30.6.2011   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 190/18

(1)

Beslutet riktades till Posten Norge AS. Posten Norge driver den statliga posttjänsten i Norge. Posten Norge hade 2006 en global koncernomsättning på 23 668 miljoner norska kronor. Omsättningen utanför Norge utgjorde omkring 17,5 % av den sammanlagda koncernomsättningen 2006. Norska staten är Posten Norges enda ägare.

(2)

Klaganden var Schenker Privpak AB (nedan kallat Privpak), ett företag som bildades i Sverige 1992. Privpak levererar paket från distansförsäljningsföretag till konsumenter i Norge, Sverige och Finland. Schenker Privpak AB ingår i koncernen DB Schenker. DB Schenker driver all transport- och logistikverksamhet inom Deutsche Bahn AG. Deutsche Bahn AG ägs i sin tur till 100 % av tyska staten. I Norge har Privpak verkat genom Schenker Privpak AS, ett aktiebolag som bildats enligt norsk lagstiftning.

(3)

Den 24 juni 2002 mottog myndigheten ett klagomål från Privpak. Privpak lämnade ytterligare upplysningar genom skrivelser av den 9 december 2002, den 14 januari 2003, den 15 augusti 2003 och den 5 mars 2004. Posten Norge besvarade förfrågningar om upplysningar den 16 och den 23 juni 2003. Inspektioner genomfördes i Posten Norges lokaler i Oslo den 21–24 juni 2004. Efter ett antal förfrågningar om upplysningar riktade till Privpak, Posten Norge och tredje parter antog myndigheten ett meddelande om invändningar mot Posten Norge den 17 december 2008. Posten Norge besvarade meddelandet om invändningar den 3 april 2009. Ett muntligt förhör hölls den 16 juni 2009.

(4)

Posten Norge konstaterade 1999 att dess befintliga distributionsnät inte i tillräcklig utsträckning uppfyllde marknadens krav på tillgänglighet och service. Inkomsten från nätet hade dessutom minskat avsevärt de senaste åren, och driften var för kostsam. Posten Norge beslutade därför att omorganisera sitt distributionsnät och minska antalet postkontor till 300–450 samt inrätta minst 1 100 butikspostkontor (”Post i Butikk”). På så sätt skulle Posten Norge öka tillgängligheten för post- och finanstjänster genom att öka antalet serviceställen med minst 200 och förbättra lönsamheten genom att sänka driftskostnaderna.

(5)

Post i Butikk är ett koncept som utvecklats och ägs av Posten Norge för tillhandahållande av en rad post- och finanstjänster på försäljningsställen som snabbköp, livsmedelsbutiker, kiosker och bensinstationer. Varje sådant butikspostkontor måste erbjuda åtminstone de grundläggande post- och banktjänster som Posten Norge som ett minimum är skyldig att tillhandahålla för att uppfylla kraven enligt den licens som verksamheten omfattas av. Andra produkter och tjänster kan läggas till beroende på kundbasen för det enskilda butikspostkontoret. Posten Norge har huvudansvaret för den dagliga tillsynen av butikspostkontoret och har rätt att kontrollera alla aspekter av verksamheten. Butikspostkontoret är integrerat i ett försäljningsställe och har samma öppettider som det. Post i Butikk har en enhetlig profil och varumärket är förenligt med Posten Norges generella strategi.

(6)

När Post i Butikk infördes 1999–2000 var Posten Norges avsikt att ingå strategiska allianser med de ledande livsmedelsbutiks-, kiosk- och bensinstationskedjorna för tillhandahållande av posttjänster i butiker. I början av 2000 förhandlade Posten Norge fram avsiktsförklaringar om detta med ledande koncerner och kedjor på detaljhandelsområdet. Därefter ingicks följande avtal om Post i Butikk-konceptet:

(7)

Enligt de två sistnämnda avtalen gavs Posten Norge exklusiv tillgång till de försäljningsställen där ett butikspostkontor inrättades. Dessutom förhandlade man med varje koncern fram standarddriftsavtal som skulle ingås med de enskilda försäljningsställen där det fanns ett butikspostkontor.

