1.1

Računsko sodišče mora v skladu s členom 248 Pogodbe ES Evropskemu parlamentu in Svetu EU predložiti izjavo o zanesljivosti („DAS“) računovodskih izkazov ter o zakonitosti in pravilnosti z njimi povezanih transakcij. Sodišče je s Pogodbo prav tako pooblaščeno, da to izjavo dopolni s posebnimi ocenami vseh glavnih področij dejavnosti EU.

1.2

Cilj dela, povezanega z ugotavljanjem zanesljivosti računovodskih izkazov Evropskih skupnosti, je pridobiti zadostne in ustrezne dokaze, na podlagi katerih je mogoče sprejeti sklep o tem, v kolikšni meri so bili prihodki, odhodki, sredstva in obveznosti pravilno evidentirani ter ali letni računovodski izkazi pošteno odražajo finančno stanje na dan 31. decembra 2007 ter rezultate dejavnosti in denarne tokove Skupnosti za leto, ki se je takrat izteklo (glej odstavke 1.6 do 1.31).

1.3

Cilj revizijskega dela Sodišča v zvezi z ugotavljanjem zakonitosti in pravilnosti transakcij, povezanih z računovodskimi izkazi za leto 2007, je pridobiti zadostne in ustrezne neposredne ali posredne dokaze, na podlagi katerih je mogoče podati mnenje o tem, ali so te transakcije skladne z veljavnimi predpisi ali pogodbenimi določbami in ali so bile pravilno izračunane (glej odstavke 1.32 do 1.54 tega poglavja za horizontalna vprašanja ter poglavja 2 in 4 do 11 za podrobnosti).

1.4

Sodišče je znova ocenilo napredek, ki ga je Komisija dosegla pri krepitvi svojega sistema notranje kontrole, in nadaljnje ukrepanje po akcijskih načrtih, ki so bili sprejeti v okviru časovnega načrta za integriran okvir notranje kontrole (glej poglavje 2).

1.5

Ker Komisija že več let nima kazalnikov in ker želi Sodišče dopolniti kazalnike, zagotovljene za leto 2007 (9), so poleg tega predstavljeni določeni kazalniki za spremljanje napredka pri izboljševanju notranjih kontrol tako na splošno kot na vseh posameznih področjih prihodkov in odhodkov (glej priloge k temu poglavju ter k poglavjem 2 in 4 do 11).

1.6

Opažanja Sodišča se nanašajo na letne računovodske izkaze za proračunsko leto 2007, ki jih je pripravil računovodja Komisije in odobrila Komisija v skladu s členom 129 Finančne uredbe z dne 25. junija 2002 (10), Sodišču pa so bili poslani 28. julija 2008. Računovodski izkazi zajemajo „konsolidirane računovodske izkaze“, ki vsebujejo zlasti bilanco stanja, v kateri so navedena sredstva in obveznosti ob koncu leta, in izkaz poslovnega izida, ter „konsolidirana poročila o izvrševanju proračuna“, v katerih so navedeni prihodki in odhodki za dano leto.

1.7

Letni računovodski izkazi za leto 2007 so tretji niz izkazov, pripravljenih po pravilih računovodstva na podlagi nastanka poslovnega dogodka, ki sta ga Evropski skupnosti uvedli v letu 2005 na podlagi določb Finančne uredbe (zlasti členov 123 do 138). V primerjavi z letnimi računovodskimi izkazi za leti 2005 in 2006 je prišlo do naslednjih večjih sprememb:

—

obseg konsolidacije se je povečal s 16 agencij, ki so bile zajete v letu 2005, na 26 agencij v letu 2007 (24 v letu 2006);

—

informacije o različnih oblikah izterjave neupravičenih odhodkov, ki jih je izvršila Komisija, so združene;

—

zagotovljena je uskladitev poslovnega izida in realizacije proračuna;

—

računovodje drugih institucij in organov so računovodji Komisije letos prvič poslali pravilno podpisana „pisma vodstva“, ki so v svojem bistvu večinoma podobna pismu s poslovodskimi predstavitvami (11), ki ga zagotovi računovodja Komisije.

1.8

Računovodja Komisije je Sodišču poslal pismo s poslovodskimi predstavitvami, v katerem je potrdil, da so konsolidirani računovodski izkazi ob upoštevanju določenih omejitev celoviti in zanesljivi (vendar glej odstavka 1.29 in 1.31) ter da je bila večina lokalnih sistemov Komisije potrjena (vendar glej odstavke 1.13 do 1.16).

1.9

Prehod na računovodstvo na podlagi nastanka poslovnega dogodka in posledične bistvene spremembe v sestavi in vsebini računovodskih izkazov Evropskih skupnosti od Komisije zahtevajo večletni proces prilagajanja. Sodišče je pri svoji reviziji računovodskih izkazov za leto 2007 posebno pozornost namenilo spremembam, ki so bile uvedene kot rezultat tekočega posodabljanja računovodskega sistema Skupnosti (12). Revizija je bila usmerjena na naslednje elemente (13):

—

oceno, ali ukrepi, ki se izvajajo znotraj Komisije za odpravo pomanjkljivosti, ugotovljenih v novem okviru računovodskega poročanja ter računovodskih sistemih nekaterih institucij in generalnih direktoratov (14), prispevajo k razumnemu zagotovilu, da računovodski izkazi kažejo resnično in pošteno sliko. Pri tem je Sodišče (v skladu s členom 61 Finančne uredbe) zlasti analiziralo osnove, na katerih odredbodajalci potrjujejo računovodske izkaze za leto 2007, za katere so odgovorni, in kako je računovodja potrjeval metodologijo, uporabljeno za ločitev proračunskih let, ter pripravljenost lokalnih sistemov finančnega poslovodenja, ki zagotavljajo podatke za računovodske izkaze Komisije (glej odstavke 1.13 do 1.18);

—

preverjanje zanesljivosti računovodskih izkazov za leto 2007, osredotočeno na elemente, za katere je bilo v okviru izjave o zanesljivosti za leto 2006 podano spremenjeno mnenje (15) (predfinanciranje, fakture/izjave o stroških in ločitev proračunskih let). To je bilo opravljeno z analitičnimi pregledi in preizkušanjem podatkov na reprezentativnih statističnih vzorcih (glej odstavke 1.23, 1.24, 1.25 in 1.26).

1.10

Računovodja Komisije je uvedel vrsto ukrepov za konsolidacijo prehoda na posodobljeno računovodstvo na podlagi nastanka poslovnega dogodka. Dokončana je bila pilotna študija o kakovosti računovodskih podatkov, začeta julija 2006. Posledično je računovodja Komisije dokončno pripravil vrsto ukrepov, ki so bili marca 2007 poslani vsem generalnim direktoratom in katerih namen je izboljšati okolje računovodskega kontroliranja na ravni posameznih generalnih direktoratov. Med njimi so razvoj analize računovodskih tveganj, izvajanje računovodskih pregledov na podlagi tveganja, priprava posebnih računovodskih priročnikov in dokumentiranje datotek o računovodskem zaključevanju ob koncu leta. Projekt je bil prvič uporabljen za letne računovodske izkaze za leto 2007.

1.11

Ti ukrepi so prispevali h krepitvi okvira računovodskega poročanja in računovodskih sistemov. Kljub temu še vedno obstajajo določene slabosti, ki ogrožajo kakovost računovodskih podatkov (glej odstavke 1.13 do 1.18). Poleg tega je bilo opaženo, da omejeno število operativnih generalnih direktoratov pri izračunih za ločitev proračunskih let ni v celoti uporabljalo smernic o okolju računovodskega kontroliranja, ki jih je izdal računovodja Komisije.

1.11

Čeprav so bile ugotovljene slabosti glede kakovosti nekaterih računovodskih podatkov, niso pomembno vplivale na zanesljivost računovodskih izkazov.

1.12

V  tabeli 1.1 so prikazani nadaljnji ukrepi v zvezi s pridržki, ki jih je Sodišče izrazilo glede zanesljivosti računovodskih izkazov v svoji izjavi o zanesljivosti za proračunsko leto 2006, ter v zvezi z drugimi vprašanji, na katera je opozorilo Sodišče in ki so se delno uredila ali jih je treba še obravnavati v okviru ukrepov, ki jih je Komisija sprejela za konsolidacijo prehoda na posodobljeno računovodstvo na podlagi nastanka poslovnega dogodka.

1.13

Številni generalni direktorati za namene finančnega poslovodenja in za ustvarjanje transakcij, ki so prek vmesnika poslane v osrednji računovodski sistem (ABAC), uporabljajo svoje lokalne informacijske sisteme.

1.13

Ker se razmere stalno spreminjajo, mora skupina za potrjevanje računovodskih služb te spremembe spremljati in je uvedla postopek za potrjevanje sprememb v lokalnih sistemih, kot je bilo omenjeno že lani.

1.14

Službe računovodje Komisije so za proračunsko leto 2007 ukrepale na podlagi lanskih ugotovitev (16). Poleg tega je bilo v okviru cikličnega pristopa, katerega namen je srednjeročno v celoti zajeti službe Komisije, poglobljeno pregledanih še šest služb (17). Pregledani sta bili tudi dve drugi službi (18), vendar poročili o njima nista bili dokončani pravočasno, da bi bili upoštevani v skupnem poročilu računovodje Komisije o potrjevanju za leto 2007.

1.14

Skupina za potrjevanje računovodskih služb spremlja zadeve, ki so bile navedene v prejšnjih poročilih za zagotovitev, da se predložena priporočila izvajajo in se tako stalno izboljšuje kakovost lokalnih sistemov finančnega poslovodenja.

1.15

Računovodja Komisije še vedno ni mogel potrditi lokalnih sistemov v Generalnem direktoratu za izobraževanje in kulturo (19) ter v Generalnem direktoratu za zunanje odnose (20), kot je navedeno v njegovem pismu s poslovodskimi predstavitvami (glej odstavek 1.8), prav tako pa ni mogel brez pridržkov potrditi lokalnega sistema Urada za sodelovanje EuropeAid (21) za proračunsko leto 2007. Pridržek, ki se ne nanaša na računovodstvo, izražen za Skupno raziskovalno središče (22) v letu 2006, je bil ohranjen tudi za proračunsko leto 2007. Število in pomembnost horizontalnih vprašanj in drugih zadev, ki jih je treba obravnavati, ostajata približno enaka kot v prejšnjih letih (23).

1.15

Dejavnosti, katerih namen je potrditev za generalna direktorata za zunanje odnose ter izobraževanje in kulturo, še potekajo.

1.16

Revizija Sodišča je potrdila, da so bile odločitve računovodje Komisije dobro utemeljene: nerešena vprašanja in zadeve so bile pomembne.

1.17

Računovodja Komisije je po prehodu na računovodstvo na podlagi nastanka poslovnega dogodka službe Komisije pozval, da naknadno preizkusijo svoje metodologije za ločitev proračunskih let, kjer je potrebno (24), in sicer tako, da združijo podatke iz proračunskih virov in splošnega računovodstva ter s tem preverijo ustreznost svojih metod. Od devetih pregledanih generalnih direktoratov (25) jih je to preizkušanje, ki predstavlja manj kot 20 % zneska ločitve proračunskih let, šest delno zadevalo, eden je izboljšal svoje postopke s preizkušanjem in popravki svojih postopkov za ločitev proračunskih let (26), drugi so svojo metodologijo preizkusili, vendar so bili popravni ukrepi odloženi (27), nekateri generalni direktorati (28) pa še vedno niso opravili naknadnih preizkusov svojih metodologij za ločitev proračunskih let. To lahko povzroči netočnosti v računovodskih podatkih.

1.17

Po mnenju računovodje so bili računovodski podatki za končni zaključni račun dovolj točni.

1.18

Nekateri generalni direktorati (ki predstavljajo približno 20 % skupnega zneska ločitve proračunskih let) proračunsko ločijo leta za vnaprej vračunane stroške po načelu časovne porazdelitve (pro rata temporis) (29). Toda če so datumi pogodb v računovodskih sistemih, ki se uporabljajo kot podlaga za izračune za ločitev proračunskih let, napačni ali če spremembe v njih niso posodobljene, to negativno vpliva na zanesljivost računovodskih izkazov.

1.18

Načrt obvladovanja kakovosti glavnega zadevnega generalnega direktorata je obravnaval zlasti datume dejavnosti. Pregledanih je bilo 935 pogodb, vključno z vsemi dolgoročnimi pogodbami. Zato so preostale napake glede datuma dejavnosti povezane s kratkoročnimi pogodbami, ki vplivajo na ločitev proračunskih let bistveno manj kot prejšnja leta. V vzorcu Sodišča, ki je vključeval 20 transakcij za ta generalni direktorat, so 3 napake zaradi napačnih datumov dejavnosti. To pomeni izboljšanje glede na prejšnja leta.

1.19

Komisija je v letu 2007 sprejela ukrepe, da bi po eni strani zagotovila celovito in pravilno evidentiranje novih plačil predfinanciranja in s tem povezanih jamstev ter novih odprtih faktur/izjav o stroških, po drugi pa ločitev proračunskih let.

1.20

Sodišče pri svoji reviziji posojil, zalog, dolgoročnih terjatev, denarja in denarnih ustreznikov, prejemkov zaposlenih, rezervacij, finančnih in drugih dolgoročnih obveznosti ter rezerv ni prišlo do nobenih pomembnih ugotovitev. Vendar so bile ugotovljene številne napake v zvezi z drugimi elementi, ki so predstavljene v nadaljevanju.

1.21

Evropski nadzorni organ za GNSS (30) je leta 2004 (31) ustanovljena agencija EU, ki je 1. januarja 2007 uradno prevzela dolžnosti (32) od nekdanjega skupnega podjetja Galileo (GJU). Po prvotni zamisli naj bi novi organ deloval kot javno-zasebno partnerstvo, po odločitvi Sveta, sprejeti novembra 2007, pa se program Galileo zdaj financira iz proračuna EU. Ob koncu leta 2007 kljub podpisu sporazumov (33) med zainteresiranimi stranmi (GJU, Evropska vesoljska agencija, Nadzorni organ) lastništvo sredstev projekta ni bilo v celoti preneseno z GJU na Nadzorni organ, prav tako pa ni bil sestavljen noben seznam sredstev Galilea, ki so v lasti Evropske vesoljske agencije. Sodišče zato ni izrazilo mnenja o zanesljivosti računovodskih izkazov Nadzornega organa za leto, ki se je končalo 31. decembra 2007.

