojene dejavnosti.“ Po mnenju podjetja Sigma je bilo besedilo sporočila za javnost neprimerno, saj je „izpeljalo trdne sklepe o pomenu projekta iCap za odsvojeno dejavnost in podjetju Sigma (in v tistem času tudi podjetju Merck) ni priznalo zahtevane domneve nedolžnosti“ (18). c. Skupina, odgovorna za zadevo, je v ugotovitvah o možnih kršitvah pokazala „pretirano željo po opiranju na dokaze, ki na prvi pogled podpirajo njene ugotovitve“, med drugim z neupravičenim opiranjem na navedbe podjetja Honeywell (19). Podobno je skupina, odgovorna za zadevo, v dodatnih ugotovitvah o možnih kršitvah (po navedbah podjetja Sigma) tudi „napačno opredelila dokumente in rezultate tržnega preverjanja v zvezi z domnevnim pomenom raziskav in razvoja“ (20). d. Skupina, odgovorna za zadevo, je (po navedbah podjetja Sigma) najprej priznala, da jasno besedilo zavez in seznama izključenih sredstev pogodbe o prodaji in nakupu med podjetjema Merck in Honeywell (21) ne pušča veliko prostora za preiskavo, vendar je podjetje Honeywell vseeno obvestila, da „bo preverila, kaj je mogoče storiti“ (22). e. Dodatne ugotovitve o možnih kršitvah navajajo „dvojni standard v zvezi z ravnjo skrbnosti, ki naj bi jo pokazali različni akterji v postopku pregleda združitve“ (23). Podjetje Sigma trdi, da medtem ko se na eni strani v dodatnih ugotovitvah o možnih kršitvah trdi, da je podjetje Sigma skoraj kazensko odgovorno za nerazkritje projekta iCap, pa se po drugi strani v navedenih ugotovitvah ne pričakuje, da bi skupina, odgovorna za zadevo (ali skrbnik za spremljanje), opazila sklic na iCap na seznamu izključenih sredstev.

22.

Nazadnje je podjetje Sigma trdilo, da se ta postopek razlikuje od postopkov v zadevi GE/LM Wind (24), v katerih je pooblaščenec za zaslišanje v svojem končnem poročilu (25) zavrnil trditve družbe General Electric, da je podoben okvir preiskave (tj. preiskava, v kateri je bila skupina, odgovorna za zadevo, odgovorna tako za postopek odobritve kot za preiskavo zavajajočih informacij) ustvaril vtis pristranskosti (26). Pooblaščenec za zaslišanje je v končnem poročilu v zadevi GE/LM Wind ugotovil, da očitki družbe General Electric glede objektivne pristranskosti niso prepričljivi, zlasti ker so prezrli „(i) dejstvo, da končne odločitve v tem postopku ne sprejme skupina, odgovorna za zadevo, temveč Komisija kot institucija, ki ukrepa prek kolegija, na koncu postopka, ki poleg skupine, odgovorne za zadevo, vključuje številne druge akterje, ter (ii) s tem povezani sistem notranjega nadzora in ravnotežja v postopku zaradi uporabe člena 14 uredbe o združitvah“ (27). Po mnenju podjetja Sigma se ta postopek razlikuje od postopka v zadevi GE/LM Wind, ker (a) dokazi kažejo, da je okvir preiskave vzbujal vtis pristranskosti; (b) je podjetje Sigma (v nasprotju z družbo General Electric) na prvem ustnem zaslišanju izrazilo pomisleke glede pristranskosti; in (c) sodelovanje „številnih akterjev“ v postopku ne zmanjšuje vtisa pristranskosti, saj je preiskavo v zadevi M.8181 „od vsega začetka vodila“ skupina, odgovorna za zadevo. Podjetje Sigma meni, da bi se lahko z vključitvijo hierarhije Komisije v odobritev končnega sklepa odpravili očitni primeri pristranskosti, vendar to ni zadostno jamstvo, kadar na splošni okvir zadeve vpliva objektivna pristranskost. Meni tudi, da nobeden od „številnih akterjev“, ki so sodelovali v postopku, ni podrobno proučil dejstev in dokumentov, da bi oblikoval neodvisno in utemeljeno mnenje, ter da so se morali zanesti na informacije, ki jim jih je predložila skupina, odgovorna za zadevo.