(8)

Från början av 2004 förde Posten Norge på eget initiativ parallella förhandlingar med NorgesGruppen, COOP och ICA i syfte att ingå nya ramavtal om Post i Butikk. Syftet med dessa avtal var att ersätta de befintliga avtalen från den 1 januari 2006. Internt inom Posten Norge föreslogs att alla koncerner skulle underrättas om att Posten Norge ville i) ingå nya ramavtal om Post i Butikk och ii) anpassa bestämmelserna om preferens, men utan att informera detaljhandelskoncernerna om huruvida prioritet skulle ges, och i så fall till vem, innan förhandlingarna slutförts. Posten Norge följde den föreslagna strategin och lät frågan om status som prioriterad partner vara öppen under förhandlingarna.

(9)

Under loppet av 2006 ströks alla klausuler om exklusivitet och status som prioriterad partner i Posten Norges avtal.

(10)

Under den aktuella perioden tillhandahöll Posten Norge pakettjänster från företag till konsument med leverans över disk och hemleverans. Man erbjöd även pakettjänster från företag till konsument för leverans utomlands.

(11)

Posten Norges nät för tillhandahållande av pakettjänster från företag till konsument utgjordes av dess postkontor och försäljningsställen med Post i Butikk. Detta nät kunde vid behov kompletteras med brevbärare i de områden som ligger längst ut på landsbygden. Posten Norge var den enda aktör som tillhandahöll pakettjänster från företag till konsument med ett leveransnät som täckte hela Norge.

(12)

Ärendet gäller tillhandahållande av pakettjänster från företag till konsument med leverans över disk. Leverans över disk har varit det dominerande leveranssättet för paket från företag till konsument i Norge, och kunderna har vant sig vid detta. Posten Norge har varit den ledande leverantören av pakettjänster från företag till konsument, och hemleveranser har bara utgjort en liten andel av det totala antalet paket från företag till konsument. Det fanns inget som tydde på att distansförsäljningsföretag såg hemleveranstjänster som substitut för Posten Norges tjänst från företag till konsument med leverans över disk. Hemleverans av paket från företag till konsument kräver en transportinfrastruktur som gör det möjligt att leverera paket till varje mottagares dörr. Hemleveranstjänster och tjänster med leverans över disk kunde bara ha setts som utbytbara om det varit möjligt att på kort sikt låta en stor mängd paket övergå från leverans över disk till hemleverans. Den tillgängliga bevisningen tydde på att detta inte var ett realistiskt scenario under den aktuella perioden. Pakettjänster från företag till konsument med hemleverans inkluderades därför inte i den relevanta produktmarknaden.

(13)

Paketleveranstjänster från företag till företag utnyttjas av företagskunder som har behov av dörr-till-dörr-leveranser till andra företag under arbetstid. Sådana företagskunder är tidskänsliga och beredda att betala ett betydligt högre pris för dessa tjänster. På grund av prisskillnaden mellan de två tjänsterna, som sannolikt återspeglar skillnaden i kostnaden för att tillhandahålla tjänsterna, skulle det inte vara lönsamt för distansförsäljningsföretag att ersätta pakettjänster från företag till konsument med leverans över disk med företagstjänster från företag till företag. De sistnämnda tjänsterna utgjorde därför inte något konkurrenshinder för tillhandahållandet av pakettjänster från företag till konsument. Dessutom var det inte praktiskt möjligt för distansförsäljningsföretag att övergå till pakettjänster från företag till företag eftersom de som tillhandahåller sådana tjänster normalt kräver att paketets mottagare är ett företag och inte en privatperson.

(14)

Myndigheten kände inte till någon leverantör som erbjöd leverans av paket från företag till konsument på arbetet i någon betydande omfattning under den granskade perioden. Olikheter i fråga om egenskaper, pris och avsedd användning innebar att det inte var möjligt för distansförsäljningsföretag att låta paketleveranser från konsument till konsument ersätta pakettjänster från företag till konsument med leverans över disk.