1.21

Konec leta 2007 kljub podpisu sporazumov med zainteresiranimi stranmi (GJU, Evropska vesoljska agencija, Nadzorni organ) lastništvo sredstev projektov ni bilo v celoti preneseno z Evropske vesoljske agencije na Evropski skupnosti. Zaradi negotovosti in zamude pri prenosu sredstev Evropski skupnosti zaradi varnega poslovanja sredstev programa nista pripoznali v svoji bilanci stanja. Ta sredstva naj bi bila pripoznana, potem ko bodo vprašanja prenosa rešena.

1.22

V konsolidiranih računovodskih izkazih Evropskih skupnosti so vse transakcije s tveganim kapitalom (218 milijonov EUR dne 31. decembra 2007) uvrščene med „dolgoročne naložbe“ (sredstva na voljo za prodajo). Izkazane so po začetni nabavni vrednosti, zmanjšani za vse rezervacije za oslabitev, saj njihove poštene vrednosti trenutno ni mogoče zanesljivo izmeriti. Takšna metoda vrednotenja je v danih okoliščinah sicer sprejemljiva, vendar se ne uporablja dosledno. Sodišče je ugotovilo, da oslabitve temeljijo samo na odpisih, čeprav so bile upravitelju transakcij (Evropska investicijska banka) na voljo začasne ocene oslabitev, ki pa niso bile sporočene Komisiji (34).

1.22

Standardi poročanja in računovodski standardi so se med mandati MEDA, ki zajemajo takšno poslovanje s tveganim kapitalom, znatno spremenili. EIB in Komisija spremljata razvoj dogodkov in zdaj stanje preučujeta skupaj, pri čemer poskušata poiskati stroškovno najučinkovitejšo rešitev in upoštevata tudi informacije, ki so na voljo na podlagi pogodb, podpisanih s končnimi upravičenci pred več leti (zato ne vključujejo sedanjih standardov poročanja). S to preučitvijo je potrjeno, da je sedanje vrednotenje poslovanja s tveganim kapitalom zelo zamudno in zahtevno zaradi velikega števila transakcij pri poslovanju s tveganim kapitalom in njihove zapletene kaskadne strukture. Poleg tega je EIB poudarila, da vrednotenje transakcij pri poslovanju s tveganim kapitalom v največjem možnem obsegu temelji na ustreznih mednarodnih računovodskih načelih, zlasti MRS 39.

1.23

Sodišče je pri reviziji reprezentativnega statističnega vzorca 150 transakcij predfinanciranja, evidentiranih v računovodskem sistemu, v zvezi s to postavko bilance stanja ugotovilo nizko stopnjo napak s finančnim učinkom. Vendar pogostost teh napak opozarja, da je treba še izboljšati točnost osnovnih računovodskih podatkov na ravni operativnih generalnih direktoratov. Najpogostejše vrste napak so:

—

predfinanciranje ni bilo knjiženo v skladu z različnimi vrstami upravljanja, kot so predstavljene v pojasnilih k računovodskih izkazom,

—

zneski predfinanciranja so ostali odprti, čeprav so jih upravičenci porabili pred koncem leta.

1.24

Poleg tega je dodatno revizijsko delo pri identifikaciji in potrjevanju predfinanciranja pokazalo težave pri celovitosti/točnosti bilance stanja:

1.24

—

nekatera plačila so bila knjižena kot stroški v izkazu poslovnega izida, čeprav bi morala biti knjižena v bilanci stanja kot predfinanciranja,

—

nekatera predfinanciranja ostajajo v bilanci stanja, čeprav bi se lahko obračunala z evidentiranjem ustreznih stroškov v izkazu poslovnega izida, saj so bili na voljo ustrezni dokumenti, kot so revizijska potrdila. Poleg tega je bila opažena nedosledna obravnava obračunavanja predfinanciranj. Generalni direktorat za informacijsko družbo in medije v primeru zahtevkov za povračilo stroškov, ki jim niso priložena revizijska potrdila, pravilno obračunava predfinanciranja, medtem ko Generalni direktorat za raziskave v enakih okoliščinah pušča predfinanciranja odprta.

—

Komisija se strinja s Sodiščem, da je najboljša praksa obračunavanje zneskov predfinanciranja s čim manjšo zamudo, njen cilj pa je, da vse službe to storijo, takoj ko bo na voljo dovolj podporne dokumentacije. Medtem pa knjiženje ob koncu leta zagotavlja, da negativno ocenjena praksa ne vpliva na zanesljivost računovodskih izkazov.

Poleg tega Generalni direktorat za informacijsko družbo in medije ter Generalni direktorat za raziskave sodelujeta pri oblikovanju skupnega načina za obravnavo tega vprašanja v skladu s priporočili računovodskih služb.

1.25

Revizija reprezentativnega statističnega vzorca 150 faktur/izjav o stroških iz populacije obveznosti, evidentiranih v računovodskem sistemu, je v zvezi s to postavko bilance stanja pokazala nizko stopnjo napak s finančnim učinkom. Vendar pogostost teh napak opozarja, da je treba še izboljšati zanesljivost osnovnih računovodskih podatkov na ravni operativnih generalnih direktoratov. Večina napak se nanaša na fakture ali izjave o stroških, za katere so bili evidentirani napačni zneski.

1.26

Ugotovljene so bile pomembne zamude pri obdelavi nekaterih faktur in izjav o stroških. To vpliva na računovodske izkaze, če zamude pri preverjanju upravičenosti faktur preprečujejo sprožitev obračunavanja predfinanciranja. Povzroči lahko netočno stanje obveznosti do tretjih strani in knjiženje zneska stroškov, ki temelji na oceni za ločitev proračunskih let namesto zneska, ki ga podpirajo že prejete fakture.

1.27

Evidentiranje plačil v napačno vrsto upravljanja vpliva na točnost razčlenitve stroškov po vrstah upravljanja v pojasnilih k izkazu poslovnega izida in v poročanju po odsekih (glej tudi odstavek 1.23).

1.28

Čeprav pojasnila k letnim računovodskim izkazom vsebujejo informacije o tem, da bodo oddelki Komisije ali države članice nekatere transakcije verjetno pozneje še popravili, zneski in področja odhodkov, ki so lahko predmet nadaljnjih postopkov preverjanja in potrditve obračunov (35), v pojasnilih še vedno niso opredeljeni.

1.28

Finančna uredba in sektorski predpisi o kmetijstvu in strukturnih skladih zagotavljajo Komisiji pravico, da preveri vse odhodke več let po tem, ko so nastali. Zaključni račun ne bi smel dajati vtisa, da je treba zaradi te pravice vse zadevne odhodke še sprejeti. Kadar so zneski morebitnih izterjav količinsko opredeljivi, so razkriti v pojasnilih 5.3 in 5.4 h konsolidiranemu zaključnemu računu.

1.29

Na priporočilo Sodišča je v pojasnilih k računovodskim izkazom predstavljenih več informacij o izterjavi neupravičenih plačil. Vendar pojasnila k računovodskim izkazom še ne vsebujejo celovitih in zanesljivih informacij o ukrepanju držav članic glede finančnih popravkov. Države članice zagotavljajo te informacije zlasti o umikih, izterjavah in še nerešenih izterjavah na področju strukturnih ukrepov (36). Zaradi visokega deleža neupravičenih odhodkov, na katerega Sodišče vedno znova opozarja v svojih letnih poročilih, in zaradi združljivosti s predstavitvijo resnične in poštene slike Sodišče meni, da bi morale biti v pojasnilih k računovodskim izkazom predstavljene ustrezne informacije o teh mehanizmih popravkov.

1.29

Poglavje 6 zaključnega računa za leto 2007 vključuje pregled postopkov za izterjavo neupravičenih plačil in prikazuje najboljšo oceno skupnega zneska takšnih izterjav, vključno z izterjavami odhodkov za kmetijstvo s strani držav članic.

1.30

Sodišče na podlagi pregleda dela certifikacijskih organov (37) ponavlja (38) svoje dvome o točnosti terjatev do držav članic na področju kmetijstva. Sodišče ob tem tudi opaža, da zaradi različnih politik, ki jih plačilne agencije uporabljajo pri datumu pripoznanja dolgov, skupna vrednost dolgov ni dosledno predstavljena (glej odstavka 5.44 in 5.45).

1.30

Komisija meni, da so informacije o terjatvah na področju kmetijstva, ki jih je prejela od držav članic, dovolj zanesljive za obračunske in računovodske namene.

1.31

Poleg tega v pojasnilih k računovodskim izkazom niso razkrite izterjave, izvedene z odbitkom od naslednjega plačila (pobot).

1.31

Kot je navedeno v pojasnilih k zaključnemu računu, informacijski sistemi niso omogočali opredelitve teh informacij leta 2007. Komisija je leta 2008 te sisteme prilagodila, tako da je možno opredeliti in pojasniti vse izterjave, izvedene z odbitkom od naslednjega plačila.

1.32

Sodišče se je po Komisijini uvedbi k dejavnostim usmerjenega proračuna (ABB) in upravljanja na podlagi dejavnosti (ABM) odločilo, da na novo opredeli posebne ocene, v katerih je za namene DAS proračun razdeljen na primerne skupine/sklope področij politik ABB (glej tabelo 1.2 ).

1.33

Sodišče uporablja model zagotovila, ki temelji na dveh glavnih virih dokazov:

1.33

(a)

oceni delovanja nadzornih in kontrolnih sistemov, ki jih pri pobiranju in razdeljevanju sredstev iz proračuna EU uporabljajo institucije EU, države članice, regije, tretje države itn. in katerih namen je zagotoviti reprezentativne informacije o izvajanju in delovanju ključnih kontrol z vidika njihove sposobnosti preprečevanja ali odkrivanja in popravljanja napak;

(b)

pregledih, ki temeljijo na reprezentativnih statističnih vzorcih osnovnih transakcij, povezanih s prihodki in odhodki, in se izvajajo vse do ravni končnega upravičenca, njihov namen pa je zagotoviti neposredne dokaze o zakonitosti in pravilnosti plačil.

(b)

V skladu z veljavno zakonodajo (46) Komisija izvaja večletni kontrolni cikel v zvezi z odhodki, ki jih financira Skupnost. Uporablja na primer postopke potrditve obračunov v kmetijstvu, mehanizme finančnih popravkov pri strukturnih ukrepih ter izterjave pri notranjih politikah in zunanjih ukrepih. Napake, ugotovljene med izvajanjem večletnega projekta, in s tem povezana neupravičena plačila se lahko izterjajo pozneje in ne v letu, v zvezi s katerim se izvaja pregled, na primer z zmanjšanjem končnega plačila, da se upoštevajo ugotovljene nepravilnosti.

Uporaba teh postopkov s strani držav članic in Komisije in drugi izvedeni kontrolni ukrepi pomenijo z omejitvami, ki so opisane v letnih poročilih o dejavnostih za leto 2007, razumno zagotovilo, da so sredstva, ki so bila dodeljena dejavnostim Komisije, uporabljena za predviden namen in v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja. Vzpostavljeni kontrolni postopki zagotavljajo potrebna jamstva glede zakonitosti in pravilnosti osnovnih transakcij.

Zato Komisija prevzame končno odgovornost za izvrševanje proračuna iz člena 274 Pogodbe ES.

Komisija pozdravlja dejstvo, da je Sodišče več pozornosti namenilo preučitvi sprejetih ukrepov za odkrivanje in popravljanje napak, zlasti s finančnimi popravki, potrditvijo in izterjavami. Komisija si je zelo prizadevala za izboljšanje kakovosti podatkov o izterjavah, ki jih zagotovijo države članice, in zdaj izvaja dejavnosti za preverjanje celovitosti in točnosti teh podatkov.

Napredek je dosežen pri predložitvi zanesljivih dokazov o delovanju večletnih popravnih mehanizmov. Komisija je v pojasnila k zaključnemu računu Evropskih skupnosti za proračunsko leto 2007 vključila novo poglavje o izterjavi neupravičenih plačil. Namen tega poglavja je zagotoviti pregled postopka za izterjavo neupravičenih plačil in predstaviti najboljšo oceno skupnega izterjanega zneska.

1.34

Ta glavna opisana vira lahko dopolnjujeta dva druga vira:

(a)

analiza letnih poročil o dejavnostih in izjav generalnih direktorjev Komisije ter njihovega zbirnega poročila, v katerih je navedeno, ali ima Komisija razumno zagotovilo, da vzpostavljeni sistemi zagotavljajo zakonitost/pravilnost osnovnih transakcij;

(b)

pregled dela drugih revizorjev, ki so opredeljeni kot neodvisni od upravljavskega in kontrolnega procesa Skupnosti (npr. vrhovne revizijske institucije v državah članicah ali v tretjih državah) (47).

1.35

Napake se lahko nanašajo na „pogoj za plačilo“ ali na „drugo vprašanje skladnosti“. Pogoji za plačilo so na splošno kršeni, kadar niso izpolnjene pravne zahteve posamezne sheme plačila ali pogodbe. Druga vprašanja skladnosti pa so posebni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni in izhajajo iz z njimi povezanih ciljev politike (varstvo okolja, dobre kmetijske prakse itn.) ali sistemskih zahtev (minimalno število kontrol, predpisane strukture in postopki itn.).

1.36

Sodišče deli napake na „količinsko opredeljive“ in „količinsko neopredeljive“. V prvo kategorijo sodijo napake, ki imajo neposreden in merljiv finančni učinek na znesek osnovnih transakcij, ki se financirajo iz proračuna EU (48).

1.37

Pri oceni finančnega učinka napak za populacijo kot celoto se upoštevajo samo količinsko opredeljive napake. V tem poročilu se pogostost napak nanaša tako na količinsko opredeljive kot količinsko neopredeljive napake (49).

1.38

Sodišče ocenjuje, da je finančni učinek napak na področjih prihodkov, gospodarskih in finančnih zadev ter upravnih in drugih odhodkov, kjer se nadzorni in kontrolni sistemi kot celota uporabljajo ustrezno in pravilno (glej odstavke 4.40 in 4.41, 10.32 in 10.33 ter 11.25), manjši od 2 % skupnih zneskov (glej tabelo 1.3 ). Poleg tega je Sodišče na podlagi ocene izjav generalnih direktorjev in odredbodajalcev na podlagi prenosa potrdilo, da pridržkov ni bilo treba izraziti ali pa je bilo treba izraziti samo manjše (glej odstavke 2.6, 2.7 in 2.9 ter tabelo 2.1 ).

