28.12.2016   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 487/1

Föredragande:

Etele BARÁTH

1.1

EESK anser att en samordnad och utvecklingsinriktad europeisk styrning som bidrar till att bygga ett förnyat, starkt och fredligt Europa, bör inrättas. Samordningen bör förbättras, eventuellt genom att man ger styrningen en ny organisationsform.

1.2

Man behöver se till att ekonomin åter får en dynamisk utveckling med hjälp av samordnade åtgärder, samt stärka den sociala välfärdens och demokratins grundvalar, samexistensen mellan olika kulturer och en föredömlig respekt för miljön.

1.3

Kommittén understryker att en konsekvent tillämpning av partnerskapsprincipen syftar till att öka de berörda parternas deltagande i planeringen och genomförandet av EU-fondernas investeringar. Deltagandet stärker det kollektiva engagemanget för investeringar och möjliggör ett bättre utnyttjande av sakkunskap. Genomförandet av projekten blir också effektivare, öppenheten ökar och det blir lättare att förebygga bedrägeri och missbruk.

1.4

Vad vi behöver är enkla och tillgängliga mål och strategier och ett unikt långsiktigt projekt för Europa (EU:s strategi för 2030–2050). Skapandet av ett innovativt och levande Europa för alla bör bekräftas som ett avgörande strategiskt mål för unionen. Därför bör även målen för COP 21 (om hållbar utveckling) införlivas i projektet.

1.5

Utvecklingsprogrammen bör samordnas bättre. Utarbetandet av program och verktyg på kort, medellång och lång sikt bör utgå från en samling koncisa mål. Med ”verktyg” avses samtliga politiska, juridiska, organisatoriska och finansiella instrument.

1.6

I syfte att förbättra samordningen bör de traditionella europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna) samt de marknadsbaserade projekt som också mobiliserar privat kapital som härrör från Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi) användas för att uppnå de gemensamma europeiska målen. I detta syfte bör man samordna målen och bestämmelserna för deras genomförande.

1.7

Kommittén föreslår att det viktigaste instrumentet för att uppnå stärkt central styrning med fokus på utveckling är den europeiska planeringsterminen, som grundar sig på den årliga tillväxtöversikten och som även bör tillhandahålla medel för att kontinuerligt påverka projektet för Europa och noggrant följa dess utveckling. Den europeiska planeringsterminen skulle således även kunna utnyttjas för att säkra en social miljö som garanterar välfärden.

1.8

Förutom BNP, som redan används och framför allt är en ekonomisk resultatindikator, skulle man kunna använda en resultatindikator (bruttonationalresultat) som ett komplement till den förra, men som även speglar hållbarhet och tar fasta på främst sociala och miljömässiga faktorer, och som kunde tjäna som grund för övervakning av en effektiv utvecklingsinriktad styrning.

1.9

Det krävs ett nära samarbete och införande av en öppen metod för samordning mellan medlemsstaterna. Man bör komma igång med att integrera de erfarenheter man hittills har samlat i utvecklingsprocessen.

1.10

De rättsliga och finansiella instrumenten bör stärkas. Resultaten från den utvecklingsinriktade styrningen kommer att vara avhängiga av ekonomins dynamik, tillväxten av det kapital som mobiliseras, den ökade effektiviteten i investeringssystemen, arbetskraftens ökade kvalifikationer och företagens innovationsgrad. Men dess främsta mål på längre sikt är att skapa välfärd och ett förnyat samhälle samt att säkerställa en hållbar och bättre miljö.

1.11

Det krävs att genomförandet sker gemensamt, på flera nivåer. Vid sidan av den pågående reformen (Refit-programmet) bör rättsliga och administrativa instrument för utvecklingsinriktad styrning utvecklas. I detta avseende bör instrumenten på mellannivå, dvs. samordningsinstrumenten för makroregional utveckling, förstärkas avsevärt. Den roll som funktionella regioner, städer, tätorter, tätbebyggelser, storstadsområden och nätverk spelar får dessutom ett betydande värde inom ramen för projektet för Europa.