VI.2.   Upoštevanje trditev podjetja Sigma

VI.2.1.   Splošna načela

23.

Najprej je treba opozoriti, da Sodišče dosledno poudarja, da Komisija ni sodišče v smislu člena 6 Evropske konvencije o človekovih pravicah in člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljnjem besedilu: Listina) (28). Sodišče je tudi potrdilo, da je sistem nadzora Evropske unije združljiv s členom 6 Evropske konvencije o človekovih pravicah in členom 47 Listine (29).

24.

Glede na to je treba ugotoviti, da sodna praksa ESČP, ki jo navaja podjetje Sigma (navedena v opombi 14 zgoraj), v tem okviru ni neposredno upoštevna, saj se nanaša na zahtevo po nepristranskosti sodišč. Sklicevanje podjetja Sigma na sodbo Ziegler prav tako ne podpira njegovega stališča: v tej zadevi je Sodišče dejansko ugotovilo, da ker so odločbe Komisije predmet nadzora sodišča Unije in ker pravo Unije določa sistem sodnega nadzora odločb Komisije, ni mogoče šteti, da je Komisija hkrati „žrtev“ kršitve in „sodišče“, ki določi sankcijo (30).

25.

To seveda ne pomeni, da je Komisija (kot upravni organ) izvzeta iz zahteve, da ravna nepristransko. Nasprotno, v skladu s pravico do dobrega upravljanja, kot je določena v členu 41 Listine, ima vsakdo pravico, da se njegove zadeve obravnavajo nepristransko. V zvezi s tem je treba proučiti, ali je Komisija v tej zadevi ravnala nepristransko. Kot je razvidno iz sodne prakse Sodišča, so v zahtevi po nepristranskosti zajeti tako subjektivni kot tudi objektivni elementi (31).

VI.2.2.   Premisleki o subjektivni nepristranskosti

26.

Trditve podjetja Sigma v zvezi s subjektivno nepristranskostjo niso posebej prepričljive in iz razlogov, opisanih v nadaljevanju, se pomen kakršnih koli trditev o dejanski pristranskosti skupine, odgovorne za zadevo, zmanjša, ko se v celoti upošteva postopek odločanja Komisije.

27.

Kar zadeva sporočilo za javnost, tudi če je del besedila mogoče kritizirati (ker je morda dajal vtis, da je Komisija vnaprej presodila nekatera dejstva), očitek podjetja Sigma na koncu ni prepričljiv, saj je bilo v sporočilu za javnost pojasnjeno, da so ugotovitve o možnih kršitvah predhodne (32). Predhodno naravo stališča Komisije v času objave sporočila za javnost in obstoj „domnevne nedolžnosti“ dejansko zelo dobro ponazarja dejstvo, da podjetje Merck, čeprav je naslovnik ugotovitev o možnih kršitvah, ni naslovnik osnutka sklepa.

28.

Kar zadeva trditev podjetja Sigma, da je Komisija neupravičeno želela uporabiti dokaze, ki na prvi pogled podpirajo njene ugotovitve, se zdi, da podjetje Sigma zgolj izpodbija uporabo (po njegovem mnenju) napačnih dokazov v ugotovitvah o možnih kršitvah in dodatnih ugotovitvah o možnih kršitvah kot dokaza o „vnemi“ in pristranskosti skupine, odgovorne za zadevo. Bistvo ugotovitev o možnih kršitvah pa je, da se strankam omogoči predložitev pripomb v zvezi z zadevo Komisije, vključno z njeno uporabo dokazov. Trditev, da je Komisija napačno uporabila dokaze, kot taka ne more biti dokaz o pristranskosti. Tudi če bi podjetje Sigma pravilno navedlo, da je Komisija napačno razlagala nekatere dokaze, to samo po sebi ne dokazuje pristranskosti, ampak bi lahko v najslabšem primeru razkrivalo slabo razumevanje dokumenta (33).