1.38

V ugotovitvah iz zbirnega poročila iz leta 2007 je navedeno, da sistemi notranje kontrole, z omejitvami, ki so opisane v letnih poročilih o dejavnostih za leto 2007, pomenijo razumno zagotovilo, da so sredstva, ki so bila dodeljena dejavnostim Komisije, uporabljena za predviden namen in v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja.

1.39

Za področja kmetijstva in naravnih virov, kohezije, raziskav, energetike in prometa, zunanje pomoči, razvoja in širitve ter izobraževanja in državljanstva, kjer so nadzorni in kontrolni sistemi v najboljšem primeru samo delno uspešni (glej odstavke 5.50 do 5.55, 6.32, 7.40 in 7.41, 8.31 in 8.32 ter 9.25), Sodišče ocenjuje, da je finančni učinek napak na teh področjih večji od 2 % vseh odhodkov (55) (glej tabelo 1.3 ). Poleg tega je ocena izjav generalnih direktorjev in odredbodajalcev na podlagi prenosa, ki jo je izvedlo Sodišče, potrdila, da so bili za zadevna področja izraženi večji pridržki ali pa bi po mnenju Sodišča morali biti (glej odstavke 2.6 do 2.11 in tabelo 2.1 ).

1.39

Namen Komisije je zagotoviti, da nadzorni in kontrolni sistemi uspešno odkrivajo in popravljajo napake, ob upoštevanju stroškov in koristi pregledov, ki jih je treba izvesti na kraju samem. Njen akcijski načrt za integriran okvir notranje kontrole se večinoma izvaja in stanje se postopno izboljšuje. Njegov popoln vpliv je dolgoročen.

1.40

V primerjavi s prejšnjimi leti so bile opažene naslednje spremembe: za področja politik, ki so jih prej pokrivali notranje politike (58) in zunanji ukrepi (59), je bila pri oceni vzorca ugotovljena zmanjšana stopnja napak (glej tabelo 1.3 ). Vrednost kmetijskih odhodkov, ki jih pokriva IAKS, se je zaradi vključitve nekaterih področij porabe z višjim tveganjem, med katerimi je tudi oljčno olje, bistveno zvišala. Sodišče je prišlo do zaključka, da IAKS še naprej uspešno omejuje tveganje nepravilnih odhodkov, če se pravilno izvaja in če se vanj vnašajo točni in zanesljivi podatki o plačilih SEP, ki temeljijo na dodeljenih pravicah. Nedavna uvedba shem pomoči, kot so sheme za oljčno olje, v SEP, predstavlja pozitiven razvoj, čeprav lahko kratkoročno povzroči pogostejše napake (glej odstavek 5.52).

1.40

Poleg tega Komisija poudarja, da se je na področju kohezije delež projektov, pri katerih ni bilo ugotovljenih napak, povečal in da se je splošna ocena Sodišča o nadzornih in kontrolnih sistemih izboljšala z „neuspešne“ na „delno uspešno“.

1.41

Sodišče poudarja, da njegove revizije na področjih „kmetijstvo in naravni viri“, „kohezija“, „raziskave, energetika in promet“ ter „izobraževanje in državljanstvo“ kažejo, da zapletena ali nejasna merila za upravičenost ali zapletene pravne zahteve precej vplivajo na zakonitost in/ali pravilnost osnovnih transakcij (60).

1.41

Poenostavitev je pomemben element programa Komisije za boljšo pravno ureditev. Tudi države članice morajo poenostaviti merila o izpolnjevanju pogojev v svojih nacionalnih programih. Vendar je določena raven zapletenosti neizogibna in jo je treba upoštevati pri prihodnjih razpravah o sprejemljivi ravni tveganja.

1.42

V odstavku 1.39 in tabeli 1.3 je prikazano, da se večina porabe po vrednosti samo delno uspešno ali povsem neuspešno nadzira in kontrolira ter da osnovne transakcije še vedno vsebujejo pomembno stopnjo napak. Vendar je v letnem poročilu za leto 2007 in v letnih poročilih za pretekla leta ugotovljeno, da:

(a)

se Komisijine ureditve za notranjo kontrolo še naprej izboljšujejo (tako je pri letnih poročilih o dejavnostih – glej odstavke 2.8, 2.10 do 2.12 in 2.37) ali ostajajo na visoki ravni (npr. upoštevanje standardov notranjega kontroliranja – glej odstavka 2.25 in 2.39);

(b)

je Komisija dosegla napredek pri izvajanju svojega akcijskega načrta za integriran okvir notranje kontrole (glej odstavke 2.29 do 2.36 in 2.39);

(c)

se je Komisijino upravljanje proračuna v zadnjih nekaj letih izboljšalo (glej odstavke 3.4, 3.6, 3.11, 3.15 in 3.30 do 3.32).

1.42

Ocena Sodišča je povezana z uspešnostjo nadzora in kontrole pri preprečevanju napak. Okvir notranje kontrole Skupnosti vključuje kontrole, potrebne za odkrivanje in popravljanje napak, ter kontrole za preprečevanje napak. Komisija bo ocenila vpliv tega okvira na uspešnost sistemov v celoti.

1.43

Iz proračuna EU se izvršujejo plačila milijonom posameznih končnih upravičencev. Plačila se izvršijo na podlagi tega, ali končni upravičenci upoštevajo pravne ali zakonske pogoje (kot je ta, da upravičenec ali stroški izpolnjujejo včasih zapletena pravila za upravičenost), ter na podlagi točnosti in dejanskega obstoja dejavnosti in/ali stroškov, povezanih s plačili. Nekateri od teh pogojev za financiranje so določeni v pravilih Skupnosti, vključno s splošnimi pravili, kot so direktive o javnih naročilih, o drugih pa odločajo države članice. Končni upravičenci prejmejo plačilo neposredno (tako je v primeru neposrednega upravljanja) ali prek vračil na podlagi upravičenih zahtevkov za porabo, ki jih vložijo organi držav članic (predvsem v primeru deljenega upravljanja).

1.44

Plačila so zakonita in pravilna, če so ti pogoji izpolnjeni in če pravi upravičenci prejmejo prave zneske ob pravem času. To zahteva ustrezen nadzor in kontrolo. Komisija je odgovorna za zagotavljanje pravilne porabe proračuna, torej da so odhodki zakoniti in pravilni ter da zagotavljajo vrednost za denar. Pri približno 80 % porabe – kohezija in kmetijstvo – si Komisija izvrševanje deli z državami članicami, kar v praksi pomeni, da imajo slednje posebne obveznosti za izbiranje projektov za financiranje, za izvrševanje plačil, za izvajanje kontrolnih sistemov, ki uspešno obvladujejo tveganja, ter za poročanje o rezultatih.

1.45

Na to, ali se napake pojavljajo ali ne in ali jih kontrolni sistemi ne preprečijo oziroma odkrijejo in popravijo, vpliva več dejavnikov. Med njimi so: zapletenost pravil za upravičenost in obveznosti, ki jih morajo izpolnjevati upravičenci, ter njihovo poznavanje teh pravil in obveznosti; način priprave in obdelave zahtevkov; število in obseg opravljenih pregledov; obseg sankcij, naloženih upravičencem, ki so vložili previsoke zahtevke, ko se odkrijejo napake, ter vidnost kontrolnih postopkov in s tem povezan odvračilni učinek. Zato dobro zasnovana pravila in uredbe, ki jih je lahko razumeti in preprosto uporabljati, zmanjšujejo tveganje napak.

1.46

Ne glede na uporabljen pristop k upravljanju so nadzorne in kontrolne ureditve del okvira, ki zajema tri širše ravni delovanja:

(a)

kontrole na primarni ravni, s katerimi se preverja, ali so končni upravičenci ravnali skladno s svojimi predpisanimi obveznostmi;

(b)

kontrole na sekundarni ravni, s katerimi se preverja uspešnost kontrol na primarni ravni, in

(c)

Komisijin skupni nadzor, s katerim se zagotavlja, da države članice in/ali generalni direktorati Komisije pri svojem upravljanju proračuna izpolnjujejo svoje obveznosti in odgovornosti (62).

1.47

Zaradi narave porabe EU je glavno tveganje napake na ravni končnega upravičenca, ki namerno, zaradi malomarnosti ali nehote vloži zahtevke za povračilo odhodkov, ki niso upravičeni do povračila, ker ne izpolnjujejo predpisanih pogojev ali pa niso pravilno dokumentirani ali izračunani. To potrjujejo ugotovitve Sodišča v preteklosti in v tem letnem poročilu (glej odstavke 5.12 do 5.16, 6.22 do 6.27, 7.14 do 7.22, 8.9, 9.8 do 9.11 in 10.16 do 10.19). Poleg tega, da največje tveganje obstaja prav na tej ravni, je tudi napake pogosto mogoče zanesljivo ugotoviti samo na kraju samem, zaradi česar so pregledi dokumentacije samo delno uspešni. To skupaj z dejstvom, da se vsako leto izvrši več milijonov plačil, pomeni, da je izvajanje kontrol na primarni ravni drago, pri čemer so skupni stroški premo sorazmerni s pokritostjo.

1.47

Komisija se strinja, da so lahko pri preprečevanju napak pregledi zahtevkov na podlagi dokumentacije le delno uspešni. Zato okvir notranje kontrole Komisije povečuje zagotovilo glede zakonitosti in pravilnosti odhodkov na večletni ravni zaradi večjega števila revizij na kraju samem.

1.48

Pregledi na kraju samem na tej ravni pogosto predstavljajo le majhen delež posameznih zahtevkov (običajno 5 do 10 % na leto, odvisno od področja). Sodišče je odkrilo slabosti pri pregledih na področju kmetijstva (glej odstavke 5.27, 5.28, 5.30 do 5.32 in 5.34 do 5.36) in kohezijskih politik (glej odstavek 6.29), ki sovpadajo s slabostmi v organih držav članic. Primeri slabe kakovosti primarnih kontrol so bili ugotovljeni tudi pri neposrednem upravljanju, med drugim pri pregledih vračil upravičencem na področju raziskav, ki so bili izvedeni na ravni Komisije in niso bili zadovoljivi (odstavka 7.29 in 7.30), in pri revizijah slabe kakovosti, ki so jih za posamezne zahtevke izvedli zunanji revizorji (glej odstavke 7.32 in 7.33 ter 10.29 in 10.30).

1.48

Čeprav je res, da se pregledi na kraju samem redko izvajajo za vse upravičence v okviru sheme, se regulativni upravni pregledi vedno opravijo za vse posamezne zahtevke. Razlog za to je dejstvo, da so pregledi na kraju samem predragi.

1.49

Kontrole na sekundarni ravni ne morejo neposredno odtehtati slabe uspešnosti kontrol na primarni ravni zaradi njihove narave. Uspešnost prvih torej določa njihova sposobnost za spodbujanje ustreznih kontrolnih ureditev na primarni ravni in ne sposobnost za odkrivanje in popravljanje posameznih napak. Sodišče je s svojim revizijskim delom za proračunsko leto 2007 znova ugotovilo, da sekundarni pregledi, ki jih izvajajo države članice, in nadzorni pregledi, ki jih izvaja Komisija (63), ne dosegajo zaželene ravni uspešnosti. Sodišče je na primer ugotovilo slabosti pri:

1.49

Nadzor Komisije je namenjen izboljšanju upravljavskih in kontrolnih sistemov, da preprečijo ali odkrijejo in popravijo napake, kot priporoča Sodišče, pa tudi zagotavljanju, da so potrebni popravni ukrepi sprejeti. Njegov namen ni odkrivanje posameznih napak.

(a)

Komisijinem potrjevanju skladnosti na področju kmetijstva (glej odstavka 5.47 in 5.48);

(a)

Ugotovitve Sodišča iz odstavkov 5.47 in 5.48 se nanašajo na elemente, lastne mehanizmu za potrjevanje skladnosti na področju kmetijstva, zato se ne smejo obravnavati kot slabosti navedenega mehanizma. Komisija meni, da mehanizem deluje dobro in v celoti izpolnjuje cilj, zaradi katerega je bil oblikovan, in sicer da se iz financiranja Skupnosti izločijo odhodki, ki niso nastali v skladu s pravili Skupnosti.

Kadar so lahko neupravičena plačila upravičencem ugotovljena na podlagi potrjevanja skladnosti, morajo države članice ukrepati z uvedbo postopkov izterjave proti tem upravičencem. Vendar so ti popravki pomemben način za izboljšanje sistemov držav članic in s tem za preprečevanje ali odkrivanje in izterjavo nepravilnih plačil upravičencem tudi, kadar izterjave od upravičencev niso potrebne, ker je finančni popravek povezan le z nepravilnostmi upravljavskega in kontrolnega sistema držav članic in ne z neupravičenimi plačili.

Glej tudi odgovore na odstavka 5.47 in 5.48.

(b)

revizijah na področju kohezijske porabe (glej odstavka 6.30 in 6.31);

(b)

Komisija meni, da so revizije, ki jih je Sodišče pregledalo, na področju kohezijske politike večinoma prispevale k uspešnim popravnim ukrepom in operativno uporabnim rezultatom. Poleg tega so v letnih poročilih o dejavnostih pristojnih generalnih direktoratov natančno opredeljeni rezultati dejavnosti v okviru revizije, zlasti ukrepi za izboljšanje, začasna zadržanja in finančni popravki.

Glej tudi odgovore na odstavka 6.30 in 6.31.

(c)

naknadnih finančnih revizijah na področju raziskav, energetike in prometa (glej odstavek 7.34) in

(c)

Generalni direktorati za raziskave so leta 2007 znatno povečali svoje prizadevanje glede revizij in izpolnili svoje letne cilje.

Pozornost je zdaj usmerjena v popravljanje ugotovljenih napak. Generalni direktorati za raziskave si dejavno prizadevajo za izboljšanje orodij za spremljanje in objavljajo natančnejše upravne in finančne smernice. Z njimi naj bi se izboljšali uspešnost in celovitost postopka izterjave (vključno z ekstrapolacijo in ukrepanjem na podlagi ugotovitev Sodišča).

(d)

predhodni izjavi o zanesljivosti glede kakovosti upravljanja in s tem povezanih nadzornih obiskov (glej odstavke 9.16, 9.17 in 9.20).