1.12

En av de viktigaste byggstenarna i en långsiktig utvecklingsinriktad styrning är kontinuiteten. Politiken, programplanerings- och utvecklingsprocesserna och budgethorisonterna har cyklisk karaktär, och det är viktigt att de samordnas. Utvecklingen kräver kontinuerlig analys, kontroll och korrigeringar.

1.13

Det är särskilt viktigt att ge allmänheten detaljerad information, främja dess deltagande, utveckla kommunikationen och den politiska marknadsföringen samt att kommunicera såväl konkreta resultat som svagheter.

1.14

EESK har alltid förespråkat ett starkare demokratiskt deltagande. Vad gäller den öppna samarbetsmetoden bör deltagandet av näringslivets och arbetsmarknadens organisationer samt de icke-statliga organisationerna garanteras på alla nivåer, vilket på EU-nivå borde innebära att EESK:s roll värdesätts.

1.15

Som EESK redan nämnt i sitt yttrande från 2012 (1) stöder kommittén kommissionens initiativ om inrättandet av en europeisk uppförandekod för partnerskap vars syfte är att ge medlemsstaterna en ram för partnerskap i fråga om planering och genomförande. Den uppfattning som partnerna har om EU kommer att påverka fastställandet av målen, underlätta identifieringen av dem och öka effektiviteten i genomförandet av planerna.

1.16

EESK understryker att man bör gå längre än partnerskapsbestämmelserna, som baseras på förslag och bästa praxis, och tydligt ange de krav som medlemsstaternas myndigheter minst förväntas uppfylla om de inte vill riskera påföljder.

1.17

EESK rekommenderar att medlemsstaterna åläggs att införa effektiva finansieringssystem för att stärka partnernas kapacitet. Dessa system bör omfatta mer än bara kurser eller överföring av information och även täcka utvecklingen av partnerskapsnätverk och införandet av effektiva system för deltagande.

1.18

Kommittén uppmanar kommissionen att genast stärka samarbetet med de europeiska partnerskapsnätverken. Kommissionen bör inrätta ett finansieringssystem som bidrar till att de europeiska nätverken för icke-statliga organisationer, som är aktiva i den regionala politiken, fungerar, särskilt vad gäller kontrollen av de nationella processerna och garantin för återkoppling.

2.1.1

Europeiska unionen är stark, men står inför en mångfasetterad kris som förnyas, vilket Brexit tydligt illustrerar. Den ekonomiska krisen 2008 satte stopp för den eufori som uppstod vid utvidgningen i början av 2000-talet och vände upp och ned på utvecklingen mot en större sammanhållning i många länder.

2.1.2

Den ekonomiska krisen, och i synnerhet de minskade investeringar som den har lett till, har skapat sprickor i den sammanhållning som grundades på tillväxten i medlemsstaterna och orsakat växande politiska, ekonomiska och sociala spänningar. Trots unionens grundläggande mål ökar skillnaderna i utveckling mellan medlemsstaterna.

2.1.3

Genom att fortsätta att insistera på en strikt åtstramningspolitik för länder som har en högre stats- och utlandsskuld och ett budgetunderskott bidrar man till att ytterligare öka klyftan mellan de mest avancerade länderna och de länder som gjort åtstramningar. Det behövs en ny politik för att kombinera, å ena sidan, den ekonomiska tillväxten och kontrollen över budgetunderskottet och, å andra sidan, en politik som effektivt gynnar den sociala integrationen.

2.1.4

Fattigdomen, anställningsotryggheten och arbetslösheten har nått oacceptabla nivåer. Att de unga inte har några framtidsutsikter är ett stort hinder för att Europa i framtiden ska kunna förnya sig.

2.1.5

Europeiska unionen har förlorat sin status som ett attraktivt område för investerare och fått rykte om sig att vara tungrott. När det gäller produktiva investeringar tappar unionen gradvis mark till Förenta staterna och vissa av sina medlemsstater, till exempel Tyskland och Storbritannien. De länder som hamnat på efterkälken bromsar de mer dynamiska länderna. Behovet av ömsesidigt beroende minskar. I vissa länder ökar, trots ett väsentligt budgetöverskott, klyftan på grund av att de produktiva investeringarna minskar, vilket gör att de fattigaste regionerna hamnar ännu mer på efterkälken. Reaktionen är långsam och byråkratisk.