(15)

Myndigheten drog slutsatsen att marknaden för pakettjänster från företag till konsument med leverans över disk under den aktuella perioden var skild från pakettjänster från företag till konsument med hemleverans eller leverans på arbetet, paketleveranstjänster från företag till företag och paketleveranstjänster från konsument till konsument.

(16)

Geografiskt sett var marknaden för pakettjänster från företag till konsument med leverans över disk begränsad till Norge.

(17)

Sedan starten 1997 har Posten Norge varit den ledande leverantören av pakettjänster från företag till kund med leverans över disk i Norge, och konkurrensen har varit mycket liten. Privpak var Posten Norges enda konkurrent till dess att Tollpost kom in på marknaden. Inga distansförsäljningsföretag nämnde några andra konkurrenter som tillhandahöll pakettjänster från företag till konsument med leverans över disk före hösten 2006. Tollpost beslutade att ge sig in på marknaden hösten 2005 men inledde sin verksamhet först hösten 2006 och då i mycket liten skala.

(18)

Posten Norges marknadsandel var omkring 98 % under hela den relevanta perioden. Det fanns betydande hinder för inträde och expansion på den relevanta marknaden under den aktuella perioden. Möjligheten för nya aktörer att ta sig in på marknaden under den perioden inverkade inte i någon betydande utsträckning på Posten Norges marknadsbeteende. Eftersom det inte fanns några andra leverantörer med betydande och stabila marknadsandelar var eventuella hot från till och med de största kunderna om att flytta hela eller en mycket stor del av sina behov från Posten Norge inte trovärdiga. Posten Norge var därför en oundviklig affärspartner under hela den relevanta perioden.

(19)

Myndigheten drog slutsatsen att Posten Norge under den relevanta perioden hade en dominerande ställning enligt artikel 54 i EES-avtalet på den relevanta marknaden. Den relevanta geografiska marknad där Posten Norge hade en dominerande ställning utgjorde en ”väsentlig del” av EES territorium.

(20)

Enligt artikel 54 i EES-avtalet är ett eller flera företags missbruk av en dominerande ställning inom det territorium som täcks av avtalet eller inom en väsentlig del av detta, i den mån det kan påverka handeln mellan avtalsslutande parter, förbjudet såsom oförenligt med avtalets funktion.

(21)

Enligt etablerad rättspraxis är missbruksbegreppet

”ett objektivt begrepp. Det omfattar sådana beteenden av ett företag med dominerande ställning som kan påverka strukturen hos en marknad där konkurrensen redan är försvagad just till följd av det ifrågavarande företagets existens och som, genom att andra metoder används än sådana som räknas till normal konkurrens om varor och tjänster på grundval av de ekonomiska aktörernas transaktioner, medför att hinder läggs i vägen för att den på marknaden ännu existerande konkurrensen upprätthålls eller utvecklas.”

(22)

De effekter som avses i den rättspraxis som citeras i föregående punkt utgörs inte nödvändigtvis av de konkreta eller faktiska effekterna av det missbruk som klagomålet gäller. För att slå fast att det skett en överträdelse av artikel 54 i EES-avtalet räcker det att visa att missbruket av företaget med dominerande ställning kan vara konkurrensbegränsande eller, med andra ord, att beteendet kan få eller sannolikt får den effekten. Den konkurrensbegränsande benägenheten hos metoderna i fråga kan vara indirekt, förutsatt att det på ett tillfredsställande sätt visas att de faktiskt kan begränsa konkurrensen.

(23)

I beslutet konstateras att Posten Norge missbrukat sin dominerande ställning genom att använda sig av koncern- och butiksexklusivitet i sina avtalsbestämmelser med detaljhandelskoncerner och genom den strategi som tillämpades när avtalen omförhandlades från 2004 och framåt.

(24)

Koncernexklusiviteten innebar att Posten Norges konkurrenter hindrades att få tillgång till hela NorgesGruppen/Shell, som innefattade den största detaljhandelskoncernen för dagligvaror, den största kioskkedjan och en ledande bensinstationskedja i Norge. Koncern- och butiksexklusiviteten innebar att ett stort antal försäljningsställen inom de ledande livsmedelsbutiks-, kiosk- och bensinstationskedjorna i Norge knöts till Posten Norge.