(d)

Generalni direktorat za pravosodje, svobodo in varnost (GD JLS) je izboljšal svoje smernice in oblikoval akcijski načrt za pripravo nadzornih obiskov. Glej odgovore na odstavke 9.16, 9.17 in 9.20.

1.50

Nadzor, ki ga izvaja Komisija, ne more odtehtati slabih primarnih in sekundarnih kontrol. Namen tega nadzora je zagotavljati, da so vzpostavljene primerne ureditve za kontrolo na primarni in sekundarni ravni ter da uspešno delujejo. Slabosti na nižjih ravneh je treba opredeliti (na primer v letnih poročilih o dejavnostih generalnih direktoratov) ter sprejeti ukrepe za izboljšanje stanja (glej odstavek 2.40). Nadzor v Komisiji se izvaja na različnih ravneh, tako na ravni generalnih direktoratov, ki sodelujejo pri odhodkih deljenega upravljanja, kot na najvišji ravni Komisije za posamezne generalne direktorate.

1.50

Na področju kmetijstva so s postopki potrjevanja skladnosti ugotovljene slabosti upravljavskih in kontrolnih sistemov držav članic, zaradi katerih so lahko za države članice uvedeni finančni popravki. Ti popravki so pomemben način za izboljšanje sistemov držav članic in s tem tudi za preprečevanje ali odkrivanje in izterjavo nepravilnih plačil upravičencem.

1.51

Ta proces ovirajo dejavniki, ki so neposredno povezani s številom upravičencev, zapletenostjo pravil, težavami pri preverjanju skladnosti in odvračilnim učinkom finančnih popravkov in sankcij.

1.51

To so tveganja, ki so lastna nekaterim področjem politike in jih je treba upoštevati pri določitvi kontrolne strategije, zlasti v okviru večletnih programov.

1.52

Sodišče v svojem mnenju št. 2/2004 priporoča, da je treba pri kontrolnih sistemih, ki se uporabljajo za odhodke Skupnosti, doseči primerno ravnovesje med stroški kontrol in koristmi, ki jih prinašajo pri zmanjševanju tveganja napak v transakcijah na razumno raven (preostalo tveganje). To zahteva, da se vsi udeleženci v proračunskem procesu zavedajo:

1.52

Komisija se strinja s priporočili iz Mnenja Sodišča št. 2/2004 in jih izvaja v okviru Akcijskega načrta za integriran okvir notranje kontrole, predstavljenega v poročilu o napredku (COM(2008) 110 konč.). Nadaljuje delo glede stroškov in koristi kontrol v skladu s točko 10 tega akcijskega načrta in bo ob koncu leta 2008 ponovno začela razpravo o sprejemljivem tveganju.

(a)

da vseh končnih upravičencev ni mogoče preveriti na kraju samem, zaradi česar bo določeno preostalo tveganje napake vedno prisotno. Ključnega pomena pri tem je, da se to tveganje določi na ustrezni (sprejemljivi) ravni ob upoštevanju značilnosti različnih vrst porabe, zapletenosti obstoječih pravil in odvračilnega učinka razpoložljivih sankcij;

(b)

da so stroški kontrole pomembno vprašanje tako za proračun EU kot za države članice ali upravičenke;

(b)

Gre zlasti za visoke stroške pregledov na kraju samem.

(c)

da je ravnovesje med stroški in preostalim tveganjem za posamezna področja porabe tako pomembno, da bi moralo biti odobreno na politični ravni (tj. s strani proračunskega organa/organa za razrešnico) v imenu državljanov Unije;

(d)

da bi bilo treba o shemi ponovno razmisliti, če je ni mogoče zadovoljivo izvajati tako, da so stroški na razumni ravni in tveganje dopustno.

1.53

Vzpostavitev okvira notranje kontrole, ki temelji na teh racionalnih načelih, bi omogočila opredelitev kontrolnih sistemov z vidika tega, kar naj bi dosegli (64) (ciljni izložki), ter da se sprejmejo merila, na podlagi katerih se presoja in revidira njihova uspešnost.

1.53

Komisija bo to zamisel preučila. Sedanje smernice na področju kohezijske politike že spodbujajo pristop h kontrolam, ki je usmerjen k rezultatom ter temelji na evidentiranju stopenj napak in njihovega časovnega spreminjanja, zahteva glede spremljanja in poročanja o stopnjah napak pa je v skladu z zakonodajo za obdobje 2007–2013 obvezna. Na področju kmetijstva se rezultati pregledov, potrebnih v skladu z IAKS, natančno spremljajo.

1.54

Sodišče Komisijo spodbuja, da dokonča svojo analizo stroškov kontrol in različnih ravni tveganja pri delovanju na področjih porabe (65). Po mnenju Sodišča bi realen, pregleden, racionalen in stroškovno učinkovit pristop k obvladovanju tveganja koristil tako vlagateljem kot upravičencem.

2.1

To poglavje poroča o napredku Komisije v letu 2007 pri izboljševanju uspešnosti nadzornih in kontrolnih sistemov v njenih generalnih direktoratih, da se zagotovi zakonitost in pravilnost transakcij, ki se financirajo iz proračuna EU. V njem je analiziran zlasti obseg, v katerem:

2.1

(a)

revizijske ugotovitve Sodišča potrjujejo poslovodske predstavitve iz letnih poročil o dejavnostih in izjav generalnih direktorjev ter iz zbirnega poročila Komisije (odstavki 2.2 do 2.14);

(b)

je Komisiji z uporabo kazalnikov, relevantnih meril pomembnosti in letnih povzetkov uspelo povečati zagotovilo o zakonitosti in pravilnosti (odstavki 2.15 do 2.23);

(c)

je Komisija napredovala pri izvajanju standardov notranje kontrole in pri integriranem okviru notranje kontrole, ter obseg, v katerem je lahko dokazala njihov učinek na odhodke za leto 2007 (odstavki 2.24 do 2.36).

(c)

Vzpostavljeni sistemi notranje kontrole skupaj z omejitvami, opisanimi v letnih poročilih o dejavnostih za leto 2007, dajejo razumno zagotovilo, da so bila sredstva, dodeljena dejavnostim Komisije, uporabljena za predvidene namene in v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja. Vzpostavljeni kontrolni postopki in nadaljnje ukrepanje na podlagi revizijskih ugotovitev Sodišča dajejo potrebna jamstva glede zakonitosti in pravilnosti zadevnih transakcij.

Komisija je sprejela ukrepe, da bi dodatno izboljšala sistem notranje kontrole na podlagi svojih izkušenj in obravnavala vprašanja revizorjev. Ukrepi, ki so bili sprejeti leta 2007, so vključevali revizijo standardov notranje kontrole za učinkovito upravljanje, stalno izvajanje akcijskega načrta za integriran okvir notranje kontrole in revidirane smernice za letna poročila o dejavnostih.

Komisija obravnava vprašanja, kot so vprašanja, ki so bila izpostavljena v pridržkih pooblaščenih odredbodajalcev. Natančneje bo pojasnila razloge, zaradi katerih se letno stališče Sodišča, ki ga zahteva Pogodba ES, razlikuje od večletnega stališča upravljavca, ki upošteva ukrepe, sprejete za odkrivanje in odpravljanje napak, ki se zgodijo med letom.

2.2

Komisija s sprejetjem zbirnega poročila prevzame svojo politično odgovornost za operativno izvajanje proračuna, ki poteka prek njenih generalnih direktorjev (1). Komisija meni, da „vzpostavljeni kontrolni postopki dajejo potrebna jamstva glede zakonitosti in pravilnosti zadevnih transakcij, za katere Komisija v skladu s členom 274 Pogodbe ES sprejema vso odgovornost.“

2.3

Vendar Komisija priznava, da so potrebna nadaljnja prizadevanja za odpravo številnih slabosti, zlasti tistih, ki so poudarjene v pridržkih pooblaščenih odredbodajalcev, in slabosti na proračunskih področjih, ki po presoji Računskega sodišča niso bila zadovoljiva. V zvezi s tem Sodišče meni, da bi moral biti obseg nekaterih pridržkov večji, kot so ga predstavili generalni direktorji Komisije (odstavek 2.12 in tabela 2.1 ).

2.3

Komisija pozdravlja boljšo oceno Sodišča iz tabele 2.1 v zvezi z dokazi iz letnih poročil o dejavnostih generalnih direktorjev za leto 2007 za zaključke Sodišča za DAS.

2.4

Za strukturne sklade Komisija navaja, da je zagotovila agregirane številčne podatke za finančne popravke, ki so bili izvedeni na nacionalni ravni s preklici in izterjavami s strani držav članic (8). Vendar bi morala Komisija v svojem zbirnem poročilu dati večji poudarek „vrzelim in nedoslednostim“ v podatkih držav članic. Zato ukrepi, katerih namen je izboljšati kakovost informacij, ne bi smeli biti omejeni le na Komisijo, kot navaja zbirno poročilo, temveč razširjeni tudi na države članice (glej tudi odstavke 1.42, 2.31 do 2.33 in 3.26 do 3.28).

2.4

Priloga k letnemu poročilu o strukturnih skladih za leto 2006, na katerega se sklicuje zbirno poročilo (COM(2008) 338 konč.), in letni računovodski izkazi za leto 2007 potrjujejo, da so v podatkih, ki so jih predložile države članice, vrzeli in neskladnosti.

2.5

Pri nekaterih večletnih ciljih Komisije se njena ocena razlikuje od ocene Sodišča. Na primer, Komisija ocenjuje, da sta dosežena tako njen cilj uspešnega sistema notranje kontrole kot njen cilj spodbujanja odgovornosti s pomočjo letnih poročil o dejavnostih. Vendar Sodišče ugotavlja, da se standardi notranje kontrole sicer izvajajo, ampak uspešnosti številnih nadzornih in kontrolnih sistemov pri preprečevanju ali odkrivanju in popravljanju napak še ni mogoče dokazati (glej tudi odstavek 2.26), ter da bi morala biti obseg in teža nekaterih pridržkov v letnih poročilih o dejavnostih večja, da bi tako v celoti odražala njihov potencialni učinek (glej odstavek 2.12).

2.5

V zbirnem poročilu Komisije (COM(2008) 338 konč., Priloga 3) je bilo ocenjeno, da so bile končane nekatere pobude o izpolnitvi ciljev. To ne pomeni, da Komisija meni, da v prihodnje ne bodo sprejeti nobeni nadaljnji ukrepi za izboljšanje sistemov notranje kontrole ali poročil o letnih dejavnostih. Komisija se zavzema za stalno izboljšanje sistema notranje kontrole.

2.6

Sodišče je preučilo letna poročila o dejavnostih in izjave generalnih direktorjev ter ocenilo, v kolikšnem obsegu predstavljajo pošteno sliko (torej brez bistvenih izkrivljanj) uspešnosti vzpostavljenih postopkov, zlasti pa, ali nadzorni in kontrolni sistemi dajejo potrebno zagotovilo o zakonitosti in pravilnosti osnovnih operacij.

2.7

Izveden je bil pregled vseh letnih poročil o dejavnostih, ki ga je dopolnjevala poglobljena analiza poročil 15 generalnih direktoratov.

2.8

V navodilih (9) za letna poročila o dejavnostih za leto 2007 je bila poudarjena potreba, ki so jo izrazile osrednje službe Komisije, da se pojasni povezava med uspešnostjo sistemov notranje kontrole in osnovo, na kateri temeljijo izjave. V praksi je večina generalnih direktorjev podrobno opisala „sestavne dele“ ali ključne elemente, na katerih temelji njihovo zagotovilo.

2.9

Vsi generalni direktorji so navedli, da so pridobili razumno zagotovilo, da so bila sredstva, ki so jim bila dodeljena, uporabljena za predvidene namene, in da so notranje kontrole, ki so jih uvedli, zagotavljale zakonitost in pravilnost osnovnih transakcij, pri čemer so v številnih primerih izrazili pridržek. Sodišče je osnovo za te izjave ocenilo tako, da je njihovo pokritost in učinek primerjalo z rezultati revizije, ki jo je izvedlo samo.

2.10

Od 40 izjav za leto 2007 jih 13 (10) vsebuje enega ali več pridržkov, od katerih se večina nanaša na slabosti pri zakonitosti in pravilnosti osnovnih transakcij. Skupno število pridržkov se je z 20 (leto 2006) znižalo na 17 (leto 2007), čeprav se je njihov skupni finančni učinek povečal.

2.11

Pri Generalnem direktoratu za regionalno politiko ter Generalnem direktoratu za zaposlovanje, socialne zadeve in enake možnosti se je skupna ocenjena finančna količinska opredelitev učinka njunih pridržkov povečala s približno 140 milijonov EUR v letu 2006 na skoraj 725 milijonov EUR v letu 2007 (11). Pri Generalnem direktoratu za kmetijstvo in razvoj podeželja novi pridržek za leto 2007 v zvezi z odhodki za razvoj podeželja temelji na informacijah držav članic, ki kažejo stopnjo napak, višjo od 3 %. Vendar teh informacij certifikacijski organi niso potrdili ali pa jih generalni direktorat ni sprejel. Najpomembnejši pridržki v kontekstu zakonitosti in pravilnosti osnovnih transakcij so prikazani v  tabeli 2.1 .

2.11

V poročilih o letnih dejavnostih Generalnega direktorata za regionalno politiko ter Generalnega direktorata za zaposlovanje, socialne zadeve in enake možnosti so določeni tvegani zneski, in sicer plačila, ki so povezana s sistemi, na katere vplivajo pomanjkljivosti, in količinska opredelitev finančnega vpliva. Ta opredelitev je narejena glede na obseg pavšalnih popravkov zaradi pomanjkljivosti pri upravljanju in sistemih kontrole. Komisija meni, da se bo s tem pristopom zagotovila poštena ocena možnega finančnega vpliva ugotovljenih pomanjkljivosti.

2.12

Tabela kaže, da letna poročila o dejavnostih zagotavljajo jasne in nedvoumne dokaze za zaključke Sodišča za DAS samo pri upravnih odhodkih ter gospodarskih in finančnih zadevah. Pri večini področij politik so letna poročila o dejavnostih bližje zaključkom ustrezne posebne ocene za DAS, kot so bila v prejšnjih letih, posebno v primeru kmetijske in kohezijske politike. Vendar Sodišče ugotavlja, da bi morala biti obseg in teža teh pridržkov širša, da bi v celoti odražala njihov potencialni učinek, ter da so pri številnih področjih politik zaključki generalnih direktorjev o zakonitosti in pravilnosti porabe EU še vedno pozitivnejši od ugotovitev Sodišča.

