25.8.2011

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 248/113

---

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Grönbok – Minskad byråkrati för medborgarna: att underlätta fri rörlighet i fråga om officiella handlingar och erkännande av verkningarna av civilståndshandlingar”

KOM(2010) 747 slutlig

2011/C 248/19

Föredragande: Bernardo HERNÁNDEZ BATALLER

Den 14 december 2010 beslutade Europeiska kommissionen att i enlighet med artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Grönbok – Minskad byråkrati för medborgarna: att underlätta fri rörlighet i fråga om officiella handlingar och erkännande av verkningarna av civilståndshandlingar”

KOM(2010) 747 slutlig.

Facksektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 26 maj 2011.

Vid sin 472:a plenarsession den 15–16 juni 2011 (sammanträdet den 15 juni 2011) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 127 röster för, 2 röster emot och 3 nedlagda röster:

1.   Sammanfattning och rekommendationer

1.1   EESK välkomnar kommissionens grönbok och inser behovet av att underlätta den fria rörligheten för officiella handlingar i hela Europeiska unionen, eftersom detta skulle underlätta livet för unionens medborgare och ge dem möjlighet att tillvarata sina rättigheter på ett effektivare sätt genom att de befintliga hindren undanröjs.

1.2   EESK stöder kommissionens initiativ i syfte att främja den fria rörligheten för officiella handlingar, eftersom de bidrar till att utveckla EU-medborgarskapet genom att stärka medborgarnas ekonomiska och sociala rättigheter.

1.3   EESK menar att kommissionen i fråga om civilståndshandlingar bör

—	fastställa ett frivilligt överstatligt system för ett europeiskt civilståndsintyg,

—	påbörja det nödvändiga arbetet med att harmonisera de regler som ska gälla vid en lagvalskonflikt,

—	införa ett ömsesidigt erkännande i väntan på att ovanstående premisser uppfylls genom att fastställa minimikraven för civilståndsintyg, samt uppnå enighet om att handlingarna ska betraktas som allmänt giltiga i hela EU, sedan det fastställts att den behöriga myndigheten har utfärdat dem lagenligt.

1.4   EESK uppmanar i detta sammanhang unionens övriga behöriga institutioner och organ att omgående driva på kommissionens förslag på detta område, för att man i görligaste mån ska kunna anta överstatliga bestämmelser under innevarande mandatperiod.

1.5   Det vore därför lämpligt att arbeta för ett allmänt införande av administrativa handlingar med flerspråkiga standardformulär. Dessa skulle kunna utgå från de mallar som Internationella civilståndskommissionen (CIEC) använder och som bl.a. innebär att man kan undvika översättning av handlingar i det land där de ska användas.

2.   Inledning

2.1   De administrativa formaliteterna för att kunna använda officiella handlingar i en annan medlemsstat än den där de har utfärdats kan kosta mycket tid och pengar för den enskilda medborgaren, i synnerhet på grund av att det krävs äkthetsintyg för handlingarna eller en auktoriserad översättning av dem.

2.1.1   En orsak till dessa svårigheter är att medborgarna ofta måste visa upp officiella handlingar för myndigheter i en annan medlemsstat för att bevisa att de omfattas av en rättighet eller en skyldighet. Sådana handlingar kan vara av många varierande slag. Det kan röra sig om administrativa handlingar, handlingar som upprättats av notarie, civilståndshandlingar, kontrakt av olika slag eller rättsliga avgöranden.

2.1.2   Den metod som traditionellt sett har använts för att styrka äktheten hos officiella handlingar som ska användas utanför det land där de har utfärdats kallas ”legalisering”. I ett gängse legaliseringsförfarande ska handlingen legaliseras av de behöriga myndigheterna i den medlemsstat som har utfärdat den, och därefter av ambassaden eller konsulatet för den medlemsstat där handlingen ska användas. En förenklad form av legaliseringsförfarande är den s.k. apostillen, då det land som har utfärdat handlingen förser den med ett äkthetsintyg.