29.

Podobno neprepričljiva je tudi trditev podjetja v zvezi z „dvojnimi standardi“, kot je navedena v točki 21(e) zgoraj, saj gre v zadevi M.8181 za vprašanje, ali je podjetje Sigma namerno ali iz malomarnosti Komisiji predložilo napačne in/ali zavajajoče informacije. Ali bi skupina, odgovorna za zadevo, lahko opredelila obstoj projekta iCap na seznamu izključenih sredstev, ni pomembno za ugotovitev kršitve in podjetje Sigma ne pojasni, zakaj naj bi to pomenilo pristranskost v preiskavi. Poleg tega podjetje Sigma ne pojasni, zakaj bi bilo treba standard skrbnega ravnanja Komisije pri izpolnjevanju njenih dolžnosti v obravnavani zadevi uskladiti z ravnanjem podjetja Sigma v okoliščinah, ki so bile povod za to zadevo, v kateri je bila asimetrija informacij med podjetjem Sigma in Komisijo še posebej izrazita (34).

30.

Vsekakor pa tudi ob predpostavki, da je podjetje Sigma dokazalo subjektivno pristranskost enega ali več članov skupine, odgovorne za zadevo, to ne bi zadostovalo za dokaz, da je bila Komisija kot institucija subjektivno pristranska, na kar namiguje podjetje Sigma (35).

VI.2.3.   Premisleki o objektivni nepristranskosti

31.

Sodišče je večkrat poudarilo, da dejstvo, da Komisija kot upravni organ hkrati preiskuje in kaznuje kršitve, ne pomeni kršitve zahteve po nepristranskosti, saj njene odločitve nadzoruje sodišče Unije (36). Bistveno v tej zadevi je, ali se dejansko stanje v tem postopku kakor koli razlikuje od drugih zadev na področju konkurenčnega prava, v katerih Komisija deluje hkrati kot preiskovalka in nosilka odločanja, oziroma ali obstajajo „primerna jamstva, da se v zvezi s tem izključi vsak upravičen dvom“ (37).

32.

Najprej je treba opozoriti, da ima skupina, odgovorna za zadevo, nedvomno pomembno vlogo v preiskovalnem postopku, vendar ne odloča o izidu zadeve; to nalogo opravlja kolegij komisarjev (38). Poleg tega trditev o takšni pristranskosti ne upošteva sistema zavor in ravnotežij, vzpostavljenega v notranjih postopkih odločanja Komisije. Za sprejetje katere koli odločitve je potrebno sodelovanje številnih akterjev (39). Trditev podjetja Sigma, da številni akterji, ki so sodelovali v postopku odločanja, niso bili „zadosten zaščitni ukrep“, ker „niso izvedli podrobnega pregleda dejstev in dokumentov, da bi v zadevi oblikovali neodvisno in utemeljeno mnenje“, v tej zadevi ni verodostojna. Sodelovanje teh akterjev je bilo ključnega pomena za zmanjšanje obsega zadeve Komisije, saj dodatne ugotovitve o možnih kršitvah (v nasprotju z ugotovitvami o možnih kršitvah) niso vsebovale nobenih ugovorov podjetju Merck in so podjetju Sigma omogočile, da na drugem ustnem zaslišanju predstavi svoje trditve. Podjetje Sigma je v okviru pripomb na drugem ustnem zaslišanju samo priznalo učinkovitost postopka ustnega zaslišanja (40), kar naj bi pomenilo, da je po njegovem mnenju ustno zaslišanje učinkovit forum, na katerem lahko stranke predstavijo svojo zadevo širši javnosti, ne le skupini, odgovorni za zadevo, kar lahko privede do zmanjšanja obsega zadeve ali celo do njenega popolnega umika.