2.12

Medtem ko Sodišče izrazi letno revizijsko mnenje glede zakonitosti in pravilnosti zadevnih transakcij (v skladu s Pogodbo ES), je mnenje generalnih direktorjev osredotočeno na to, ali so bila vsa sredstva porabljena za predvideni namen, pri čemer se upošteva večletna narava kontrol ter njihova učinkovitost pri odkrivanju in odpravi napak. Generalni direktorji kot upravljavci izražajo mnenje na podlagi informacij iz revizijskih dejavnosti Komisije, poročil in ugotovitev Računskega sodišča ter po potrebi rezultatov kontrol, ki so jih opravile države članice.

2.13

Na področju politike izobraževanje in državljanstvo zagotovilo, ki ga dajejo generalni direktorji, v nekaterih bistvenih vidikih ni združljivo z ugotovitvami Sodišča. Sodišče je odkrilo bistvene slabosti v postopkih predhodnih izjav, za katere je odgovoren Generalni direktorat za izobraževanje in kulturo (glej odstavka 9.17 in 9.25), vendar te slabosti niso prikazane kot pridržek generalnega direktorja. Za Generalni direktorat za komuniciranje je bil izražen pridržek v zvezi s pomanjkanjem strukturiranih naknadnih kontrol, toda Sodišče ugotavlja tudi bistvene slabosti v predhodnih kontrolah (glej odstavka 9.23 in 9.25).

2.13

Zagotovilo Generalnega direktorata za izobraževanje in kulturo (GD EAC) temelji na obširnem sklopu kontrol in ne le na postopku ocenjevanja predhodne izjave.

2.14

Sodišče za področje politik zunanja pomoč, razvoj in širitev ugotavlja, da na osnovne transakcije vpliva pomembna stopnja napak pri zakonitosti in/ali pravilnosti zlasti pri transakcijah, ki jih upravljajo izvajalske organizacije (glej odstavek 8.31), ter da so nadzorni in kontrolni sistemi delno uspešni (glej odstavek 8.32). Te ugotovitve se ne odražajo ustrezno v pridržkih generalnih direktorjev.

2.14

Sodišče sprejema sklepe o pomembnosti na podlagi vzorca transakcij, ki združuje več generalnih direktoratov. Vendar lahko vsak generalni direktor sprejema sklepe in poroča o pomembnosti le na svojem področju.

2.15

Komisija je v letnih poročilih o dejavnostih za leto 2007 posebej poudarila zagotavljanje kazalnikov pravilnosti (12). Generalni direktorji so večinoma uporabili indikativne modele notranje kontrole, da so pokazali, kakšna je bila skladnost z relevantnimi pravnimi, zakonodajnimi in pogodbenimi določbami, ter kako so bile te določbe povezane z razumnim zagotovilom (13). Vendar pri enem generalnem direktoratu uporabljeni osnovni podatki niso zanesljivi in/ali povezava z zakonitostjo in pravilnostjo ni jasno prikazana (14). Skoraj noben generalni direktor ni vključil primerljivih kazalnikov za prejšnja leta ali določil ciljev glede zakonitosti in pravilnosti (15).

2.15

Komisija je pripravila več predlog notranjih kontrol, katerih cilj je usklajen prikaz kontrolnih strategij, ki je prilagojen različnim vprašanjem ali načinom upravljanja. Kazalniki zakonitosti in pravilnosti, katerih cilj je olajšati spremljanje in poročanje v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo transakcij, so postali obvezni za letna poročila o dejavnostih za leto 2007. Komisija meni, da je to pomemben prvi korak, vendar priznava, da bo potrebnih nekaj izboljšav v smislu zanesljivosti in jasnosti kazalnikov. V celoti in na preprost način jih je treba uporabiti za namene nadaljnjega ukrepanja in spremljanja.

2.16

Člen 53b(3) spremenjene Finančne uredbe (16) določa: „Države članice bodo vsako leto na ustrezni nacionalni ravni pripravile povzetek razpoložljivih revizij in izjav“ (17). Po navodilih osrednjih služb Komisije bi morali generalni direktorji v letnih poročilih o dejavnostih za leto 2007 predstaviti predhodno oceno zagotovila, pridobljenega iz letnih povzetkov (18).

2.17

Sodišče je v preteklosti priznalo, da so letni povzetki dodaten element notranje kontrole, in Komisijo spodbudilo, da procesu doda vrednost z ugotovitvijo skupnih težav, možnih rešitev in najboljših praks ter z uporabo teh informacij pri izvajanju njene nadzorne vloge (19).

2.18

Revizija, ki jo je izvedlo Sodišče, je pokazala, da je do 31. marca 2008 letni povzetek predložilo 25 od 27 držav članic. Od teh 25 držav skupno osem držav članic ni izpolnjevalo minimalnih zahtev iz Finančne uredbe in Izvedbenih pravil (20), nadaljnjih 12 držav članic pa jih je izpolnjevalo le deloma. Poleg tega je samo 15 od teh 25 držav članic zagotovilo izjavo o celovitosti in točnosti posredovanih informacij, pri čemer sta se dve izjavi nanašali na programsko obdobje 2007–2013, za katerega so bili izplačani le predujmi, pri katerih je bilo pripadajoče tveganje majhno.

2.18

Komisija pozdravlja ugotovitev Sodišča, da je Komisija ustrezno nadzirala postopek letnih povzetkov z izdajanjem jasnih smernic in takojšnjim iskanjem razlogov za nespoštovanje rokov.

2.19

Različne predstavitve in pogosta nepredložitev izjave o celovitosti in točnosti osnovnih podatkov pomenijo, da letni povzetki še ne zagotavljajo zanesljive ocene o delovanju in o uspešnosti nadzornih in kontrolnih sistemov.

2.19

Na splošno je bil rezultat prvega kroga letnih povzetkov pozitiven, ker so skoraj vse države članice končno izpolnile zahteve, pri čemer Komisija meni, da je to dobra podlaga za izboljšanje kakovosti povzetkov za naslednji krog. Komisija bo predstavila spremenjeno navodilo za države članice s priporočili, katerih cilj je izboljšati kakovost njihovih letnih povzetkov za leto 2008.

2.20

Sodišče meni, da je v prvem letu uporabe letnih povzetkov Komisija ustrezno nadzirala proces tako z izdajanjem jasnih smernic kot z iskanjem razlogov za nespoštovanje rokov in meril za obseg ali kakovost.

2.21

Večina generalnih direktoratov je vzpostavila merila pomembnosti (21), ki so v skladu s smernicami Komisije, in jih prilagodila svojim posebnim načinom upravljanja, svojemu okolju notranje kontrole in kontrolnim sistemom v državah članicah (22).

2.22

Po priporočilu Sodišča iz njegovega Letnega poročila za leto 2006 (23) so štirje generalni direktorati, ki so v okviru ureditev deljenega upravljanja prvi odgovorni za izvrševanje proračuna EU (24), pregledali metodo za ocenjevanje delovanja upravljavskih in kontrolnih sistemov za strukturne ukrepe v državah članicah. Generalni direktorji zdaj za vse programe in sisteme, za katere je ustrezni organ izdal negativno revizijsko mnenje, štejejo, da vsebujejo „bistvene pomanjkljivosti“, razen če obstajajo zanesljivi revizijski dokazi o nasprotnem iz drugega vira (25).

2.23

En generalni direktorat je uporabil pragove pomembnosti, ki niso združljivi z drugimi informacijami in z zagotovilom, podanim drugje v njegovem letnem poročilu o dejavnostih (26).

2.23

Osrednje službe Komisije so se v zbirnem poročilu zavezale, da bodo generalnim direktoratom zagotovile dodatna navodila za jasnejšo obravnavo povezave med stopnjami napak, pomembnostjo in pridržki.

2.24

Sodišče je preučilo uporabo izbranih standardov notranje kontrole v številnih službah Komisije. Namen preučitve ni bil le oceniti stopnjo izvajanja minimalnih (temeljnih) zahtev, temveč tudi ovrednotiti uspešnost sistemov, ki zagotavljajo zakonitost in pravilnost osnovnih transakcij. Slednje je za leto 2007 zlasti pomembno, saj omogoča oblikovanje zaključkov o uspehu prizadevanj Komisije na tem področju pred splošno spremembo standardov, ki velja od leta 2008.

2.24

Cilj Komisije je pokazati, da izvajanje standardov učinkovito prispeva k zagotovilom uprave. To načelo je temelj revizije standardov notranje kontrole za leto 2007 (ki velja od leta 2008).

2.25

Ocena izvajanja standardov notranje kontrole za proračunsko leto 2007, ki jo je izvedlo Sodišče, kaže, da generalni direktorati izpolnjujejo povprečno 96 % (leta 2006 95 %) temeljnih zahtev (glej tabelo 2.2 ). Komisija je standarde notranje kontrole od leta 2004 torej izvajala na dosledno visoki stopnji.

2.25

Komisija je sprejela svoje standarde notranje kontrole leta 2000 kot del reforme, ki je bila uvedena istega leta. Cilj standardov in z njimi povezanih minimalnih zahtev je bil omogočiti merjenje zrelosti sistemov notranje kontrole Komisije. Uspeh tega pristopa je razviden iz stalno visoke ravni skladnosti, o kateri so poročale službe in Sodišče v zadnjih letih.

2.26

Kljub temu dosežku pa Komisija za leto 2007 ni mogla celovito dokazati, da nadzorni in kontrolni sistemi dovolj uspešno blažijo tveganje napak na nekaterih področjih politik, kot so kmetijstvo in naravni viri (odstavek 5.51), kohezija (odstavek 6.32) (27), raziskave, energetika in promet (odstavek 7.41), zunanja pomoč, razvoj in širitev (odstavek 8.32) ter izobraževanje in državljanstvo (odstavek 9.25).

2.26

Komisija priznava, da je treba sprejeti ukrepe za povečanje učinkovitosti notranje kontrole in nadzornih sistemov za nekatera področja politike. To je stalen proces in vključuje dodatno izboljšanje sistemov kontrole, vključno z vsemi ravnmi kontrole.

2.27

Leta 2007 se je Komisija odločila nadomestiti sedanjo strukturo standardov notranje kontrole z osnovnimi načeli in podrobnejšimi s tem povezanimi zahtevami, ki v bistvu ustrezajo nekdanjim standardom notranje kontrole in temeljnim zahtevam (28). Analiza osmih standardov notranje kontrole, ki so bili pomembni za oceno Sodišča za leto 2007, pri njihovi novi obliki ni pokazala nobenih pomembnih sprememb.

2.27

Cilj revizije standardov je bil pojasniti in poenostaviti njihovo izvajanje. Novi standardi obsegajo enaka področja, vendar uporabljajo jezik, ki je bližje vsem zaposlenim. Novi okvir prav tako odpravlja prekrivanje med prejšnjimi standardi in poudarja učinkovitost sistemov kontrole.

2.28

Eden od sestavnih delov spremenjenih standardov notranje kontrole je ocena uspešnosti notranje kontrole, pri kateri morajo službe Komisije presoditi in dokazati uspešnost njihovih sistemov notranje kontrole v praksi. To bo temeljilo na namenjanju prednosti določenim standardom in na letni oceni tveganja, ki jo pripravi vodstvo. Toda ker so standardi notranje kontrole medsebojno odvisni in skupaj sestavljajo okvir kontrole, mora biti Komisija tudi v položaju, da lahko vsako leto dokaže uspešnost sistema notranje kontrole kot celote.

2.28

Zahteva po poročanju o učinkovitosti deluje na dveh ravneh:

—

prikazovanje, da službe Komisije uspešno izvajajo standarde (ki vključujejo finančna in nefinančna vprašanja), in

—

prikazovanje, da se s sistemi, ki so vzpostavljeni znotraj Komisije, uspešno upravlja tveganje napak pri zadevnih transakcijah, kar je predmet te ugotovitve.

2.29

Decembra 2007 se je iztekel dveletni rok, ki ga je Komisija določila za izvedbo svojega akcijskega načrta za integriran okvir notranje kontrole (29). V zbirnem poročilu Komisije za leto 2007 (30) je podana pozitivna ocena napredka, ki je bil do takrat dosežen pri izvajanju ukrepov, čeprav je v njem navedeno, da dokazov o uspešnosti ukrepov pri zmanjševanju stopnje napak v osnovnih transakcijah morda še nekaj časa ne bo.

2.29

Cilj akcijskega načrta je obravnavati posamezne vrzeli v okviru notranje kontrole. Načrtovano je bilo, da se bo v dveletnem obdobju do 31. decembra 2007 izvajalo 16 ukrepov. Ta cilj je bil večinoma dosežen (načrtuje se, da bodo ostali ukrepi končani do konca leta 2008).

2.30

Po analizi, ki jo je opravilo Sodišče (glej tabelo 2.3 ), je Komisija v letu 2007 dosegla napredek pri izvajanju svojega akcijskega načrta. V celoti je bilo ob koncu leta 2007 izvedenih skupno 21 (leta 2006–7) podukrepov, 14 (leta 2006–19) pa jih ostaja na različnih stopnjah poteka.

2.30

Analiza Sodišča večinoma potrjuje analizo Komisije iz poročila o napredku z dne 27. februarja 2008 (COM(2008) 110 konč.). Izvajanje ukrepov je stalen proces in se dosledno upošteva. Vpliv ukrepov je nujno razviden po njihovem izvajanju leta 2006 in 2007. Prvo poročilo o vplivu bo pripravljeno začetek leta 2009.

2.31

Marca 2007 je bil uveden podukrep 11N, katerega namen je bil, da se z ugotovitvijo zneskov, ki so bili izterjani v letih 2005 in 2006, in njihove skladnosti z napakami, ugotovljenimi pri kontrolah, oceni, ali sistemi za izterjavo in izravnavo uspešno delujejo.

2.32

Kljub znatnim prizadevanjem Komisija za leti 2005 in 2006 ni mogla predstaviti celovitih in zanesljivih številčnih podatkov. Poleg tega ni mogla dokazati, da so se številčni podatki, ki so bili nazadnje prikazani, nanašali na zadevni leti, da so bile pri njih upoštevane vse izterjave, ki so jih sprožile države članice, in da jih je mogoče pregledno uskladiti z objavljenimi finančnimi izkazi.