(25)

Från det att avtalen slöts med Posten Norge 2001 och en bra bit in på 2002, när ett stort antal nya butikspostkontor inrättades, hade både COOP och ICA intresse av att få så många butikspostkontor som möjligt. Eftersom Posten Norge krävde butiksexklusivitet kunde inget butikspostkontor inrättas i något försäljningsställe tillhörande COOP eller ICA dit en konkurrerande leverantör av pakettjänster från företag till konsument fått tillträde. Med andra ord kunde inte ett försäljningsställe som användes av en konkurrent till Posten Norge ingå i Post i Butikk-systemet. Om COOP och ICA hade gått med på att släppa in ett konkurrerande leveranskoncept och flera hundra ”konkurrerande” serviceställen därmed hade inrättats i deras detaljhandelsnät, skulle det avsevärt ha minskat deras chanser att tilldelas nya Post i Butikk-serviceställen.

(26)

Under förhandlingarna lät Posten Norge frågan om status som prioriterad partner vara öppen, och därmed gav man COOP och ICA intrycket att de skulle kunna ges denna status eller åtminstone förbättra sin status från 2006 och framåt. Detta skapade tydliga hinder för både COOP och ICA som sannolikt gjorde dem mindre benägna att samarbeta med alternativa leverantörer av pakettjänster från företag till konsument. Så förhöll det sig åtminstone så länge som förhandlingarna pågick och avtalsförbindelserna med COOP och ICA inte slagits fast.

(27)

På grundval av tillgänglig bevisning konstaterade myndigheten att den fjärde största detaljhandelskoncernen, Reitangruppen, och andra ledande bensinstationskedjor inte var beredda att släppa in leveranskoncept från leverantörer av pakettjänster från företag till konsument i sina kedjor. De ansåg att de inte hade tillräckligt med utrymme i sina försäljningsställen för att tillhandahålla paketleveranstjänster eller att ett paketleveranskoncept inte skulle ge tillräckliga affärsmöjligheter, eller också var de negativa till projekt som skulle kunna innebära merkostnader och/eller flytta fokus från kedjans huvudsakliga strategi. Övriga ledande livsmedelsbutiks-, kiosk- och bensinstationskedjor var därför i hög grad otillgängliga för Posten Norges konkurrenter under den relevanta perioden.

(28)

Myndigheten konstaterade därför att Posten Norges beteende gjorde det betydligt svårare för nya aktörer att få tillgång till de mest eftertraktade distributionskanalerna i Norge. Posten Norges beteende skapade därför strategiska hinder för inträde på den relevanta marknaden för tillhandahållande av pakettjänster från företag till konsument med leverans över disk. Det begränsade tillträdet till ledande livsmedelsbutiks-, kiosk- och bensinstationskedjor till följd av Posten Norges beteende skulle alltså kunna begränsa förmågan hos och/eller incitamenten för konkurrenter till Posten Norge att konkurrera på marknaden för tillhandahållande av pakettjänster från företag till konsument med leverans över disk.

(29)

Vidare ansåg myndigheten att Posten Norges beteende sannolikt fått faktiska konkurrensbegränsande effekter till förfång för konsumenterna. På grundval av tillgänglig bevisning betraktades det som sannolikt att Posten Norges konkurrenter skulle ha kunnat få tillträde till ledande livsmedelsbutiks- och kioskkedjor, om Posten Norge inte agerat som man gjorde. Det skulle ha underlättat deras inträde och expansion på den relevanta marknaden, lett till ett större konkurrenstryck på Posten Norge och därmed begränsat Posten Norges marknadsstyrka, vilket skulle ha gynnat distansförsäljningsföretag och i slutändan konsumenter.