33.

Tudi sodbi Španija/Svet in August Wolff (na kateri se je podjetje Sigma sklicevalo na drugem ustnem zaslišanju in/ali v odgovoru na dodatne ugotovitve o možnih kršitvah) ne podpirata trditev podjetja Sigma. V zadevi Španija/Svet je Španija izpodbijala odločbo Sveta, s katero ji je ta po preiskavi in priporočilu Komisije naložil globo zaradi napačnega prikazovanja podatkov o primanjkljaju. Španija je trdila, da je Komisija kršila zahtevo po objektivni nepristranskosti, ker je izvedbo zadevne preiskave zaupala večinoma isti skupini, ki je sodelovala pri predhodnih rutinskih obiskih in ocenah za preverjanje kakovosti nekaterih podatkov (vključno s podatki o primanjkljaju), ki jih je Španija predložila pred začetkom zadevnega postopka. Sodišče je zavrnilo trditve Španije, da je bila kršena objektivna nepristranskost, pri čemer je najprej ugotovilo, da preiskava, na podlagi katere je Komisija priporočila naložitev globe, ter obiski in ocene kakovosti podatkov o primanjkljaju in drugih podatkov spadajo v ločene pravne okvire in imajo različne namene (41). Zato predhodni obiski in ocene kakovosti podatkov sami po sebi niso vplivali na stališče, ki bi ga lahko Komisija zavzela glede obstoja napačnega prikazovanja v zvezi z istimi podatki (42). Sodišče je tudi ugotovilo, da zadevni uredbi določenemu oddelku Komisije (43) ne dajeta pooblastila za odločanje o začetku postopka preiskave, odgovornosti za vodenje preiskave ali pooblastila, da Svetu predloži potrebno priporočilo ob zaključku preiskave. To pooblastilo je bilo podeljeno Komisiji kot instituciji, ki deluje kot kolegijski organ. Zato je Sodišče ugotovilo, da vloge, dodeljene uslužbencem Komisije v postopku preiskave, ni mogoče šteti za „odločilno“ niti za potek niti za izid tega postopka (44).

34.

Sodišče je v sodbi August Wolff na podlagi podobnih premislekov kot v sodbi Španija/Svet sklenilo, da zahteva po objektivni nepristranskosti v zvezi z izpodbijanim postopkom ni bila izpolnjena. Zadeva August Wolff se je nanašala na to, da je pristojni nemški organ (BfArM) Odboru za zdravila za uporabo v humani medicini (v nadaljnjem besedilu: Odbor) predložil zavrnitev dovoljenja za promet z določenim zdravilom. Vprašanje kršitve objektivne nepristranskosti se je pojavilo, ker je Odbor za pripravo mnenja tega odbora imenoval glavno poročevalko iz Nemčije, ki je bila tudi zaposlena pri BfArM. BfArM je bil ob predložitvi zadeve Odboru v sodnem sporu s pritožnicama v zvezi z njegovo zavrnitvijo podaljšanja dovoljenja za promet z zadevnim zdravilom. Sodišče je menilo, da so za analizo objektivne nepristranskosti pomembni naslednji dejavniki: da je bil predmet postopka pred BfArM in postopka pred Odborom v bistvenem enak (45), pri čemer se ju je prav tako obravnavalo, kot da sta enake narave; da poročevalec Odbora prevzame pomembno vlogo pri pripravi mnenja, ki ga mora izdati Odbor, in v okviru tega postopka nosi odgovornost; in da lahko Komisija le v primeru izjemnih okoliščin mnenja Odbora ne upošteva (46). Po navedbah Sodišča so tretje osebe opazovalci utemeljeno menili, da je imel BfArM, ki je zadevo predložil Odboru, še vedno enak interes, kot ga je imel na nacionalni ravni, ter da je ravnanje oseb, ki so bile v tem organu zaposlene in so intervenirale v okviru postopka pred Odborom, lahko pristransko (47).