2.32

Poglavje 6 pojasnil k letnim računovodskim izkazom za leto 2007 vsebuje najboljšo oceno izterjav (glej tudi odgovor na odstavek 3.29). Komisija na področju kohezijske politike objavi številčne podatke za finančne popravke, ki izhajajo iz njene kontrole. Dosežene so bile že izboljšave v zvezi z zanesljivostjo teh podatkov. Sprejemajo se ukrepi za izboljšanje poročanja držav članic o popravkih po njihovi kontroli, da bi se zagotovila njihova prihodnja celovitost.

2.33

Pobuda Komisije o evidentiranju celovitih podatkov o njenih izterjavah v centralni finančni in računovodski sistem od leta 2008 dalje je pozitivna sprememba. Vendar Sodišče ugotavlja, da je bila ta priložnost za leto 2007 zamujena.

2.33

Obravnavano je bilo, da je strošek posodabljanja vseh evidenc dobropisov in nalogov za izterjavo za leto 2007 za nazaj nesprejemljiv.

2.34

Komisija je opravila prvo oceno učinka akcijskega načrta v februarju 2008 (34). V tej je za ukrepe na splošno ocenjeno, da začenjajo kazati učinek, pri čemer so opazne manjše razlike med posameznimi podukrepi (glej tabelo 2.3 ). Komisija bi morala povečati preglednost tako, da pojasni osnovo, ki jo je uporabila za svojo oceno učinka.

2.34

Od leta 2009 poročanje ne bo več osredotočeno na izvajanje, ampak na merjenje vpliva. Komisija bo v svojem prvem poročilu o vplivu na začetku leta 2009 zagotovila več informacij o ocenjenem vplivu posameznega ukrepa ob upoštevanju posebnih kazalnikov vpliva za posamezen ukrep. Vendar lahko Komisija že dokaže dejanski vpliv na nekatere ukrepe, na primer:

—

(za ukrep 3) predloge notranje kontrole in okrepljen postopek medsebojnega pregleda, skupaj z jasnejšimi smernicami za generalne direktorate, so povzročili merljivo izboljšanje v letnih poročilih o dejavnostih, kot je navedeno v tabeli Sodišča 2.1,

—

(za ukrep 8N) na podlagi študije primerov so se izboljšala poročila, predložena vrhovnim revizijskim institucijam, zaradi česar več vrhovnih revizijskih institucij uporablja ta poročila pri svojem delu,

—

(za ukrep 12) Sodišče meni, da bo revizijska strategija za 6. okvirni raziskovalni program „verjetno prispevala k učinkovitejšemu delovanju te [naknadne] kontrole“.

2.35

Medtem ko Sodišče priznava, da je bil izveden velik del akcijskega načrta, pa ni našlo dokazov o napredku, ki bi bil neposredno in merljivo povezan z ukrepi, zlasti s tistimi, ki se nanašajo na zakonitost in pravilnost transakcij. Sodišče meni, da se lahko učinek v obsegu, v katerem ga je mogoče objektivno izmeriti, oceni samo v daljšem časovnem razdobju.

2.35

Preteklo bo nekaj časa, preden bodo poenostavitev pravil in vse izboljšave kontrol Komisije vplivale na preprečevanje napak. Poleg tega je veliko ukrepov povezanih z naknadnimi kontrolami in reševanjem napak v letih po njihovem nastanku. Komisija se strinja s stališčem Sodišča, da je mogoče vpliv oceniti le v daljšem časovnem obdobju, kot je določeno v poročilu Komisije o akcijskem načrtu iz februarja 2008 (COM(2008) 110 konč.); glej tudi odgovor na odstavek 2.29.

2.36

Sodišče upošteva, da namerava Komisija v začetku leta 2009 predstaviti prvo letno poročilo o učinku akcijskega načrta.

2.37

Sodišče je za leto 2007 ugotovilo nadaljnji napredek pri nadzornih in kontrolnih sistemih Komisije, zlasti pri izboljšanju procesa priprave letnih poročil o dejavnostih in izjav (odstavek 2.8), učinku relevantnih pridržkov na zagotovilo v izjavah generalnih direktorjev (odstavka 2.10 do 2.11) ter izboljšanju ujemanja z zaključki posebnih ocen za DAS (odstavek 2.12).

2.37

Komisija pozdravlja napredek, ki ga je ugotovilo Sodišče, in se zavezuje, da si bo še naprej prizadevala zanj. Notranji postopek medsebojnega pregleda pred dokončno pripravo letnih poročil o dejavnostih je na primer prispeval k zagotavljanju doslednosti in stabilnosti poročil. Ta postopek se bo dodatno okrepil za letna poročila o dejavnostih za leto 2008, kot je bilo navedeno v zbirnem poročilu.

2.38

Vendar je Sodišče z revizijami ugotovilo, da so v nekaterih letnih poročilih o dejavnostih in izjavah še vedno prisotne slabosti v obsegu in teži pridržkov ter v ocenah in delovanju nadzornih in kontrolnih sistemov (odstavka 2.13 do 2.14).

2.38

Komisija je svojim službam naročila, naj sprejmejo odločne ukrepe za odpravo vzrokov za pridržke iz letnih poročil o dejavnostih za leto 2007, in bo natančno spremljala napredek, pri čemer bo posebno pozornost namenila ponavljajočim se pridržkom. Leta 2008 bodo službam zagotovljeni nadaljnji napotki za spodbujanje doslednosti pri obravnavi ogrožanja ugleda ter povezavi med stopnjami napak, pomembnostjo in pridržki.

2.39

Komisija je lahko dokazala, da je stopnja izvajanja standardov notranje kontrole od leta 2004 dosledno visoka (glej odstavek 2.25), in je do konca leta 2007 izvedla več kot dve tretjini podukrepov iz njenega akcijskega načrta za integriran okvir notranje kontrole (odstavek 2.30).

2.40

Vendar Sodišče ugotavlja, da Komisija ne more dokazati uspešnosti njenih ukrepov za izboljšanje nadzornih in kontrolnih sistemov pri blaženju tveganja napak na velikih področjih proračuna. Sodišče še ni našlo dokazov, ki bi pričali o učinku akcijskega načrta, o kakršnem poroča Komisija.

2.40

V zadnjih letih so bili izboljšave na področju zakonodajnih okvirov za programe financiranja Skupnosti, izboljšanje pogojev za kontrolo, poenostavitev finančnih pravil ter dodatek letnih povzetkov v deljenem in centraliziranem posrednem upravljanju, pobude, katerih cilj je izboljšati okvir notranje kontrole in zmanjšati tveganje napak pri zadevnih transakcijah.

2.41

Sodišče priporoča, da Komisija nadaljuje s svojimi prizadevanji za zagotavljanje in dokazovanje uspešnosti nadzornih in kontrolnih sistemov v njenih generalnih direktoratih, pri čemer naj se osredotoči na naslednja področja:

2.41

(a)

zagotavljanje, da se v letnih poročilih o dejavnostih in izjavah predstavi dosledna ocena nadzornih in kontrolnih sistemov, ki se ujema s pridržki (odstavki 2.12 do 2.14);

(a)

Čeprav je generalni direktor še vedno izključno odgovoren za letno poročilo o dejavnostih in za morebitne pridržke, je bil okrepljen medsebojni pregled osnutka letnih poročil o dejavnostih za proračunsko leto 2007. Letna poročila o dejavnostih in izjave zdaj večinoma predstavljajo dosledno oceno nadzornih in kontrolnih sistemov kot celoto in ne le njihove učinkovitosti pri preprečevanju napak. To je skladno s pridržki. Poleg tega Komisija na nekaterih področjih izboljšuje postopek priprave letnih poročil o dejavnostih, zlasti za zagotavljanje popolne skladnosti med službami, in bo nadaljevala prizadevanja v zvezi s tem.

Glej tudi odgovore na odstavke 2.12 do 2.14.

(b)

sodelovanje z državami članicami za izboljšanje informacij v letnih povzetkih in prikazovanje, kako so bile te informacije uporabljene za pridobitev zagotovila ali dodajanje vrednosti zagotovilu v letnih poročilih o dejavnostih (odstavek 2.19);

(b)

Komisija bo predstavila spremenjeno navodilo za države članice s priporočili za izboljšanje kakovosti njihovih letnih povzetkov za leto 2008.

Glej tudi odgovor na odstavek 2.19.

(c)

dokončanje primernega nadaljnjega ukrepanja pri relevantnih ukrepih akcijskega načrta za integriran okvir notranje kontrole, da se zagotovi dejanski učinek na nadzorne in kontrolne sisteme (odstavek 2.35), zlasti pri podukrepu 1 (poenostavitev), podukrepih 10a in 10b (stroškovna učinkovitost) ter podukrepu 11N (sistemi za izterjavo) (odstavek 2.31).

(c)

Poročilo o vplivu akcijskega načrta konec decembra 2008 bo predstavljeno začetek leta 2009. Komisija bo prav tako sprejela nadaljnje ukrepe na podlagi rezultatov ukrepov 4, 10 in 11 iz sporočila novembra 2008, katerega cilj je ponovni začetek razprav o dopustnem tveganju.

Komisija si je v zvezi s kohezijsko politiko zelo prizadevala za izboljšanje kakovosti podatkov, ki jih zagotovijo države članice, ter zdaj izvaja dejavnosti za preverjanje celovitosti in točnosti teh podatkov.

Glej tudi odgovore na odstavka 2.31 in 2.35.

2.42

Sodišče priporoča, naj bodo zakonodajni organi in Komisija pripravljeni za ponovni razmislek o zasnovi prihodnjih programov porabe sredstev, tako da ustrezno upoštevajo naslednje:

2.42

(a)

poenostavitev osnove za izračun upravičenih stroškov in večjo uporabo povprečnin ali pavšalnih plačil namesto vračil „dejanskih stroškov“,

(a)

Komisija se strinja, da je potrebna dodatna poenostavitev v zvezi z vprašanji o upravičenosti stroškov.

Komisija se je v svojem akcijskem načrtu za integriran okvir notranje kontrole že zavzela za oblikovanje predlogov za poenostavljena pravila v prihodnjih zakonodajnih krogih. Vendar ne ukrepa sama in bi prav tako potrebovala zakonodajni organ za zagotavljanje, da bodo ukrepi poenostavitve vključeni v prihodnjo zakonodajo.

Komisija se je zavezala, da bo zagotovila, da bodo prihodnji zakonodajni predlogi vključevali jasna in preprosta pravila v zvezi z razširjeno uporabo povprečnin ali pavšalnih plačil.

Sedanja pravila v zvezi s kohezijsko politiko v nekaterih okoliščinah že omogočajo pavšalna plačila, pri čemer bo Komisija proučila možnosti za širitev te prakse, ki se zdaj uporablja le za omejeno število kategorij stroškov. Ta praksa ni primerna za velike projekte zaradi pravil za javne razpise in vidikov stroškovne učinkovitosti.

Kar zadeva raziskave, se Komisija strinja, da je potrebna dodatna poenostavitev v zvezi z vprašanji o upravičenosti stroškov, zlasti za osebje in posredne stroške. Opozarja na pravne omejitve 7. okvirnega programa ter na težave pri opredelitvi reprezentativnih povprečnin in pavšalnih plačil.

Poleg tega je predhodno certificiranje metodologije za izračun stroškov, ki je bila uvedena s 7. okvirnim programom, velik korak na poti k poenostavitvi. Komisija se sklicuje na vprašanja, obravnavana v njenem odgovoru na odstavke 7.20 do 7.21.

(b)

ponovno opredelitev kontrolnih sistemov glede na njihove rezultate (cilj pri tveganju in iz tega izhajajoča sprejemljiva stopnja tveganja), ne pa glede na vložke, kot je urejeno zdaj (število pregledov, ki se izvedejo),

(b)

Komisija se strinja s tem priporočilom in bo preverila, na kakšen način bi ga lahko izvajala v praksi.

(c)

doseganje napredka pri nadaljnjem razvoju koncepta sprejemljivega tveganja.

(c)

Komisija bo jeseni 2008 pripravila sporočilo o tem vprašanju, katerega cilj bo ponovna vzpostavitev medinstitucionalne razprave o dopustnem tveganju.

3.1

V tem poglavju so analizirana vprašanja, ki izhajajo iz izvrševanja splošnega proračuna EU v letu 2007, ki je prvo leto večletnega finančnega okvira 2007–2013. Poglavje pokriva predvsem stopnjo izvrševanja proračuna in stopnjo neporavnanih proračunskih obveznosti, s posebnim poudarkom na uporabi pravila n + 2. V tem poglavju so obravnavani tudi finančni popravki in izterjave v zvezi s sistemskimi slabostmi ali nepravilnimi plačili v prejšnjih letih, ki jih je treba upoštevati v proračunskem procesu.

3.2

Osrednja naloga pri Komisijinem upravljanju proračuna je zagotoviti, da so sredstva, ki sta jih Svet in Parlament dodelila glede na politične prednostne naloge EU, porabljena v skladu s pravili in ob upoštevanju načel dobrega finančnega poslovodenja. Analiza izvrševanja proračuna predstavlja samo en vidik pravilnega izvrševanja proračuna. Pri proračunu se morajo spoštovati tudi načela gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, ki se bolj obravnavajo v posebnih poročilih, ki jih izdaja Sodišče, kot pa v tem letnem poročilu.

3.3

Proračunska sredstva, sprejeta za leto 2007 (izglasovani proračun in spremembe proračuna), so skupaj znašala 126,4 milijarde EUR za obveznosti in 113,8 milijarde EUR za plačila, kar v primerjavi s končnim proračunom za leto 2006 predstavlja povečanje v višini 5 % oziroma 6 %. Na splošno so bile za dano leto skupne odobritve za prevzem obveznosti 2,5 milijarde EUR pod zgornjo mejo finančnega okvira, medtem ko so odobritve plačil ostale 10 milijard EUR pod zgornjo mejo (glej diagrama III in IV v  Prilogi I ).

3.4

Zaradi sedmih sprememb proračuna, izglasovanih tekom leta, so se odobrena sredstva za prevzem obveznosti zmanjšala za skupno 0,167 milijarde EUR, odobrena sredstva za plačila pa za skupno 1,65 milijarde EUR. Slednje je v glavnem odziv na porabo, ki je nižja od pričakovane, na področjih konkurenčnosti (0,5 milijarde EUR), kohezijskih politik (0,7 milijarde EUR) ter kmetijstva in naravnih virov (0,5 milijarde EUR). Takšno zmanjšanje odobrenih sredstev za plačila odraža dobro upravljanje proračuna, saj kaže na zmožnost odzivanja na spremembe in zmanjšuje proračunski presežek (1) (in omogoči, da se lastna sredstva povrnejo državam članicam).