(30)

Utestängande beteende kan falla utanför förbudet i artikel 54 i EES-avtalet om det dominerande företaget kan visa att dess beteende är objektivt nödvändigt eller ger fördelar i effektivitetshänseende som uppväger de negativa effekterna på konkurrensen (2). Det dominerande företaget har bevisbördan när det gäller att visa att det föreligger sådan objektiv nödvändighet eller sådana fördelar i effektivitetshänseende (3).

(31)

Posten Norge hävdade att koncernexklusiviteten var nödvändig för att uppnå effektivitetsvinster genom att underlätta ett snabbt genomförande av Post i Butikk-nätet, för att se till att inget av de försäljningsställen som behövdes för Post i Butikk togs i anspråk av konkurrenter, för att undanröja risken för att NorgesGruppen/Shell inte i tillräcklig utsträckning skulle bidra till genomförandet av Post i Butikk-konceptet och för att säkra tillräckligt utrymme för verksamheten i försäljningsställena. Myndigheten konstaterade efter en ingående granskning att Posten Norge inte hade visat att koncernexklusiviteten, i den mån den gällde paketdistributionstjänster, var nödvändig av något av dessa skäl. Även om det skulle godtas att koncernexklusiviteten medförde vissa effektivitetsvinster i det avseendet var den under alla omständigheter alltför omfattande och varade alltför länge, och den var därför oproportionerlig.

(32)

Posten Norge hävdade vidare att den varje år betalade stora summor till NorgesGruppen/Shell för den koncernens kostnader till följd av medverkan i Post i Butikk-konceptet. Det hävdades att man utan koncernexklusiviteten inte hade kunnat försäkra sig om att dessa belopp utnyttjades till förmån för Posten Norge, och att koncernexklusiviteten var nödvändig för att hindra konkurrenter från att åka snålskjuts på den investeringen. Myndigheten konstaterade dock att det inte kunnat visas att det förelåg någon betydande risk för att Posten Norges betalningar till NorgesGruppen/Shell skulle gynna konkurrerande distributörer av paket från företag till konsument eller att det fanns någon risk för underinvestering.

(33)

Posten Norge menade att butiksexklusiviteten var nödvändig för att skydda dess marknadsföringsinsatser och investeringar i utbildning, för att skydda dess immateriella rättigheter, för att värna om Post i Butikk-konceptets identitet och anseende, för att se till att varje Post i Butikk-försäljningsställe inriktade sig på Posten Norges koncept och behov och för att skydda investeringar i diskar och fysisk utrustning. Efter en ingående granskning av de argument och upplysningar som lämnats av Posten Norge i det avseendet konstaterade myndigheten att det inte visats att det förelåg en väsentlig risk för att konkurrerande paketdistributörer skulle åka snålskjuts på Posten Norges marknadsföringsinsatser och investeringar i utbildning. Inte heller kunde butiksexklusiviteten, i den mån den gällde konkurrerande paketdistributörer, ses som oundgänglig för skyddet av Posten Norges immateriella rättigheter eller Post i Butikk-nätets gemensamma identitet och anseende. Myndigheten konstaterade också att behovet av att införa butiksexklusivitet för att se till att Post i Butikk-försäljningsställena inriktade sig på Posten Norges koncept måste betraktas som begränsat. Butiksexklusiviteten kunde inte under några omständigheter betraktas som oundgänglig under hela löptiden för de avtal som Posten Norge ingått med försäljningsställen.

(34)

När det gäller omförhandlingsstrategin hävdade Posten Norge att parallella förhandlingar med flera leverantörer stärkte konkurrensen eftersom det var det effektivaste sättet att förhandla fram nya avtal. Posten Norge vidhöll också att man inte drev någon utestängningsstrategi. Myndigheten konstaterade dock att Posten Norge inte hade visat att dess omförhandlingsstrategi gav effektivitetsvinster och var ett nödvändigt och proportionerligt sätt att nå sådana vinster och att de påstådda vinsterna uppvägde de negativa konkurrenseffekter som omförhandlingsstrategin medförde.

(35)

Myndigheten drog därför slutsatsen att Posten Norge inte hade visat att dess beteende var objektivt motiverat.