35.

Analiza, ki jo je Sodišče opravilo v zgoraj navedenih zadevah, ne kaže na ugotovitev kršitve objektivne nepristranskosti v tem postopku. Sodišče je v sodbah Španija/Svet in August Wolff ugotovilo, da je enotnost namena obeh postopkov, v katerih se je zatrjevalo navzkrižje interesov, ključni dejavnik v njegovi presoji. V sodbi August Wolff je bil cilj nemškega in tudi evropskega postopka izdaja dovoljenja za promet z zadevnim zdravilom. Zato se je nemška poročevalka v evropskem postopku neizogibno znašla v navzkrižju interesov, saj je ni bilo mogoče šteti za nepristransko, ker je njen delodajalec ne le že zavrnil zadevno dovoljenje za dajanje v promet, ampak je bil tudi stranka v sodnem sporu s pritožnicama v zvezi s tem vprašanjem. Po drugi strani je Sodišče v sodbi Španija/Svet opozorilo, da sta preiskava Komisije v zvezi z napačnim prikazovanjem v povezavi z nekaterimi podatki o primanjkljaju in predhodna rutinska ocena kakovosti istih podatkov ustrezala različnim namenom, zato je ugotovilo, da predhodna ocena ni vplivala na stališče, ki bi ga lahko Komisija zavzela v zvezi s poznejšo preiskavo napačnega prikazovanja.

36.

Z uporabo zgornjih ugotovitev v tem postopku se zdi, da se predmet in narava preiskave v zadevi M.7435 razlikujeta od predmeta in narave preiskave v zadevi M.8181. Namen preiskave v zadevi M.7435 je bil dejansko doseči sklep o odobritvi združitve na podlagi člena 8(1) do (3) uredbe o združitvah. Namen preiskave v zadevi M.8181 pa je ugotoviti, ali sta podjetji Merck in/ali Sigma (iz malomarnosti ali namerno) Komisiji v okviru pregleda združitve na podlagi člena 14(1) uredbe o združitvah predložili netočne in/ali zavajajoče podatke. Ni jasno, kako naj bi pregled zadeve M.7435, ki ga je opravila skupina, odgovorna za zadevo, preprečil njeno nepristransko ravnanje v zadevi M.8181.

37.

Poleg tega je Sodišče v sodbi AugustWolff opozorilo na posebni pomen poročevalca v postopku odločanja v navedeni zadevi, pri čemer je navedlo, da ima „pomembno vlogo pri pripravi mnenja“ in „svoje odgovornosti“. Podobno je Sodišče v sodbi Španija/Svet proučilo, ali je bila vloga posameznikov, ki se jim je očitala pristranskost, „odločilna“ za potek ali izid postopka. V tem postopku ima skupina, odgovorna za zadevo, sicer pomembno vlogo v zvezi s preiskavo, vendar ne nosi odgovornosti za vlogo odločanja. V nasprotju s trditvijo podjetja Sigma, da „je preiskavo v zadevi M.8181 že od samega začetka vodila skupina, odgovorna za zadevo“ (48), je dejstvo, da so poleg skupine, odgovorne za zadevo, odločilno vlogo pri preoblikovanju zadeve in zmanjšanju obsega morebitne kršitve v primerjavi z obsegom, opisanim v ugotovitvah o možnih kršitvah, imeli še drugi akterji. To nikakor ni primer, v katerem Komisija le „izjemoma“ ne bi upoštevala stališča skupine, odgovorne zadevo, kot je bilo to v sodbi August Wolff.

38.

Glede na zgoraj navedeno trditve podjetja Sigma glede pristranskosti niso prepričljive.

VII.   SKLEPNI PRIPOMBI

39.

Osnutek sklepa se v skladu s členom 16(1) Sklepa 2011/695/EU nanaša samo na ugovore, v zvezi s katerimi je imelo podjetje Sigma priložnost izraziti svoja stališča.

40.