3.5

V diagramih III in IV v  Prilogi I so prikazane podrobne informacije o odobrenih sredstvih za prevzem obveznosti in odobrenih sredstvih za plačila ter njihovo končno stanje po razdelkih finančnega okvira in področjih politik ABB v letu 2007.

3.6

Komisija pripravi vrsto dokumentov (ti se delno prekrivajo), ki med drugim vsebujejo naslednje informacije o izvrševanju proračuna Evropskih skupnosti (2):

3.6

Dokumenti, na katere se Sodišče sklicuje, se pripravljajo za različne namene (glej odstavek 3.20).

—

proračunski presežek se je z 1,9 milijarde EUR v letu 2006 zmanjšal na 1,5 milijarde EUR v letu 2007;

—

stopnji izkoriščenosti obveznosti in plačil sta s 96 % oziroma z 98 % na podobno visoki ravni kot v letu 2006 (99 % oziroma 96 %);

—

neporabljene odobritve plačil v višini 1,2 milijarde EUR (brez namenskih prejemkov) niso bile razveljavljene, ampak so bile iz leta 2007 prenesene v leto 2008, ta stopnja pa je podobna kot v prejšnjem letu;

—

na področju „kohezije“ (zajeta v naslove 04, 05, 11 in 13 (3)) je bila zaradi zmanjšanja odobritev plačil v višini 0,745 milijarde EUR končna stopnja izkoriščenosti skoraj stoodstotna, (če ne bi bila sprejeta sprememba proračuna, bi znašala 97 %). Predvidevanja držav članic o plačilih so se v zadnjih letih izboljšala. Skupna precenitev se je zmanjšala s 33 % v letu 2006 na 18 % v letu 2007.

—

Čeprav države članice še naprej izboljšujejo natančnost napovedi, so te preveč nedosledne, da bi jih lahko uporabili za oblikovanje proračuna. Vendar bi napovedi z nadaljnjim izboljšanjem lahko postale koristen pripomoček, ki bi pomagal zagotoviti stalno visoko stopnjo izkoriščenosti.

3.7

Neporavnane proračunske obveznosti nastanejo kot neposredna posledica diferenciranih odhodkov, pri katerih traja več let, da se programi porabe sredstev zaključijo, obveznosti pa so sprejete leta, preden se izvršijo pripadajoča plačila. Enkratna povečanja obveznosti (na primer po širitvah) in premajhna poraba (ko se ne uporabijo vsa sredstva za plačila, predvidena v proračunu) lahko povzročita povečanje stopnje neporavnanih obveznosti. Ker se obveznosti likvidirajo z izvršitvijo plačil, je dolgoročni učinek obveznosti, ki so precej večje od plačil, strukturno kopičenje neporavnanih obveznosti, tako stanje pa se prenaša v vsako naslednje leto (4).

3.8

Neporavnane proračunske obveznosti (tj. neporabljene obveznosti, prenesene naprej za porabo v prihodnjih letih), v glavnem za večletne programe, so se povečale za 6,855 milijarde EUR (5,2 %) na 138,6 milijarde EUR. Samo na področjih politik, ki se financirajo prek diferenciranih sredstev, skupni znesek neporavnanih obveznosti znaša 136 milijard EUR, kar je vrednost 1,9 leta obveznosti ali 2,1 leta plačil pri stopnji porabe iz leta 2007 na posameznih področjih politik.

3.9

Strukturni skladi predstavljajo največji delež neporavnanih obveznosti. Na tem področju so neporavnane obveznosti znašale 84 milijard EUR (5) (približno 66 % skupnega zneska), kar predstavlja 1,9 leta vrednosti obveznosti ali 2,3 leta vrednosti plačil pri stopnji porabe iz leta 2007. Vendar je bilo leto 2007 prvo leto novega programskega obdobja. Zato predujmi predstavljajo približno 20-odstotni delež skupnega zneska plačil. Zaradi tega primerjava z referenčnimi vrednostmi dveh možnih kazalnikov v prejšnjem letu (neporavnane obveznosti ob koncu leta v primerjavi z odobritvami za prevzem obveznosti ali plačili, izvršenimi med letom) ni tako smiselna kot za pretekla leta.

3.7–3.9

Obveznosti so v proračunu dosledno višje od predplačil za daljše obdobje za plačila kot obveznosti. Zato se obveznosti vsako leto na splošno povečajo.

3.10

13 % neporabljenih obveznosti (18,1 milijarde EUR) je zadevalo Kohezijski sklad, kljub temu, da ta predstavlja samo približno 5 % skupnega odobrenega zneska odobritev za prevzem obveznosti za leto 2007. V primerjavi z letom 2006 je to povečanje v višini 2,7 milijarde EUR ali približno 15 %. Visoka stopnja neporavnanih proračunskih obveznosti v zvezi s Kohezijskim skladom predstavlja 2,5 leta vrednosti obveznosti ali 4,2 leta vrednosti plačil pri stopnji porabe iz leta 2007 in odraža tudi dejstvo, da za ta sklad ne velja pravilo n + 2 (glej odstavke 3.12 do 3.17). Stopnja porabe za Kohezijski sklad je bila nižja od pričakovane, zlasti za projekte v Španiji, na Češkem in v Sloveniji. S spremembo proračuna so se odobritve plačil zmanjšale za 0,67 milijarde EUR (14 %).

3.10

Končni rok za številne projekte Kohezijskega sklada, zaradi katerih bodo nastali odhodki, je leto 2010. V novem programskem obdobju se za Kohezijski sklad uporablja pravilo „n + 2/n + 3“.

3.11

V zvezi z neporavnanimi obveznostmi za strukturne sklade za staro programsko obdobje 2000–2006 je mogoče opaziti znižanje za 41 %, z 78 milijard EUR (2,4 leta vrednosti plačil pri stopnji porabe iz leta 2007) na 46 milijard EUR (1,5 leta vrednosti plačil pri stopnji porabe (6) iz leta 2007) (7). Da pa bi se Komisiji omogočila likvidacija preostalega zneska, imajo upravičenci do sredstev čas za izvršitev plačil samo do konca leta 2008. V tem kontekstu mora Komisija zagotoviti, da se staro programsko obdobje 2000–2006 ne bo zaključilo z zamudo in tako ne bo negativno učinkovalo na izvajanje odobrenih novih programov za obdobje 2007–2013. Sodišče opaža precejšnje izboljšanje pri novem programskem obdobju, saj je bilo zaradi pravočasnega sprejetja programov na tem področju politike (8) prevzetih več kot 98 % sredstev, v primerjavi s 50 % za staro programsko obdobje v letu 2000.

3.11

Komisija bo storila vse, da ne bi prišlo do zamud pri zaključevanju programov za obdobje 2000–2006, kar se bo v glavnem dogajalo v obdobju 2010–2011. Za pripravo na zaključek je Komisija v letu 2006 izdala smernice, v državah članicah pa izvaja seminarje o zaključku. Izvaja tudi revizije priprav držav članic na zaključek (glej ukrep 3.1 Komisijinega Akcijskega načrta z dne 19. februarja 2008 za krepitev nadzorne vloge Komisije v okviru deljenega upravljanja strukturnih ukrepov, COM(2008) 97 konč.). Če se datum zaključka za odhodke ne bo upošteval, bo Komisija sprostila neporabljena proračunska sredstva, ko bo zapirala programe.

3.12

Za strukturne ukrepe, ki se običajno izvršujejo v večletnem obdobju, je bil s členom 31 Uredbe Sveta (ES) št. 1260/1999 z dne 21. junija 1999 o splošnih določbah o Strukturnih skladih uveden sistem samodejnega prenehanja prevzetih obveznosti (9) za obdobje 2000–2006, da ne bi prišlo do vse večjega kopičenja morebitnih neobičajnih neporavnanih obveznosti, ki se prenašajo naprej iz leta v leto. Ta mehanizem je poznan tudi kot pravilo leta n + 2.

3.13

Analiza neporavnanih obveznosti („RAL“ (10)) po letih njihovega nastanka, kot je bila objavljena v letnih računovodskih izkazih (11), na področju strukturnih skladov kaže učinek prizadevanj za izravnanje neporavnanih obveznosti s plačili, preden se uporabi pravilo samodejnega prenehanja prevzetih obveznosti. V letnih računovodskih izkazih predstavljajo neporavnane proračunske obveznosti za zadnja tri leta obdobja 2000–2006 95 % njihovega skupnega zneska. Nasprotno se na področju strukturnih skladov na prejšnja leta nanaša samo 5 % neporavnanih obveznosti.

3.14

Čeprav je mehanizem n + 2 spodbujal pospešitev plačilnega procesa (glej odstavek 3.15), je na področju strukturnih skladov mogoče opaziti stalno povečevanje kumulativnega zneska neporavnanih obveznosti (glej prikaz 3.1 ), ki je ob koncu leta 2007 znašal 79 milijard EUR (glej tudi odstavek 3.7).

3.14

Kot je bilo navedeno v odgovorih Komisije na letno poročilo za leto 2006 (odstavki 3.9–3.10), je kopičenje neporavnanih obveznosti od leta 1994 delno posledica spremembe sistema obveznosti in plačil v obdobju 2000–2006 ter širitve EU. Vpliv različnih programskih obdobij je razviden v grafu 21 na strani 38 poročila Komisije „Analiza izvrševanja proračuna pri strukturnih skladih in Kohezijskem skladu v letu 2007“, maj 2008, ki kaže naravni upad neporavnanih obveznosti (RAL) s časom.

3.15

Pravilo leta n + 2 je v le majhnem deležu primerov privedlo do samodejnega prenehanja prevzetih obveznosti (v zadnjih 3 letih povprečno približno 200 milijonov EUR). Z drugimi besedami, sistem n + 2 morebitnega bližajočega se samodejnega prenehanja prevzetih obveznosti je imel predvideni učinek spodbujanja pravočasne likvidacije obveznosti. Vendar obstaja nevarnost, da pride do nezaželenega stranskega učinka, če bi bila pospešitev plačilnega procesa za zmanjšanje neporavnanih obveznosti dosežena z izvajanjem manj strogih postopkov notranje kontrole, s čimer bi se povečalo tveganje v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo osnovnih transakcij (12).

3.15

Komisija med svojimi revizijami upošteva navedeno tveganje in sprejema ustrezne ukrepe, ko ugotovi, da so države članice sprejele nesprejemljive ukrepe, da bi se izognile sprostitvi sredstev na podlagi pravila „n + 2“.

3.16

Večja prožnost mehanizma samodejnega prenehanja prevzetih obveznosti v novem programskem obdobju 2007–2013, ki je posledica uvedbe pravila n + 3 za nekatere države članice, bi lahko v prihodnjih letih ta trend delno obrnila (13). Obveznosti v zvezi z državami članicami, za katere v novem finančnem okviru velja pravilo n + 3, znašajo 61 % vseh obveznosti med letoma 2007 in 2010.

3.16

Kot je bilo ugotovljeno v poročilu Sodišča za leto 2006 (odstavek 3.17), se bo ta učinek zmanjšal z uporabo pravila „n + 2/n + 3“ za projekte Kohezijskega sklada v obdobju 2007–2013. Za novi sklad za razvoj podeželja se še naprej uporablja pravilo „n + 2“.

3.17

Na drugih področjih politik, kjer se uporabljajo večletni projekti, ni pa nobenega pravila, podobnega pravilu n + 2 (na primer v generalnih direktoratih za raziskave, za informacijsko družbo in medije, za energetiko in promet), pri neporavnanih obveznostih ni opaziti težnje, da bi bile poravnane enako hitro kot pri strukturnih skladih (11).

3.17

Pri raziskovalnih ukrepih, ki se financirajo iz sredstev EU, ima vsaka posamezna obveznost svoj „končni datum za izvajanje“, ki je odvisen od dolžine projekta. Projekti lahko trajajo od nekaj mesecev do več let, kar je odvisno od narave ukrepa. Na podlagi člena 77 finančne uredbe je treba vsak neporavnani znesek sprostiti šest mesecev po končnem datumu za izvajanje. Sproščeni zneski so enaki zneskom, ki niso bili porabljeni na projektu, v izjemnih primerih pa zneskom, ki so ostali od prezgodaj zaključenih projektov zaradi znanstvenih ali finančnih težav.

3.18

Kot je bilo povedano že v prejšnjih letih, Komisijino poročilo o upravljanju proračuna in finančnem poslovodenju zagotavlja veliko informacij o podrobnem izvrševanju proračuna, neporavnanih proračunskih obveznostih in razlogih za manjšo porabo od predvidene. Vendar je možno nadaljnje izboljšanje, zlasti v zvezi z analizo podatkov, ki se nanašajo na neporavnane obveznosti („RAL“).

3.18

Komisija se strinja, da je nadaljnje izboljšanje mogoče.

3.19

Poleg tega bi morale zagotovljene informacije bolje odražati razliko med različnimi programskimi obdobji.

3.19

Informacije so v poročilu „Analiza izvrševanja proračuna pri strukturnih skladih in Kohezijskem skladu v letu 2007“.

3.20

Drugi dokumenti, kot so letni računovodski izkazi, vsebujejo tudi relevantne informacije o izvrševanju proračuna, ki jih v poročilu o upravljanju proračuna in finančnem poslovodenju ni (npr. o realizaciji proračuna). Dodatno pozornost je treba nameniti doslednosti podatkov, predstavljenih v teh različnih dokumentih (14).

3.20

Komisija meni, da realizacije proračuna ne bi bilo treba prikazovati v poročilu o upravljanju proračuna in finančnem poslovodenju, ker se opredelitev odobritev za leto v tem računovodskem izračunavanju (njegov cilj je izračunavanje zneskov, ki se vrnejo državam članicam) logično razlikuje od tiste v tradicionalni analizi izvrševanja proračuna. Poleg tega se poročilo na strani prihodkov omejuje na lastna sredstva.

3.21

Prvi pododstavek člena 274 Pogodbe ES določa, da „Komisija izvršuje proračun […] na lastno odgovornost … [in] … Države članice sodelujejo s Komisijo, da bi zagotovile porabo odobrenih proračunskih sredstev v skladu z načeli dobrega finančnega poslovodenja.“ Komisija ima torej končno odgovornost za pravilno izvrševanje proračuna.

