61988O0002(01)

1. Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier - funktionell karaktär - räckvidd - gränser - institutionernas skyldighet att lojalt samarbeta med medlemsstaterna - samarbete med de nationella domstolar som skall säkerställa att gemenskapsrätten följs

(artikel 5 i EEG-fördraget, artikel 19 i protokollet om Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier)

2. Europeiska gemenskaperna - institutioner - skyldigheter - skyldighet att bistå de nationella domstolar som skall säkerställa att gemenskapsrätten följs - närmare bestämmelser - överlämnande av handlingar och tillstånd för tjänstemän att vittna

(artiklarna 5 och 155 i EEG-fördraget)

3. Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier - en institutions vägran att samarbeta med de nationella domstolar som skall säkerställa att gemenskapsrätten följs - prövning av om en vägran är välgrundad med hänsyn till protokollet - domstolens behörighet vad gäller en fråga som hänskjutits dit av en nationell domstol

(artikel 164 i EEG-fördraget, protokollet om Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier)

1. I den rättsliga gemenskap som Europeiska ekonomiska gemenskapen utgör regleras i enlighet med artikel 5 i EEG-fördraget förbindelserna mellan medlemsstaterna och gemenskapsinstitutionerna av en princip om lojalt samarbete. Enligt denna princip skall inte bara medlemsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder, inklusive vid behov straffrättsliga åtgärder, för att säkerställa gemenskapsrättens räckvidd och verkan, utan även gemenskapsinstitutionerna ha motsvarande skyldighet att lojalt samarbeta med medlemsstaterna. När det gäller gemenskapsinstitutionerna är denna skyldighet att lojalt samarbeta av särskild vikt i förhållande till de domstolar i medlemsstaterna som har till uppgift att övervaka tillämpningen och efterlevnaden av gemenskapsrätten inom ramen för den nationella rättsordningen.

Mot bakgrund av dessa principer kan protokollet om Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier inte under några omständigheter tolkas på så sätt att det tillåter gemenskapsinstitutionerna att åsidosätta den ovan nämnda skyldigheten att lojalt samarbeta, en skyldighet som för övrigt artikel 19 i protokollet hänvisar till. Den immunitet och de privilegier som föreskrivs i protokollet har nämligen endast en funktionell och därmed relativ karaktär i syfte att undvika att det ställs upp hinder för gemenskapens funktion och oavhängighet.

2. Varje gemenskapsinstitution är

skyldig att aktivt bistå en nationell domstol, som handlägger åtal för överträdelser av gemenskapsbestämmelser och som begär att få tillgång till upplysningar om sådana omständigheter som kan ligga till grund för överträdelserna, genom att till den nationella domstolen överlämna handlingar och tillåta sina tjänstemän att vittna i den nationella rättegången. Denna skyldighet gäller särskilt för kommissionen som enligt artikel 155 i EEG-fördraget har till uppgift att övervaka tillämpningen av bestämmelserna i fördraget och av bestämmelser som antagits av institutionerna med stöd av fördraget.

3. Domstolen, som enligt artikel 164 i EEG-fördraget skall säkerställa att lag och rätt följs vid tolkningen och tillämpningen av fördraget, är behörig att på begäran av en nationell domstol pröva om gemenskapsinstitutionernas åberopande av protokollet om Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier som grund för att vägra att samarbeta med nationella domstolar som handlägger åtal för överträdelser av gemenskapsbestämmelser, är befogat med hänsyn till att det är nödvändigt att undvika hinder för gemenskapernas funktion och oavhängighet.