2.1.3   Inom ramen för Stockholmsprogrammet (1) uppmanade rådet kommissionen att fortsätta sitt arbete för att garantera att rätten till fri rörlighet kan utövas fullt ut. Med hänsyn till detta ändamål omfattar därför handlingsplanen för Stockholmsprogrammet två lagstiftningsförslag om

—	fri rörlighet i fråga om handlingar och avskaffande av formaliteterna kring legalisering av handlingar medlemsstaterna emellan,

—	erkännande av verkningarna av vissa civilståndshandlingar så att en persons rättsliga ställning som fastställts i en medlemsstat erkänns och har samma rättsverkan i en annan medlemsstat.

3.   Kommissionens grönbok

3.1   Kommissionen har inlett ett samråd om frågor som rör fri rörlighet för officiella handlingar, och om godkännande av civilståndshandlingars rättsliga verkan.

3.2   Officiella handlingar

3.2.1   Kommissionen vill ta initiativ till en diskussion om de fall där officiella handlingar kräver administrativa formaliteter för att kunna användas i andra medlemsstater än den där de har utfärdats. Exempel på sådana formaliteter kan vara att det krävs äkthetsintyg för handlingarna eller en auktoriserad översättning. Det som alla dessa typer av handlingar har gemensamt är att de utgör bevis för ett beslut som fattats eller ett förhållande som fastställts av en offentlig myndighet.

3.2.2   Formaliteterna kring officiella handlingar inom EU, t.ex. bestämmelser om legalisering och apostill, har sitt ursprung i en rad olika rättskällor:

—	Nationella bestämmelser med stora inbördes skillnader.

—	En rad multilaterala eller bilaterala internationella överenskommelser som har ratificerats av ett varierande och ofta begränsat antal EU-medlemsstater, som inte är förenliga med målet att skapa effektiva lösningar som säkrar EU-medborgarnas fria rörlighet.

—	Bestämmelser som unionen själv har antagit på området och som bara täcker vissa aspekter av de problem som behöver åtgärdas.

3.3   Möjliga lösningar för att förbättra rörligheten inom EU i fråga om officiella handlingar

3.3.1

Att avskaffa administrativa formaliteter Kommissionen överväger att avskaffa kraven på legalisering och apostill för alla kategorier av officiella handlingar så att dessa kan användas fritt.

3.3.2

Samarbete mellan de behöriga nationella myndigheterna 3.3.2.1 Om det finns allvarliga tvivel om huruvida en handling är äkta, eller om en typ av handling inte existerar i en viss medlemsstats rättsordning, bör de behöriga nationella myndigheterna kunna utbyta den information som krävs för att hitta en lämplig lösning. 3.3.2.2 E-juridikportalen skulle kunna användas för att informera medborgarna om olika former av civilståndshandlingar och vad de har för rättsliga verkningar. Man bör också diskutera möjligheten att skapa en skyddad IT-applikation där medborgarna kan beställa och ta emot civilståndshandlingar via nätet.

3.3.3

Att begränsa behovet av översättning av officiella handlingar Inom många områden skulle man kunna förebygga behovet av översättning och de kostnader den för med sig genom att erbjuda möjligheten att använda standardformulär, särskilt för de vanligaste typerna av handlingar.

3.3.4

Ett europeiskt civilståndsintyg Ett sådant intyg skulle existera parallellt med de nationella handlingar som utfärdas av medlemsstaterna eftersom dess användning skulle vara frivillig. Om man enas om att införa ett gemensamt europeiskt civilståndsintyg skulle både sakinnehållet och dispositionen kunna samordnas.

3.4   Ömsesidigt erkännande av civilståndshandlingar

3.4.1

Civilståndshandlingar är skriftliga handlingar som upprättas av en behörig myndighet och som utgör intyg över centrala händelser i en persons liv, såsom födelse och förhållande mellan föräldrar och barn.

3.4.2

En person som ska kunna utöva sin rätt till fri rörlighet måste kunna lita på att hans eller hennes civilstånd förblir permanent oavsett förflyttning, och att den rättsliga ställning som fastställs genom en civilståndshandling kommer att ha de avsedda verkningarna i civilrättsligt hänseende.

3.4.3

Man bör därför överväga om EU bör agera för att göra det lättare för medborgarna att förutse vilka regler som gäller i fråga om civilstånd, och för att undanröja de hinder som de möter när de försöker få en situation som fastställts juridiskt i en medlemsstat erkänd även i en annan.