3.22

Finančna uredba razlikuje med različnimi načini upravljanja pri izvrševanju proračuna, od katerih vsak zahteva ustrezne nadzorne in kontrolne sisteme za preprečevanje ali odkrivanje in popravljanje napak v plačilih.

3.23

Zaradi načina prepletanja zakonskih zahtev Pogodbe, Finančne uredbe in sektorskih uredb v zvezi s finančnim poslovodenjem in kontrolo je iz tega izhajajoča struktura odgovornosti in različnih instrumentov za finančne popravke izjemno zapletena. V  diagramu 3.2 je prikazan poenostavljen pregled različnih pravnih komponent in njihovo vzajemno delovanje.

3.24

Pri neposrednem centraliziranem upravljanju (proračun izvršujejo oddelki Komisije, npr. upravne odhodke ter dele področij raziskav, energetike in prometa) in posrednem centraliziranem upravljanju (proračun izvajajo posredniška telesa, npr. izvajalske agencije) je za izvrševanje, vključno z izvajanjem ustreznih popravnih ukrepov, odgovorna izključno Komisija. Pri odhodkih v okviru deljenega upravljanja – zlasti na področjih kmetijstva in kohezije – so za pravilno izvrševanje proračuna, vključno z izterjavami nepravilnih plačil, v prvi vrsti odgovorne države članice (15). Kadar pa države članice ne popravijo nepravilnih odhodkov ali ne vzpostavijo uspešnih nadzornih in kontrolnih sistemov za preprečitev povračila takih odhodkov ali pa ne izvedejo popravkov, Komisija finančne popravke izvede s potrditvijo obračunov ali podobnimi postopki (16).

3.25

Tako kot v prejšnjih letih je Sodišče pri reviziji našlo dokaze o pomembnih napakah na pomembnih področjih porabe EU, ki se izvaja v okviru deljenega upravljanja, in ugotovilo, da do večine napak pride na ravni končnih upravičencev. Mehanizmi za izterjavo in stopnja izvršenih izterjav bi morali odražati vrsto in obseg zadevnih tveganj. Medtem ko zapletena in raznolika narava shem pomoči EU otežuje skupno oceno o uspešnosti delovanja mehanizmov popravkov na ravni držav članic, Sodišče ni našlo zadostnih dokazov, da so večletni mehanizmi pri nekaterih ukrepih EU (npr. zaposlovanje in socialne zadeve, regionalna politika) sorazmerni z zadevnim tveganjem.

3.25

Izterjava se lahko opravi le po potrditvi revizijskih ugotovitev na podlagi kontradiktornega postopka z revidirancem, zaradi katerega se v nekaterih primerih ugotovitve opustijo ali spremenijo. Zato je neizogibno, da bodo izterjana sredstva nižja od tveganj, ugotovljenih z revizijami.

3.26

Na področju kohezijskih politik predložene informacije o mehanizmih popravkov, ki se uporabljajo na ravni držav članic, trenutno niso celovite in zanesljive. V zvezi s kmetijstvom Sodišče dvomi o zanesljivosti predloženih informacij (glej odstavek 5.44). Komisija še nima na voljo celovitih in/ali popolnoma zanesljivih informacij o posledicah za prejemnike sredstev EU, proračun EU in nacionalne proračune.

3.26

Komisija je v pojasnila k zaključnemu računu Evropskih skupnosti za proračunsko leto 2007 dodala novo poglavje o izterjavi neupravičenih plačil. Cilj tega poglavja je zagotoviti pregled nad postopki za izterjavo neupravičenih plačil in dati najboljšo možno oceno skupnega izterjanega zneska.

3.27

Mehanizmi popravkov ne zajemajo nujno izterjave preplačanih zneskov od posameznih upravičencev. Na primer, če so preplačani zneski nizke vrednosti, njihova izterjava morda ni stroškovno učinkovita, ali pa s kontrolnimi postopki morda ni bilo mogoče ugotoviti upravičencev s previsokimi zahtevki (kot na primer, ko se za osnovo popravka uporabijo ekstrapolirane stopnje napak iz pristopov na podlagi vzorca). Poleg tega se takrat, ko se državam članicam zaradi slabosti v njihovih nadzornih in kontrolnih sistemih naložijo finančni popravki, zneski običajno ne izterjajo od upravičencev.

3.28

V primerih, navedenih v odstavku 3.27, popravke financirajo nacionalni davkoplačevalci, ne pa upravičenci s previsokimi zahtevki. Neposredni odvračalni učinek sistemov kontrol in sankcij se tako zmanjšuje in napake se lahko ponovijo. Vendar bi bilo treba uspešnost postopkov izterjave presojati tudi po učinku, ki ga imajo na spodbujanje izboljšav v nadzornih in kontrolnih sistemih (zaradi katerih se zmanjša tveganje napak v prihodnosti).

3.27–3.28

Države članice morajo izterjati preplačane zneske od upravičencev, kadar koli je to primerno, in dokazi obstajajo, da na splošno to tudi delajo. Če je napake mogoče pripisati pomanjkljivostim upravljavskih in kontrolnih sistemov, jih ni primerno izterjati od upravičenca, ki ni storil nepravilnosti. Če se uporabljajo pavšalni ali ekstrapolirani popravki, bodo nacionalni organi lahko izvajali postopke izterjave samo proti tistim upravičencem, za katere obstajajo dokazi o nepravilnostih. Glavni namen mehanizma popravkov je iz financiranja Skupnosti izključiti odhodke, ki niso bili opravljeni v skladu s pravili Skupnosti, in s tem varovati proračun Skupnosti pred odhodki, ki se ne bi smeli obračunavati v njegovo breme. Ko uprava države članice krije stroške, pavšalni ali ekstrapolirani popravki varujejo proračun Skupnosti in spodbujajo organe, da onemogočajo ponavljanje takih pomanjkljivosti. Pavšalni ali ekstrapolirani popravki so zato pomembno sredstvo za izboljšanje upravljavskih in kontrolnih sistemov držav članic ter s tem za onemogočanje nepravilnih plačil končnim upravičencem ali zagotavljanje odkrivanja in popravkov takih plačil.

3.29

Sodišče je na podlagi svojega pregleda sistemov in postopkov za zagotavljanje izterjav in poročanje o izterjavah prišlo do zaključka, da bi Komisija morala (17):

3.29

Komisija potrjuje svojo zavzetost, da nadaljuje izboljšanje razpoložljivih informacij o izterjavah in finančnih popravkih, ki jih je opravila sama ali države članice.

—

navesti in opisati vse postopke, ki jih za izterjavo zneskov uporabljajo države članice in Komisija, da se poveča preglednost obstoječih mehanizmov popravkov,

—

jasno vzpostaviti povezavo med napakami, ugotovljenimi s kontrolami, in iz tega izhajajočima izterjavo ali prilagoditvijo (izravnavo) zneskov, ki jih prijavijo upravičenci, ter zagotoviti ustrezno spremljanje tega procesa in poročanje o njem,

—

povezati izterjave in prilagoditve zneskov, za katere so bili vloženi zahtevki, z letom, v katerem je prišlo do napak ali nepravilnosti, kar bi zagotovilo osnovo za oceno uspešnosti večletnih mehanizmov popravkov,

—

Informacije v računovodskih izkazih Komisije:

Pojasnila k zaključnemu računu za proračunsko leto 2007 vsebujejo poglavje o izterjavi neupravičenih plačil, ki daje pregled nad postopki za izterjavo neupravičenih plačil.

Na podlagi trenutno razpoložljivih informacij poglavje daje tudi najboljšo možno oceno skupnega zneska za izterjavo. Te informacije še ne vključujejo vseh izterjav, opravljenih z znižanji nadaljnjih plačil, ki jih neposredno upravlja Komisija. Vključujejo samo začasne podatke o izterjavah, ki so jih opravile države članice na področju kohezijske politike.

Zaradi dodatnega izboljšanja informacij o napakah, popravljenih na ravni Komisije, je ta leta 2008 uvedla spremembe računovodskega sistema ABAC, da bi se omogočila vzpostavitev jasne povezave med napakami ali nepravilnostmi, ugotovljenimi med kontrolami, in iz tega izhajajočima izterjavo ali prilagoditvijo zneskov, ki jih prijavijo upravičenci. Sprememba bo omogočila tudi vzpostavitev povezave med izterjavami in prilagoditvami zneskov, za katere so bili vloženi zahtevki, in letom, v katerem je do napak ali nepravilnosti prišlo, kar bo Komisiji omogočilo, da spremlja učinkovitost večletnih sistemov za izterjavo, kot predlaga Sodišče.

—

količinsko opredeliti zneske, izterjane od končnih prejemnikov s previsokimi zahtevki, in finančne popravke, izplačane iz nacionalnega proračuna, tj. s strani davkoplačevalcev,

—

zagotoviti, da države članice posredujejo pravočasne, celovite in zanesljive informacije o umikih, izterjavah in še nerešenih izterjavah, zlasti v zvezi s strukturnimi skladi,

—

oceniti, v kolikšni meri so finančni popravki uspešni pri spodbujanju izboljšanja nadzornih in kontrolnih sistemov v državah članicah, in

—

Informacije, pridobljene od držav članic:

V kmetijstvu se zneski, izterjani od končnih prejemnikov, prijavijo Komisiji in so vključeni v zaključnem računu za leto 2007 ter v pojasnilih k zaključnemu računu za leto 2007, skupaj s finančnimi popravki v breme držav članic. Vse odločitve o finančnih popravkih se objavijo v Uradnem listu Evropske unije, letno poročilo o dejavnostih GD za kmetijstvo in razvoj podeželja pa vsebuje celovite informacije o finančnih odnosih med Komisijo in državami članicami ter o izterjavi neupravičenih plačil od končnih prejemnikov, ki jo opravijo države članice.

Tudi glede odhodkov strukturnih ukrepov se v računovodskih izkazih poroča o finančnih popravkih, o katerih odloča Komisija. Glede popravkov, opravljenih na nacionalni ravni, morajo države članice Komisiji predložiti letna poročila o popravkih, ki so bili opravljeni s preklici in izterjavami donacij, ter o izterjavah, ki ob koncu leta še niso bile opravljene. Komisija je informacije, prejete od držav članic za leto 2006, predstavila v prilogi k Letnemu poročilu o strukturnih skladih za leto 2006 (SEC(2007) 1456), podatke za leto 2007 pa bo objavila v poročilu za leto 2007. Posamezni ukrepi v Akcijskem načrt za krepitev nadzorne vloge Komisije v okviru deljenega upravljanja strukturnih ukrepov (COM(2008) 97 konč.) obravnavajo potrebo po nadaljnjem izboljšanju poročanja. Mednje spadajo pregledi na kraju samem, da bi se ocenila zanesljivost in celovitost predloženih informacij.

Komisija stalno ocenjuje učinkovitost nadzornih in kontrolnih sistemov v državah članicah ter poroča o ugotovitvah, zlasti v letnih poročilih o dejavnosti zadevnih generalnih direktoratov. Ob odkritju resnih pomanjkljivosti bo Komisija, kot je že storila v preteklosti, začasno ustavila plačila in naložila finančne popravke, če država članica ne bo sprejela dogovorjenega ukrepa za izboljšanje sistema.

Glede kmetijskih izdatkov je Sodišče v preteklosti potrdilo, da so se nadzorni in kontrolni sistemi v državah članicah izboljšali (glej npr. letno poročilo Sodišča za leto 2006). Komisija meni, da so te izboljšave, vsaj delno, posledica njenih priporočil, ki jih države članice izvajajo, in finančnih popravkov, naloženih državam članicam.

—

ob upoštevanju stroškovne učinkovitosti oceniti ustreznost vrste mehanizmov popravkov, ki jih bodo uporabljale Komisija oziroma države članice, in intenzivnost njihove uporabe (18).

—

Stroški kontrole:

Komisija zaključuje svojo oceno stroškov kontrole v kmetijskem sektorju, ESRR in neposrednem centraliziranem upravljanju. Rezultati bodo podlaga za sporočilo Komisije ob koncu leta 2008, ki bo namenjeno ponovnemu začetku medinstitucionalne razprave o sprejemljivem tveganju.

3.30

V zvezi z izvrševanjem odobritev za prevzem obveznosti za prvo leto novega programskega obdobja je mogoče trditi, da je bil v letu 2007 v primerjavi z začetkom prejšnjega programskega obdobja dosežen precejšen napredek. Stopnje porabe v letu 2007 so ostale na visoki stopnji. V primeru področja kohezijske politike so se začetne odobritve plačil zaradi sprememb proračuna zmanjšale za 0,745 milijarde EUR.

3.31

Države članice so izboljšale svoje napovedi o odhodkih na področju strukturnih skladov, s čimer se je stopnja precenitve zmanjšala s 33 % v letu 2006 na 18 % v letu 2007 (19).

3.31

Čeprav države članice še naprej izboljšujejo natančnost napovedi, so te preveč nedosledne, da bi jih lahko uporabili za oblikovanje proračuna. Vendar bi napovedi z nadaljnjim izboljšanjem lahko postale koristen pripomoček, ki bi pomagal zagotoviti stalno visoko stopnjo izkoriščenosti.

3.32

Neporavnane proračunske obveznosti pri diferenciranih odhodkih so še vedno na zelo visoki stopnji in presegajo skupne proračunske odobritve za prevzem obveznosti za leto 2007. Sistem samodejnega prenehanja prevzetih obveznosti je v tem pogledu privedel do relativnega izboljšanja na področju strukturnih ukrepov. Vendar obstaja tveganje, da bo pospešitev plačil privedla do manj strogih postopkov notranje kontrole v zvezi z zakonitostjo in pravilnostjo osnovnih transakcij. Komisija mora ta vidik upoštevati pri razmisleku o uvedbi podobnih pravil na drugih področjih večletnih dejavnosti, kot so raziskave, energetika in promet, informacijska družba in mediji.

3.32

Komisija med svojimi revizijami upošteva navedeno tveganje in sprejema ustrezne ukrepe, ko ugotovi, da so države članice sprejele nesprejemljive ukrepe, da bi se izognile sprostitvi sredstev na podlagi pravila „n + 2“.

3.33

Informacije o upravljanju popravnih ukrepov in njihovem učinku je treba bistveno izboljšati, da se omogoči ocena uspešnosti večletnih mehanizmov popravkov na področju porabe EU.

3.33

Komisija je izboljšala in še naprej izboljšuje razpoložljive informacije (glej odstavek 6.5 zaključnega računa za leto 2007).