2.1.6

Unionens grundläggande landvinningar, såsom euroområdet och Schengenområdet, verkar i dagens sammanhang – som domineras av migrationskrisen och terrorismen – snarare vara delande faktorer än förenande element. I många länder används EU som ett instrument för att vinna fördelar i den interna politiska kampen.

2.1.7

Regionernas utvecklingsnivåer närmar sig inte längre varandra. Mätt i BNP har klyftan mellan de mest avancerade regionerna och de som är längst efter i utvecklingen förhållandet 14–1. Vissa länder som räknas till de största stödmottagarna använder de medel de tilldelats för att ersätta sina statliga instrument och investeringsanslag, vilket lett till att deras nationella bidrag har blivit minimalt, klart under de ursprungliga målen. De nyligen inrättade konkurrensnämnderna skulle med hjälp av sina instrument kunna ge ett betydande bidrag till att göra regionernas utvecklingsnivåer mer likställda.

2.1.8

Medborgare samt ekonomiska, sociala och icke-statliga aktörer (icke-statliga organisationer) i Europa har inte längre något framtidsperspektiv, utan har fjärmat sig från den politiska processen för att i allt högre grad förlita sig på sig själva. De ser EU som en stel institution som saknar flexibilitet och är oförmögen att förnya sig.

2.1.9

Europeiska unionen har, huvudsakligen på grund av sina svaga prestationer och sitt svaga institutionella system i fråga om utveckling, inte förmåga att mobilisera tillräckliga medel för att nå sina mål, som dessutom är splittrade.

2.1.10

Det finns ingen enhetlighet i framtidsvisionerna, den politiska viljan eller styrningen. Samordningsmetoden är otillräcklig och föråldrad, de rättsliga instrumenten har ingen effekt eller är svåra att utnyttja och organisationernas deltagande och det sociala stödet är svagt, vilket i synnerhet beror på bristande kommunikation.

2.1.11

Unionens långsiktiga utvecklingsstrategi, fram till 2020, är redan nu varken tillräckligt långsiktig eller realistisk, och dessutom är den splittrad och oförmögen att leda processen inom ramen för de befintliga metoderna. Samtidigt har beaktandet av de 17 antagna centrala målen om hållbar utveckling gjort det möjligt för kommissionen att inom ramen för en komplex, långsiktig strategi inleda en undersökning av styrsystemet och styrmedlen.

2.2.1

Mot denna bakgrund har den nya Europeiska kommissionen, med stöd av Europaparlamentet, lanserat en ny modell för ekonomisk utveckling. De uppsatta målen – skapande av arbetstillfällen och främjande av tillväxt, förverkligande av den inre marknaden, förenkling av systemet för ekonomisk reglering, konsolidering av gemenskapens prioriterade utveckling, energimarknaden, stöd till investeringar i den digitala marknaden och digitala tjänster, prioriterad behandling av intellektuella och fysiska nätverk för att förbinda de europeiska länderna och ökat miljöansvar – kan tillsammans leda till en betydande ny dynamik i ekonomin.

2.2.2

Den europeiska planeringsterminen och dess delar utgör ett system som går utanför ramen för den ekonomiska styrningen. Det vore lämpligt att stärka de sociala och miljömässiga målens funktion på lång sikt inom ramen för den europeiska planeringsterminen.

2.2.3

Det prioriterade program som syftar till att fullt ut konsolidera euroområdets finansiella system är inte tillfredsställande och ökar dessutom den mycket befogade oron för att klyftan mellan de europeiska länderna ska bli ännu större. Utvecklingsmål på europeisk nivå skulle kunna mildra den förlamning som ett Europa med två hastigheter innebär.

2.2.4

För närvarande bestäms utvecklingsprocessen av två typer av vitt skilda ekonomiska och finansiella instrument, var och en med sitt eget förfarande. Den kompletterande karaktären mellan dessa instrument bör stärkas från det skede då målen samordnas.