3.4.4

EU:s sekundärrätt har hittills gällt starkt avgränsade områden (2) och det finns än så länge inga allmänna villkor för hur en medlemsstat ska erkänna en situation med avseende på en enskild persons civilstånd som har fastställts i en annan medlemsstat. Det måste först och främst understrykas att EU inte har någon behörighet att ingripa i medlemsstaternas materiella bestämmelser inom familjerättens område, eftersom fördraget om Europeiska unionens funktionssätt inte innehåller någon rättslig grund för en sådan lösning.

3.4.5

Kommissionen föreslår följande tre olika möjligheter för att angripa problemet: 3.4.5.1 Att hjälpa de nationella myndigheterna att finna praktiska lösningar: Det främsta syftet med Europeiska unionen är att underlätta ett mer effektivt samarbete mellan medlemsstaterna. 3.4.5.2 Automatiskt erkännande av handlingar: Detta skulle kunna ske utan att det krävs någon harmonisering av medlemsstaternas befintliga bestämmelser eller några ändringar i deras respektive rättssystem. Denna lösning skulle innebära att varje medlemsstat utifrån principen om ömsesidigt förtroende godtar och erkänner verkningarna av händelser och situationer rörande civilstånd som fastställts av en annan medlemsstat. 3.4.5.3 Erkännande på grundval av en harmonisering av de regler som ska gälla vid en lagvalskonflikt: Här skulle man på EU-nivå kunna anta en uppsättning bestämmelser som reglerar vilken lagstiftning som ska vara tillämplig på händelser som rör civilstånd i fall där fler än en medlemsstat berörs.

4.   Allmänna kommentarer

4.1   Kommissionens grönbok är motiverad ur lagstiftningssynpunkt, eftersom vi behöver optimera och förstärka området med frihet, säkerhet och rättvisa, och stärka kopplingen till de rättigheter som enskilda individer tillerkänns genom EU:s medborgarstadga och de grundläggande ekonomiska friheterna.

4.2   Kommittén välkomnar i detta sammanhang kommissionens initiativ som, i överensstämmelse med de konstitutionella principerna och värdena och EU:s mål enligt fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt efter Lissabonfördragets ikraftträdande, prioriterar det rättsliga perspektivet och stärker de enskilda medborgarnas roll i den europeiska integrationsprocessen.

4.3   Följaktligen åligger det unionens institutioner och organ att göra det lättare för medlemsstaternas medborgare och alla enskilda individer i allmänhet, att utöva sina rättigheter och friheter så långt det är möjligt inom ramen för fördragen och gällande regelverk.

4.3.1   Detta leder till en mer jämlik behandling enligt principen i artikel 9 i EU-fördraget. Det bidrar också till att undanröja de hinder för utövandet av rättigheter och skyldigheter som inte är motiverade med hänsyn till den allmänna ordningen och som ofta endast syftar till att skydda företagens intressen (vilket medför en risk för påverkan från byråkrater, notarier, registratorer osv.) eller döljer ogrundade farhågor i fråga om medlemsstaternas självbestämmande.

4.4   Icke desto mindre kräver de kommande åtgärderna för att undanröja hinder som beror på administrativa eller språkliga formaliteter en väl avvägd bedömning av deras räckvidd i praktiken, eftersom de kan ge upphov till allvarliga rättsliga konflikter avseende deras verkan på ett så känsligt område som civilstånd, vid sidan av de önskvärda resultaten för den enskilde individen i fråga om att dels undvika ekonomiska kostnader och administrativa hinder och svårigheter, dels inte behöva vänta länge på att kunna använda de officiella handlingarna utanför den medlemsstat som utfärdat dem.

4.5   Mot denna bakgrund vore det lämpligt att separat analysera möjligheten att genomföra dessa åtgärder, och att i samband med detta dels undersöka de aspekter som rör framför allt förfaranden och språkliga frågor, dels sakfrågor när det gäller de berördas rättsliga situation.

4.6   Det fullständiga införandet av bland annat rätten till fri rörlighet och bosättning, etableringsrätt, fritt tillhandahållande av tjänster och fri rörlighet för arbetstagare på den inre marknaden kräver att det införs mekanismer och överstatliga bestämmelser som undanröjer eller begränsar de administrativa formaliteterna för att autentisera handlingar, så att dessa formaliteter kan begränsas till mycket specifika situationer.