I mål C-2/88 Imm.

har Rechter-commissaris vid Arrondissementsrechtbank i Groningen, Nederländerna, gett in en begäran om inbördes rättshjälp i samband med den förberedande domstolsundersökningen i ett brottmål mot

1 Genom en skrivelse, som inregistrerades vid domstolens kansli den 8 augusti 1988 med nummer C-2/88 Imm., har Rechter-commissaris (domare i brottmål) vid Arrondissementsrechtbank i Groningen till domstolen riktat "en begäran om inbördes rättshjälp" i vilken han anför följande:

- Han har inlett en förberedande domstolsundersökning på grund av urkundsförfalskning som skall ha begåtts under åren 1985 och 1986 av direktören och ledamöterna i styrelsen för fiskmarknaden i Lauwersoog (Nederländerna) och som är straffbar enligt artikel 225 i den nederländska strafflagen.

- Undersökningen har visat att de för fiskmarknaden ansvariga infört en andra marknad eller parallellt kretslopp vid sidan av den officiella marknaden, i strid med de nationella bestämmelser som antagits för att genomföra gemenskapsbestämmelserna om fiskekvoter.

- Det framgår av de vittnesmål som lämnats av tjänstemän i vissa ministerier och av två ledamöter i den nederländska regeringen att de för den nederländska fiskeripolitiken ansvariga känt till resultaten av de kontroller som EEG:s inspektörer utfört i Nederländerna under perioden 1983 till 1986.

- Det är av väsentlig betydelse för undersökningen att Rechter-commissaris får tillgång till kontrollrapporterna i fråga och de handlingar som utarbetats på grundval av dessa rapporter, och det kan, sedan han tagit del av dessa handlingar, visa sig nödvändigt att som vittnen höra de berörda inspektörerna, vars identitet han inte känner till.

- Begäran om att få dessa rapporter överlämnade har avslagits av kommissionen med hänvisning till att handlingarna utgör en del av en akt som rör rättsliga frågor under handläggning i kommissionen.

2 Med hänvisning till artiklarna 1 och 12 i protokollet om Europeiska gemenskapernas immunitet och privilegier, som är bifogat fördraget av den 8 april 1965 om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna (nedan kallat "protokollet"), jämförda med den eller de europeiska konventioner angående inbördes rättshjälp som gemenskapen visserligen inte har biträtt, men som ingår i gemenskapens rättsordning på ett sådant sätt att de måste anses utgöra en integrerad del av den gemenskapsrätt som de nationella myndigheterna är underkastade, har Rechter-commissaris begärt att domstolen skall

a) - ålägga kommissionen eller åtminstone det berörda generaldirektoratet att tillställa honom de begärda upplysningarna,

- i andra hand tillåta att den lokalt behöriga undersökningsdomaren företar en husrannsakan i syfte att ta i beslag

- (interna) rapporter eller kontrollrapporter som sedan 1983 upprättats av de inspektörer från EEG som utfört kontroller i Nederländerna inom sektorn för havsfiske,

- alla handlingar (som kan ha upprättats på grundval av de ovan nämnda tjänstemännens iakttagelser) om efterlevnaden av gemenskapsbestämmelserna om havsfiske, samt

b) förordna om - eller åtminstone tillåta - att de inspektörer inom EEG och de tjänstemän vid generaldirektoratet för fiske som nämnts ovan, i förekommande fall efter upphävande av deras immunitet, hörs som vittnen av honom eller åtminstone i hans närvaro av en undersökningsdomare inom Europeiska gemenskapen om de kontroller som de utfört mellan åren 1983 och 1987 i Nederländerna och om de diskussioner som de haft med de nederländska tjänstemännen om Nederländernas fiskeripolitik.

3 I en skrivelse som inkom till domstolens kansli den 13 oktober 1988 har kommissionen yrkat att Rechter-commissaris begäran skall avvisas.

4 Vad gäller anhängiggörandet vid domstolen har kommissionen anfört att EEG-fördraget på ett uttömmande sätt anger i vilka fall och på vilket sätt medlemsstaterna, enskilda och domstolar kan vända sig till EG-domstolen. De nationella domstolarnas möjlighet att vända sig till domstolen är reglerad på ett uttömmande sätt i artikel 177 i EEG-fördraget. Rechter-commissaris begäran avser dock inte tolkningen av en bestämmelse i fördraget eller sekundärrätten.