2.2.5

Det handlar först och främst om de traditionella europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna), som anges i fördragen och vars mål är att främja social, ekonomisk och territoriell sammanhållning. De tar sig uttryck i investeringsbidrag och utvecklingsbistånd som ständigt moderniseras men förblir oförändrade till sin karaktär, och är tillgängliga tack vare omfördelningen av unionsbudgeten som finansieras med bidrag från medlemsstaterna. I ett visst antal fall uppskattas inte dessa fonders verkliga värde av stödmottagarna, som hävdar att de ”har rätt” till dem. Av den så kallade halvtidsöversynen av den nuvarande perioden fram till 2020 framgår att nya regler måste antas för att främja den kompletterande karaktär som nämns ovan.

2.2.6

Den andra typen av instrument utgörs av Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi), som ska se till att den nya ”Junckerplanen” kan genomföras. Den är ett nytt marknadsbaserat finansiellt instrument som erbjuder möjligheten att stödja riskkapital och mobilisera offentliga medel, bankmedel samt privata medel, och kan fortfarande ökas. Styrmekanismen bör bli en viktig del av den utvecklingsinriktade styrningen. En harmonisering av dessa två finansieringssystem bör också ske i samtliga medlemsstater.

2.2.7

I jämförelse med dessa finansieringssystem är övriga finansiella instrument som fungerar väl mångsidiga instrument som är anpassade till sin funktion, men med begränsad räckvidd och specifika mål. Ramarna för projektet för Europa antas bli föremål för en nära och systematisk samordning.

2.2.8

Hittills har inga direkta åtgärder som syftar till att förbättra samordningen vidtagits för att främja förverkligandet av målen i Europa 2020-strategin, som är få till antalet men inte sammankopplade. I avsaknad av sådana medel kan man dock fråga sig om det är möjligt att samordna EU:s utveckling på ett adekvat sätt. Det är därför lämpligt att planeringen av samverkan mellan de olika instrumenten också omfattas av den nya planen för perioden efter 2020.

2.2.9

De elva tematiska målen i den fleråriga budgetramen för de europeiska struktur- och investeringsfonderna och de tio viktigaste målen i Junckerplanen, som bara vagt överlappar ovannämnda mål, samt deras respektive ekonomiska och rättsliga förordningar, måste nu bidra till förverkligandet av Europa 2020-strategin. Dessutom bör man lägga till de 17 kriterierna i fråga om hållbar utveckling, som är avgörande för framtiden. Uppdragen inom ramen för programplaneringsprocessen för perioden efter 2020 bör grunda sig på ett begränsat antal klara och koncisa mål.

2.2.10

För närvarande har de olika mekanismer som är knutna till målen, de olika tidsfristerna och start- och slutdatumen hittills lett till att inget mål är transparent eller kan förstås och lätt övervakas av de ekonomiska och sociala aktörerna och det civila samhället. Avsaknaden av synergier och samspel mellan de olika målen minskar instrumentens och investeringarnas effektivitet avsevärt. Synergierna mellan Europeiska fonden för strategiska investeringar och den reviderade Europa 2020-strategin bör stärkas genom en ny strategi för EU fram till 2030–2050 (projekt för Europa).

2.2.11

Medan strukturfonderna åtföljs av mycket byråkratiska mekanismer för förberedelse, genomförande, kontroll och analys (både centraliserade och decentraliserade) och det finns ett stort antal byråer i unionen för att säkerställa deras genomförande, går den nya styrmekanismen för den nyligen inrättade Efsi utanför Europeiska kommissionens ramar och dess nya organisationsstruktur bygger på behov knutna till det ekonomiska klimatet och investeringsklimatet. En samordning av de två stora instrumenttyperna förutsätter att ett strategiskt instrument och ett nytt styrningssystem inrättas (2).

2.2.12

Inrättandet av ett nytt utvecklingsinriktat styrningssystem kan leda till ökad samordning och ett öppet samarbete mellan berörda parter.

2.2.13

För att öka ESI-fondernas effektivitet bör man stärka partnerskapets institutionella struktur och, med tanke på allmänhetens rätt att delta, öppna upp den för alla europeiska medborgare. Alla europeiska medborgare bör ha möjlighet att ta del av relevant information och att delta i besluten kring planering och genomförande. De bör även kunna framföra sina åsikter om förslag till program, upphandlingar och utvärderingsrapporter.