4.6.1   Ofta ingriper myndigheterna i andra medlemsstater än de som har utfärdat den ursprungliga officiella handlingen i syfte att dölja intressen som är oförenliga med unionens rättsordning och som innebär diskriminerande behandling och omotiverade bördor för de enskilda medborgarna.

4.6.2   Den allmänna ordningen och tillvaratagandet av medlemsstaternas ekonomiska intressen kan givetvis garanteras med hjälp av metoder som inte är så kostsamma för den enskilde och som i vart fall inte strider mot dennes rättigheter enligt unionens rättsordning. När det finns välgrundade tvivel om huruvida en handling är äkta, eller om en typ av handling inte existerar i en viss medlemsstat, bör de behöriga nationella myndigheterna kunna utbyta information för att hitta en lämplig lösning.

4.6.2.1   Kommittén understryker dock att det bör vara de offentliga myndigheternas skyldighet att på alla tänkbara sätt underlätta den gränsöverskridande regleringen av alla offentliga handlingar som intygar ett tillstånd eller en situation som är ett villkor eller krav för att utöva erkända rättigheter och friheter i EU.

4.6.3   Detta framgår av flera erfarenheter inom EU. Som exempel kan nämnas:

—

Det administrativa samarbete mellan ansvariga för civilregister som bedrivs av de elva medlemsstater som omfattas av CIEC:s tredje konvention (3) och vars goda resultat är ett bra argument för kommittén när det gäller att uppmuntra alla medlemsstater att ansluta sig till denna konvention som ett led i det förväntade antagandet av överstatliga regler på detta område.

—	Informationsutbyte om yrkeskvalifikationer med hjälp av det elektroniska informationssystemet för den inre marknaden (IMI).

—	Den gradvisa automatiseringen och avskaffandet av ”exekvatur” inom ramen för den generella användningen av elektroniska förfaranden, e-juridik osv.

4.6.3.1   Mot bakgrund av dessa erfarenheter vore det logiskt om kommissionen kopplade sitt förslag till lagstiftning i grönboken om fri rörlighet för officiella handlingar till andra initiativ som ”ett digitalt Europa” och ”e-2020”. EESK menar att det vore ett bra tillfälle att uppmuntra skapandet av ett nätverk för civilregister som underlättar tillämpningen av principen om att handlingar ska lämnas in vid ett och samma tillfälle, vilket skulle förenkla alla administrativa förfaranden.

4.6.3.2   EESK anser att man också skulle kunna undersöka möjligheten att på kort sikt skapa en elektronisk bas med standardformulär för medlemsstaternas vanligaste officiella handlingar. Denna bas skulle kunna förvaltas av kommissionen och dess syfte skulle vara att underlätta det ömsesidiga erkännandet och automatiska godkännandet av dem i hela EU, med motsvarande versioner på unionens officiella språk.

4.6.4   Erfarenheterna på EU:s andra politikområden visar också att det går att använda dokument som utformats i identiska eller liknande format och material och med liknande teknik, till exempel när det gäller EU-passet (4) och dokument som rör rätten till assistans i enlighet med artikel 20.2 c i FEUF samt körkort för motorfordon och motorcyklar i sina respektive kategorier osv.

4.6.5   Följaktligen vore det lämpligt att arbeta för ett allmänt införande av administrativa handlingar med flerspråkiga standardformulär. Dessa skulle kunna utgå ifrån de mallar som Internationella civilståndskommissionen (CIEC) använder, och som bl.a. innebär att man kan undvika översättning av handlingar i det land där de ska användas.

4.7   Målen om ett närmare administrativt samarbete och om utfärdande av handlingar med giltighet i alla EU:s medlemsstater är utan tvekan möjliga att förverkliga i en anda av ömsesidigt förtroende, även om det inte finns något ömsesidigt erkännande, och de är onekligen önskvärda för att man ska kunna underlätta utövandet av de medborgerliga rättigheterna och grundläggande ekonomiska rättigheterna inom EU. Antagandet av EU-bestämmelser som kan tillämpas fullt ut i alla medlemsstater är en institutionell uppgift som ligger inom EU:s behörighetsområde och som är nödvändig för att fördjupa integrationsprocessen.

4.8   Frågan om att styrka civilstånd med en handling är dock mer komplex och kräver en undersökning av olika alternativ på lagstiftningsområdet.