5 Vad gäller de rättsliga grunderna har kommissionen anfört att artikel 1 i protokollet inte avser sådana handlingar som Rechter-commissaris åsyftar. Enligt artikel 2 i protokollet skall gemenskapens arkiv vara okränkbara och den artikeln innehåller ingen bestämmelse om att domstolen kan upphäva denna okränkbarhet. Artikel 12 i protokollet avser inte hörandet av tjänstemän och övriga anställda i gemenskaperna som vittnen eller ett upphävande i samband därmed av den immunitet som dessa personer åtnjuter. Denna fråga regleras i artikel 19 i tjänsteföreskrifterna för tjänstemännen i Europeiska gemenskaperna, men där anges inte att domstolen kan ge sådant tillstånd.

6 Kommissionen har som svar på frågor av domstolen närmare redovisat de rättsliga grunderna för att den motsatt sig att handlingarna överlämnas och hävdat att varken artikel 1 eller artikel 2 i protokollet innehåller någon sådan skyldighet.

7 På frågan om och varför kommissionen har bedömt att det i samband med eventuella bedrägliga kringgåenden av gemenskapsrätten begärda överlämnandet av handlingarna skulle kunna hindra gemenskapernas funktionsduglighet eller oavhängighet, har kommissionen anfört att de rapporter som upprättats av dess inspektörer utgör handlingar av ett sådant slag att de endast kan användas för den interna informationen. Dessa handlingar är av rent intern karaktär och kan inte på något sätt binda kommissionen eller avspegla dennas ståndpunkt. Om de överlämnades, skulle detta enligt kommissionen dessutom kunna äventyra kommissionens relationer med medlemsstaterna på det känsliga området för kontroller.

8 På frågan om den okränkbarhet för arkiven som föreskrivs i artikel 2 i protokollet är absolut, till och med i förhållande till domstolen, och utgör ett hinder för domstolen att kräva eller ge tillstånd till att handlingar överlämnas till en nationell domstol inom ramen för en domstolsundersökning, har kommissionen svarat att artikel 2 till skillnad från artikel 1 i protokollet inte innehåller något undantag som ger domstolen befogenhet att upphäva okränkbarheten.

9 På frågan om det inte är möjligt att överlämna handlingar inom ramen för samarbetet mellan gemenskapsinstitutionerna och medlemsstaternas ansvariga myndigheter i enlighet med artikel 19 i protokollet, har kommissionen anfört att artikel 2 inte innehåller något undantag och att artikel 19 inte kan åberopas som grund för att upphäva okränkbarheten.

10 På frågan om kommissionen i förevarande fall var beredd att avslöja inspektörernas identitet och i förekommande fall ge dem tillstånd att vittna om sina iakttagelser, samt på uppmaningen att i händelse av ett nekande svar på den frågan ange varför gemenskapsintressena hindrar ett vittnesmål, har kommissionen svarat att den, av de skäl som redan angetts, varken är beredd att lämna ut inspektörernas identitet eller att tillåta dem att vittna. En skyldighet för inspektörerna att vittna skulle, enligt kommissionen, avsevärt påverka dessas arbete och därmed effektiviteten i gemenskapens kontroll.

11 Kommissionen har däremot förklarat sig beredd att till Rechter-commissaris överlämna en rapport om eventuella iakttagelser, förutsatt att effektiviteten i gemenskapens kontroll inte äventyras, och att namnge en eller flera av sina anställda och tillåta dessa att vittna inför Rechter-commissaris.

12 Rechter-commissaris har meddelat domstolen att han med tanke på de villkor som kommissionen ställt inte kan gå med på kommissionens erbjudande.

13 Efter det att ett meddelande om detta mål offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT 1988, nr C 232, s. 5, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå), har den nederländska regeringen inkommit med ett skriftligt yttrande i en skrivelse av den 19 oktober 1988.