Na splošno je mogoče ugotoviti, da se je v tem postopku spoštovalo učinkovito uveljavljanje procesnih pravic.

---

(1)  V skladu s členoma 16 in 17 Sklepa 2011/695/EU predsednika Evropske komisije z dne 13. oktobra 2011 o funkciji in mandatu pooblaščenca za zaslišanje v nekaterih postopkih o konkurenci (UL L 275, 20.10.2011, str. 29; v nadaljnjem besedilu: Sklep 2011/695/EU).

(2)  Uredba Sveta (ES) št. 139/2004 z dne 20. januarja 2004 o nadzoru koncentracij podjetij (UL L 24, 29.1.2004, str. 1).

(3)  Podjetji Sigma in Merck se v tem poročilu skupaj imenujeta stranki.

(4)  Uredba Komisije (ES) št. 802/2004 z dne 21. aprila 2004 o izvajanju Uredbe Sveta (ES) št. 139/2004 o nadzoru koncentracij podjetij (UL L 133, 30.4.2004, str. 1).

(5)  C(2016) 6772 final (Merck), C(2016) 6771 final (Sigma).

(6)  C(2016) 8202 final (Merck), C(2016) 8210 final (Sigma).

(7)  Podjetje Merck je pooblaščenca za zaslišanje najprej zaprosilo, naj prouči njegove zahteve v zvezi z varovanjem zaupnosti, ki so se sprva nanašale na 9 635 dokumentov, po začetnih pripombah pooblaščenca za zaslišanje o obsegu varovanja zaupnosti v skladu s pravom EU pa se je njihovo število zmanjšalo na 7 980 dokumentov.

(8)  V skladu s protokolom bi se lahko Komisija odločila sprožiti postopek za zavrnitev zahtev podjetja Merck za varovanje zaupnosti v zvezi z nekaterimi dokumenti, če bi podjetje Merck vztrajalo pri ter zahtevah v zvezi z dokumenti, ki po mnenju Komisije niso zajeti z varovanjem zaupnosti. Sklep 2011/695/EU pooblaščencu za zaslišanje ne daje pooblastil za odločanje v zvezi z zahtevami za varovanje zaupnosti, temveč le možnost, da pristojnemu članu Komisije poda obrazloženo priporočilo, ne da bi razkril morebitno varovano vsebino dokumenta. Glede na dogovor med GD za konkurenco in podjetjem Merck tovrstno priporočilo pooblaščenca za zaslišanje ni bilo potrebno.

(9)  Zaradi pandemije COVID-19 je drugo ustno zaslišanje potekalo na daljavo z varno šifrirano videokonferenco, za osebe, ki jim na drugem ustnem zaslišanju ni bilo treba govoriti, pa se je prenašalo prek spleta v virtualnem prostoru, zaščitenem z geslom.

(10)  Odgovor na ugotovitve o možnih kršitvah, točke 147, 148 in 322.

(11)  Odgovor na dodatne ugotovitve o možnih kršitvah, točke 284–294.

(12)  Odgovor na dodatne ugotovitve o možnih kršitvah, točka 286.

(13)  Podjetje Sigma se je v oddelku 5.1 odgovora na dodatne ugotovitve o možnih kršitvah in na drugem ustnem zaslišanju sklicevalo na sodbo Ziegler/Komisija (C-439/11 P, EU:C:2011:815, točka 155) (v nadaljevanju: Ziegler); sodbo Španija/Svet Evropske unije (C-521/15, EU:C:2017:982, točka 91) (v nadaljevanju: sodba Španija/Svet); sodbo z dne 26. februarja 1993, Padovani/Italija (13396/87, točka 25); sodbo z dne 4. marca 2014, Grande Stevens in drugi/Italija (18640/10, točka 137), in sodbo z dne 24. julija 2012, Toziczka/Poljska (29995/08, točka 36). Podjetje Sigma se je na drugem ustnem zaslišanju sklicevalo tudi na nedavno sodbo August Wolff in Remedia/Komisija (C-680/16 P, EU:C:2019:257) (v nadaljevanju: sodba August Wolff). Podjetje Sigma je v točki 282 odgovora na dodatne ugotovitve o možnih kršitvah in na drugem ustnem zaslišanju navedlo tudi več sodb sodišč Anglije in Walesa ali Združenega kraljestva, vendar ni pojasnilo, zakaj so te pomembne za razlago prava Unije.