3.1

EESK har redan tagit upp frågan om partnerskapsprincipen och lagt fram detaljerade förslag angående denna i flera yttranden.

3.1.1

I det yttrande som kommittén antog 2010 (3) underströks att gällande förordningar ger för mycket tolkningsutrymme vad gäller partnerskapet som begrepp på nationell nivå och att kommissionen därför bör inta en starkare och betydligt mer proaktiv roll som väktare av partnerskapsprincipen. I yttrandet angavs att det är centralt att alla operativa program garanterar partnerna de tekniska hjälpmedel som krävs för att stärka deras kapacitet. Kommittén förespråkade en återgång till program på gemenskapens initiativ för social innovation och lokal utveckling.

3.1.2

I sitt yttrande från 2012 (4) stödde EESK kommissionens initiativ om införandet av en europeisk uppförandekod för partnerskap. Kommittén uttryckte det organiserade civila samhällets oro över att partnerskapsprincipen inte efterlevs och föreslog att man skulle införa ett system där partnerskapen övervakar sig själva. Kommittén föreslog att ingåendet av partnerskapsavtal med medlemsstaterna skulle förutsätta ett adekvat genomförande av uppförandekoden samt att de operativa programmens resurser i detta syfte skulle kompletteras med hjälp av finansiella incitament. Dessutom upprepade EESK sina rekommendationer om att stärka partnernas kapacitet.

3.2

Lagstiftningen om sammanhållningspolitiken föreskriver att en europeisk uppförandekod för partnerskap, som innehåller vägledande principer och god praxis, ska inrättas.

3.3

Utifrån de erfarenheter som gjorts vid genomförandet av den europeiska uppförandekoden för partnerskap kan det konstateras att vissa länder endast formellt har tillämpat bestämmelserna i koden vad gäller de nationella programplaneringsprocesserna och omvandlingen av den institutionella strukturen för genomförande av ESI-fonderna.

3.4

I flera länder gavs partnerna inte tillräckligt med tid att formulera en ståndpunkt vad gäller de relevanta dokumenten. De har inte varit verkligt delaktiga i de viktiga besluten, t.ex. de som rör fastställandet av prioriteringar eller budgetramen. Man har inte inrättat någon särskild mekanism eller något särskilt instrument för kommunikation eller deltagande för att främja ett aktivt deltagande.

3.5

Analyser som gjorts av flera icke-statliga organisationer (5) har visat att kraven på urval av partner till uppföljningskommittéerna i vissa länder formellt respekterats utan att representativiteten och den tematiska täckningen säkerställts i varje fall. Utbytet av information mellan förvaltningsmyndigheterna och medlemmarna i uppföljningskommittéerna kunde förbättras.

3.6

Således har de myndigheter som ansvarar för övergripande frågor, som exempelvis miljöministerierna, inte fått någon plats i flera relevanta uppföljningskommittéer. Förvaltningsmyndigheterna bemödar sig inte om att involvera det civila samhällets partner, som representerar de horisontella principerna, i planeringen av inbjudningarna till projektförslag och utvärderingen av förslagen.

3.7

De insatser som syftar till att stärka partnernas kapacitet är otillräckliga i vissa länder. De är i själva verket i hög grad begränsade till utbildningar och återbetalning av resekostnader samtidigt som flera av förslagen i den europeiska uppförandekoden för partnerskap, rörande exempelvis utveckling av nätverk och samordning eller ersättning av nödvändiga expertkostnader för att säkerställa partnerns effektiva deltagande, förblir tomma ord.

3.8

Kommissionen och medlemsstaterna har inte i tillräcklig grad beaktat användningen av instrument för lokal utveckling som drivs av lokala aktörer (lokalt ledd utveckling) under den första halvan av budgetperioden.

3.9

EESK anser att det är nödvändigt att göra en allmän undersökning av praxis inom partnerskapen. Denna undersökning bör även omfatta en utvärdering av inrättandet av procedurer för planering och den institutionella genomförandestrukturen samt utvärdera i vilken utsträckning det nuvarande regleringssystemet kan resultera i ett effektivt partnerskap. Partnerna bör ta aktiv del i utvärderingen.