14 Domstolen har uppmanat gemenskapsinstitutionerna och medlemsstaterna att inkomma med yttranden om räckvidden av artiklarna 1, 2 och 19 i protokollet när det gäller en begäran av det slag som Rechter-commissaris har riktat till domstolen. Rådet och Europaparlamentet samt Tyskland, Frankrike, Grekland, Irland, Italien, Nederländerna, Portugal och Förenade kungariket har därefter inkommit med skriftliga yttranden.

15 För bedömningen av om kommissionens invändning om rättegångshinder är välgrundad, skall det erinras om att domstolen redan i domen av den 15 juli 1964 i målet 6/64 Costa mot Enel (Rec. 1964, s. 1143) fann att det till skillnad från vanliga internationella fördrag genom EEG-fördraget infördes en särskild rättsordning som införlivades i medlemsstaternas rättssystem när fördraget trädde i kraft.

16 I domen av den 23 april 1986 i målet 294/83 Les Verts mot Europaparlamentet (Rec. s. 1357) fastslog domstolen principen att Europeiska ekonomiska gemenskapen är en rättslig gemenskap av sådant slag att varken medlemsstaterna eller gemenskapsinstitutionerna kan undgå kontroll av om deras rättsakter står i överensstämmelse med gemenskapens grundläggande konstitutionella urkund, dvs. fördraget (punkt 23). Domstolen upprättades genom EEG-fördraget som ett rättskipningsorgan med uppgift att säkerställa att både medlemsstaterna och gemenskapsinstitutionerna följer lag och rätt.

17 I denna rättsliga gemenskap regleras i enlighet med artikel 5 i EEG-fördraget förbindelserna mellan medlemsstaterna och gemenskapsinstitutionerna av en princip om lojalt samarbete. Enligt denna princip skall inte bara medlemsstaterna vidta alla lämpliga åtgärder, inklusive vid behov straffrättsliga åtgärder, för att säkerställa gemenskapsrättens räckvidd och verkan (se dom av den 21 september 1989 i målet 68/88, punkt 23, kommissionen mot Grekland, Rec. s. 2965), utan även gemenskapsinstitutionerna ha motsvarande skyldighet att lojalt samarbeta med medlemsstaterna (se dom av den 10 februari 1983 i målet 230/81, punkt 37, Luxemburg mot Europaparlamentet, Rec. s. 255).

18 Denna skyldighet för gemenskapsinstitutionerna att lojalt samarbeta är av särskild vikt i förhållande till de domstolar i medlemsstaterna som har till uppgift att övervaka tillämpningen och efterlevnaden av gemenskapsrätten inom ramen för den nationella rättsordningen.

19 Mot bakgrund av dessa principer har den immunitet och de privilegier som enligt protokollet tillkommer Europeiska gemenskaperna endast en funktionell karaktär genom att de har till syfte att undvika att det ställs upp hinder för gemenskapens funktion och oavhängighet (se domstolens beslut av den 11 april 1989 i målet 1/88 SA, punkt 9, Rec. s. 857).

20 Den funktionella och därmed relativa karaktären hos gemenskapernas immunitet och privilegier bekräftas för övrigt uttryckligen av själva ordalydelsen i protokollet. Enligt artikel 1 i protokollet får domstolen ge tillstånd till administrativa eller rättsliga tvångsåtgärder som har gemenskapens egendom och tillgångar till föremål och enligt artikel 18 skall privilegier, immunitet och lättnader endast beviljas gemenskapernas tjänstemän och övriga anställda om det ligger i gemenskapernas intresse.

21 Protokollet tillåter följaktligen inte under några omständigheter gemenskapsinstitutionerna att åsidosätta skyldigheten att lojalt samarbeta med de nationella myndigheterna och då särskilt med domstolarna, vilken skyldighet artikel 19 i själva protokollet för övrigt hänvisar till.