(14)  Ugotovitve o možnih kršitvah, opomba 351.

(15)  Odgovor na dodatne ugotovitve o možnih kršitvah, točka 290.

(16)  Kot je priznano v odgovoru na dodatne ugotovitve o možnih kršitvah, je bil ta sklic v dodatnih ugotovitvah o možnih kršitvah črtan.

(17)  Sporočilo Komisije za javnost z dne 6. julija 2017 z naslovom „Commission alleges Merck and Sigma-Aldrich, General Electric, and Canon breached EU merger procedural rules“ (Komisija podjetjem Merck in Sigma-Aldrich, General Electric ter Canon očita kršenje postopkovnih pravil EU na področju združitev, IP/17/1924 (v nadaljnjem besedilu: sporočilo za javnost).

(18)  Odgovor na dodatne ugotovitve o možnih kršitvah, točka 292(a).

(19)  Podjetje Sigma na primer v točki 292(e) odgovora na dodatne ugotovitve o možnih kršitvah navaja, da je „skupina, odgovorna za zadevo, spomladi leta 2016 najprej sprejela zamisel podjetja Honeywell, da je iCap ključni projekt, kar je zameglilo zadevo v fazi ugotovitev o možnih kršitvah z dne 6. julija 2017 in jo še vedno zamegljuje. […].“

(20)  Odgovor na dodatne ugotovitve o možnih kršitvah, točka 292(c).

(21)  Na seznamu izključenih sredstev je bilo navedenih več sredstev, ki naj bi bila izključena iz obsega dejavnosti, prodane podjetju Honeywell. Na tem seznamu izključenih sredstev je bil naveden patent, povezan s projektom iCap.

(22)  Odgovor na dodatne ugotovitve o možnih kršitvah, točka 292(d).

(23)  Odgovor na dodatne ugotovitve o možnih kršitvah, točka 293.

(24)  Zadeva M.8436 – General Electric Company/LM Wind Power Holding (postopek iz člena 14(1)).

(25)  Končno poročilo pooblaščenca za zaslišanje v zadevi M.8436 – General Electric Company/LM Wind Power Holding (člen 14), 2020/C 24/05, UL C 24, 24.1.2020, str. 7 (v nadaljnjem besedilu: končno poročilo v zadevi GE/LM Wind).

(26)  Odgovor na dodatne ugotovitve o možnih kršitvah, točke 295–302.

(27)  Končno poročilo v zadevi GE/LM Wind, točka 17.

(28)  Glej sodbo Musique Diffusion française in drugi/Komisija (združene zadeve C-100/80 do 103/80, EU:C:1983:158, točka 7).

(29)  Glej sodbi Otis/Komisija (C-199/11, EU:C:2012:684, točke 56–64) in Chalkor/Komisija (C-386/10 P, EU:C:2011:815, točka 67).

(30)  Glej sodbo Ziegler, točka 159.

(31)  Glej sodbo Ziegler (točka 155), sodbo Gorostiaga Atxalandabaso/Parlament (C-308/07 P, EU:C:2009:103, točka 46) in sklepne predloge generalne pravobranilke J. Kokott v zadevi Španija/Svet (C-521/15, EU:C:2017:420, točke 97–115).

(32)  Natančneje, v sporočilu za javnost je bilo navedeno, da je Komisija „nemški podjetji Merck KGaA in Sigma-Aldrich obvestila o svoji predhodni ugotovitvi, da sta predložili napačne ali zavajajoče informacije v okviru prevzema podjetja Sigma-Aldrich s strani podjetja Merck. [...] Predhodna ugotovitev Komisije je, da podjetji Merck in Sigma-Aldrich Komisiji nista predložili pomembnih informacij o inovativnem projektu, ki je pomemben za nekatere laboratorijske kemikalije v središču analize Komisije.“ (Poudarek je dodan.)