(36)

Myndigheten drog slutsatsen att Posten Norges beteende – dvs. tillämpning av koncern- och butiksexklusivitet i avtalen med NorgesGruppen/Shell, tillämpning av butiksexklusivitet i avtalen med COOP och ICA och den strategi man följde vid omförhandlingen av avtalen med NorgesGruppen, COOP och ICA från 2004 och framåt – utgjorde missbruk i den mening som avses i artikel 54 i EES-avtalet.

(37)

Posten Norges missbruk skulle kunna påverka handeln mellan avtalsslutande parter i märkbar omfattning, såsom anges i artikel 54 i EES-avtalet.

(38)

Missbruket utgjordes av en enda kontinuerlig överträdelse och pågick åtminstone så länge som NorgesGruppen var bunden av koncernexklusiviteten och var Posten Norges prioriterade partner, dvs. från och med den 20 september 2000 till och med den 31 mars 2006.

(39)

Generellt sett ska grundbötesbeloppet fastställas till högst 30 procent av försäljningsvärdet för de produkter som överträdelsen direkt eller indirekt avser i det relevanta geografiska området i EES. Myndigheten utgår normalt sett från företagets försäljning under det senaste hela räkenskapsår under vilket överträdelsen pågick. Posten Norges omsättning 2005 från distribution av paket från företag till konsument med leverans över disk uppgick till 674,16 miljoner NOK. Det motsvarar 84,17 miljoner EUR (4).

(40)

Grundbötesbeloppet fastställs som en andel av försäljningsvärdet som är beroende av överträdelsens allvar, multiplicerat med det antal år överträdelsen pågått.

(41)

För att avgöra om det i ett visst fall bör handla om en mindre eller en större andel av försäljningsvärdet gör myndigheten en analys från fall till fall, med hänsyn till alla relevanta omständigheter i fallet. Myndigheten tar hänsyn till ett antal faktorer, t.ex. överträdelsens karaktär, det berörda företagets marknadsandel och överträdelsens geografiska omfattning.

(42)

Den aktuella överträdelsen utgjordes av utestängande metoder som påverkade den relevanta marknadens struktur. Posten Norge hade en mycket hög marknadsandel på den relevanta marknaden under hela den tid som överträdelsen pågick. Missbruket omfattade hela Norges territorium och äventyrade, i strid med EES-avtalets mål, den inre marknadens funktion genom att hindra inträde på den relevanta marknaden för paketdistribution i Norge och därmed hindra etablering av gränsöverskridande marknader.

(43)

Mot bakgrund av omständigheterna i det aktuella fallet fastställdes bötesbeloppet inledningsvis till 2 525 100 EUR. Det beloppet multiplicerades med 5,5 med utgångspunkt i överträdelsens varaktighet (fem och ett halvt år). Grundbötesbeloppet fastställdes därmed till 13,89 miljoner EUR.

(44)

Det fanns inga försvårande eller förmildrande omständigheter.

(45)

Myndigheten medgav att de administrativa förfarandena i det aktuella fallet pågått under avsevärd tid och ansåg att det under rådande omständigheter var motiverat att sänka grundbötesbeloppet med 1 miljon euro.

(46)

Det slutliga bötesbeloppet fastställdes därmed till 12,89 miljoner EUR.

(47)

Posten Norge AS begick en enda kontinuerlig överträdelse av artikel 54 i EES-avtalet från och med den 20 september 2000 till och med den 31 mars 2006 på marknaden för pakettjänster från företag till konsument med leverans över disk i Norge, genom att tillämpa en exklusivitetsstrategi med förmånsbehandling vid inrättandet och driften av Post i Butikk-nätet. Överträdelsen bestod i följande:

(48)

För den överträdelse som beskrivs ovan ålades Posten Norge AS att betala böter på 12,89 miljoner EUR.

(49)

Om så inte redan skett krävdes att Posten Norge AS skulle upphöra med överträdelsen och avstå från allt beteende som skulle kunna ha samma eller liknande syfte eller verkan, så länge som man har en dominerande ställning på den relevanta marknaden.