22 I förevarande fall kommer begäran från en nationell domstol, som handlägger åtal för överträdelser av gemenskapsbestämmelser, och avser tillgång till upplysningar om sådana omständigheter som kan ligga till grund för överträdelserna. Varje gemenskapsinstitution är skyldig att aktivt bistå vid sådana nationella rättsliga förfaranden genom att till den nationella domstolen överlämna handlingar och tillåta sina tjänstemän att vittna i den nationella rättegången. Denna skyldighet gäller särskilt för kommissionen som enligt artikel 155 i EEG-fördraget har till uppgift att övervaka tillämpningen av bestämmelserna i fördraget och av bestämmelser som antagits av institutionerna med stöd av fördraget.

23 Domstolen, som enligt artikel 164 i EEG-fördraget skall säkerställa att lag och rätt följs vid tolkningen och tillämpningen av fördraget, måste under dessa omständigheter kunna rättsligt pröva om den skyldighet att lojalt samarbeta som i förevarande fall åvilar kommissionen har uppfyllts, när en nationell domstol i detta syfte har vänt sig till domstolen genom ett för ändamålet lämpligt rättsmedel.

24 Härav följer att domstolen är behörig att pröva om gemenskapsinstitutionernas åberopande av protokollet som grund för att vägra att lojalt samarbeta med de nationella myndigheterna är befogat med hänsyn till att det är nödvändigt att undvika hinder för gemenskapernas funktion och oavhängighet.

25 Under dessa omständigheter är kommissionen skyldig att till Rechter-commissaris överlämna de av denne begärda handlingarna, såvida inte kommissionen för domstolen redovisar de tvingande skäl, avseende nödvändigheten att undvika hinder för gemenskapernas funktion och oavhängighet, som motiverar kommissionens vägran att överlämna handlingarna.

26 Kommissionen är också, i enlighet med artikel 19 i tjänsteföreskrifterna för tjänstemännen i Europeiska gemenskaperna, skyldig att tillåta sina tjänstemän att vittna inför Rechter-commissaris om de iakttagelser som de gjorde vid kontrollerna i Nederländerna mellan åren 1983 och 1987 inom sektorn för havsfiske, såvida inte kommissionen för domstolen redovisar de tvingande skäl, avseende nödvändigheten att tillvarata gemenskapernas intressen, som motiverar kommissionens vägran att ge ett sådant tillstånd.

På dessa grunder fattar

DOMSTOLEN

följande beslut:

1) Rechter-commissaris begäran kan tas upp till sakprövning.

2) Kommissionen skall till domstolen överlämna en förteckning över de rapporter som mellan åren 1983 och 1987 upprättades av de tjänstemän inom kommissionen som utförde kontroller i Nederländerna inom sektorn för havsfiske och, när det gäller de rapporter som kommissionen har vägrat att överlämna till Rechter-commissaris, Groningen, lämna domstolen uppgift om de tvingande skäl, avseende nödvändigheten att undvika hinder för gemenskapernas funktion och oavhängighet, som motiverar kommissionens vägran att överlämna rapporterna.

3) De rapporter beträffande vilka kommissionen inte åberopar de ovannämnda tvingande skälen skall genast överlämnas till Rechter-commissaris, Groningen.

4) Domstolen kommer senare att ta ställning till begäran om överlämnande av de rapporter beträffande vilka kommissionen åberopar de ovannämnda tvingande skälen.

5) Kommissionen skall tillåta sina tjänstemän att vittna inför Rechter-commissaris, Groningen, om de iakttagelser som de gjorde vid kontrollerna i Nederländerna mellan åren 1983 och 1987 inom sektorn för havsfiske och, när det gäller de tjänstemän som kommissionen vägrar att ge detta tillstånd, för domstolen redovisa de tvingande skäl, avseende nödvändigheten att tillvarata gemenskapernas intressen, som motiverar kommissionens vägran att ge ett sådant tillstånd.

6) Domstolen kommer senare att ta ställning till begäran vad avser de tjänstemän vilka kommissionen under åberopande av de ovannämnda tvingande skälen vägrar att ge tillstånd att vittna.

7) Beslut om rättegångskostnaderna skall fattas senare.