(33)  Glej po analogiji sodbo JCB Service/Komisija (T-67/01, EU:T:2004:3, točka 55).

(34)  Trditev podjetja Sigma, da bi morala Komisija opaziti, da je bil projekt iCap na seznamu izključenih sredstev, nikakor ni povezana z dejstvi, ki bi lahko povzročila kršitev iz člena 14(1) uredbe o združitvah. Tudi če bi Komisija opazila, da je bil projekt iCap naveden na seznamu izključenih sredstev, to nikakor ne bi vplivalo na to, ali je podjetje Sigma med pregledom združitve iz malomarnosti ali namerno predložilo napačne in/ali zavajajoče podatke.

(35)  Glej po analogiji sodbo ABB Asea Brown Boveri/Komisija (T-31/99, EU:T:2002:77, točka 104).

(36)  Glej sodbi Bollore/Komisija (T-372/10, EU:T:2012:325, točka 66) in Enso Española/Komisija (T-348/94, EU:T:1998:102, točke 56–64).

(37)  Glej sodbo Ziegler, točka 155.

(38)  Glej po analogiji sodbo Chronopost SA/Komisija (C-341/06, EU:C:2007:20, točka 54).

(39)  Med zadevne akterje (poleg skupine, odgovorne za zadevo) spadajo komisar za konkurenco, ki mu pomagajo člani njegovega kabineta, višje vodstvo GD za konkurenco, vključno z generalnim direktorjem GD za konkurenco, ustrezna enota za horizontalno usklajevanje pri GD za konkurenco, skupina glavnega ekonomista (kadar je to primerno), pravna služba, „povezane službe“ pri Komisiji, pooblaščenec za zaslišanje in Svetovalni odbor za koncentracije. Poleg tega sistem predvideva tudi možnost „medsebojnega strokovnega pregleda“ znotraj Komisije, ki je bil v tem postopku tudi izveden.

(40)  Natančneje, med ustnim zaslišanjem je eden od pravnih zastopnikov podjetja Sigma navedel, da „ustna zaslišanja dejansko delujejo“ (poudarek dodan) in da ta postopek „zelo dobro ponazarja koristnost takih zaslišanj“.

(41)  Natančneje, predhodni obiski so temeljili na členu 8(1) Uredbe št. 479/2009 z dne 25. maja 2009 o uporabi Protokola o postopku v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki je priloga k Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti (UL L 145, 10.6.2009, str. 1), njihov namen pa je bil omogočiti zadevni službi Komisije (Eurostatu), da oceni kakovost podatkov o dolgu in primanjkljaju, ki jih države članice sporočijo dvakrat letno. Postopek preiskave pa je temeljil na členu 8(3) navedene uredbe, pri čemer je bil njegov cilj Komisiji omogočiti, da opravi vse preiskave, potrebne za ugotovitev obstoja napačnega prikazovanja navedenih podatkov, storjenega namenoma ali iz hude malomarnosti, kadar meni, da obstajajo resni indici o dejstvih, ki bi se lahko izkazala za takšno napačno prikazovanje. Sodba Španija/Svet, točke 96–98.

(42)  Glej sodbo Španija/Svet, točki 100 in 101.

(43)  V tem primeru Eurostat.

(44)  Glej sodbo Španija/Svet, točke 102–104.

(45)  In sicer ugotoviti kakovost, varnost in učinkovitost zdravil za sprejetje odločitve o podelitvi dovoljenja za dajanje na trg.

(46)  Glej sodbo August Wolff, točke 31–35.

(47)  Glej sodbo August Wolff, točki 38 in 39.

(48)  Odgovor na dodatne ugotovitve o možnih kršitvah, točka 300.