4.8.1   Det handlar om att hitta en gemensam lösning – kanske genom att införa ett europeiskt civilståndsintyg – på det problem som dels består i att de civilståndsintyg som för närvarande utfärdas av behöriga myndigheter i medlemsstaterna inte behandlar personliga förhållanden på samma sätt, dels i att deras verkningar inte kan göras fullt gällande i medlemsstaterna.

4.8.2   De olika juridiska, kulturella och religiösa traditionerna i unionens medlemsstater gör att en persons rättsliga ställning tar sig olika former. Detta leder till olika behandling när det gäller allt från de villkor för hindersprövning som krävs i vissa medlemsstater innan äktenskap kan ingås, till erkännandet av giftermål mellan personer av samma kön, efternamnens ordningsföljd och vilket kön man har efter ett könsbyte.

4.9   Medlemsstaterna har i dag behörighet i denna fråga, och Lissabonfördraget erbjuder inte någon specifik grund för att vidta överstatliga åtgärder i syfte att harmonisera lagstiftningen på detta område. Det finns inte heller någon klausul, till skillnad från artikel 77.3 i FEUF om visum och andra kortvariga uppehållstillstånd, som kompenserar avsaknaden av behörighet. Därför måste subsidiaritetsprincipen strikt följas.

4.10   Möjligheten att tillämpa principen om ömsesidigt erkännande med hjälp av någon typ av överstatlig lag grundad på de allmänna bestämmelserna i artikel 81.1 i FEUF borde övervägas med hänsyn till det särskilda lagstiftningsförfarande i artikel 81.3 i FEUF som kan tillämpas under förutsättning att medlemsstaternas nationella parlament medverkar.

4.10.1   Det är således inte önskvärt att göra en detaljerad granskning eller bedömning av de juridiska alternativ unionen kan tillämpa på det civilstånd som ska erkännas, eftersom det förmodligen skulle vara lättare att göra det i fråga om förhållandet föräldrar-barn, adoption och ordningsföljden på personers efternamn, än när det gäller erkännande av äktenskap.

4.10.2   Oberoende av vilket lagstiftningsalternativ EU väljer att föreslå och den tid som behövs för att få lagen antagen bör man så snabbt som möjligt tillmötesgå dem som vill att deras rättsliga ställning eller ett civilståndsintygs verkan ska erkännas. Detta kan ske genom att man utarbetar kriterier eller bindande europeiska riktlinjer som hjälper medlemsstaternas behöriga myndigheter att hitta enhetliga och smidiga lösningar som inte är diskriminerande på grund av nationalitet.

4.11   Med hänsyn till det högst angelägna behovet av att underlätta rörligheten för officiella handlingar bör medlemsstaterna och EU:s institutioner stödja kommissionens initiativ i syfte att främja den fria rörligheten för officiella handlingar och inrätta ett frivilligt överstatligt system för europeiska civilståndsintyg genom att inleda det nödvändiga arbetet med de harmoniserade regler som ska tillämpas vid lagvalskonflikter. Samtidigt bör man också införa ett ömsesidigt erkännande genom att fastställa de minimikrav som civilståndsintygen ska uppfylla, samt uppnå enighet om att handlingarna ska betraktas som allmänt giltiga i hela EU, sedan det fastställts att den behöriga myndigheten har utfärdat dem lagenligt.

4.12   För att kunna garantera största möjliga effektivitet för de kommande åtgärderna om fri rörlighet för officiella handlingar som ska vidtas av EU uppmanar kommittén kommissionen att överväga att i sina kommande lagstiftningsförslag utvidga tillämpningsområdet till att också omfatta medborgare i dels Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, dels tredjeländer med vilka EU har ingått nu gällande associeringsavtal (enligt ett ömsesidigt system som även omfattar medlemsstaternas medborgare) samt långvarigt bosatta medborgare från tredjeländer som är lagligt etablerade eller boende i någon medlemsstat.

---

(1)  KOM(2004) 401 slutlig.

(2)  Förordning (EG) nr 2201/2003, artikel 21.2.

(3)  Enligt denna överenskommelse ska den civilregisteransvarige när ett vigselbevis utfärdas meddela civilregistret på vardera makens födelseort med hjälp av ett formulär.

(4)  EGT C 241, 19.9.1981 och EGT C 179, 26.7.1982.

---