10.7.2013   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 198/9

1.1

Fullbordandet av det gemensamma europeiska luftrummet (SES) ingår i arbetet med att förbättra konkurrenskraften och tillväxten i EU:s ekonomi genom att ytterligare stärka den europeiska inre marknaden. Syftet med SES är att erbjuda EU-medborgarna bättre, effektivare och pålitligare förhållanden vid flygresor.

1.2

Den fortsatta krisen inom EU:s luftfartssektor och i synnerhet inom flygbolagen gör det ännu mer angeläget att genomföra SES. Det är synnerligen viktigt att den europeiska flygledningstjänsten görs så effektiv i fråga om resultat, ekonomi, kvalitet, säkerhet och miljöskydd att den blir jämförbar med bästa praxis på global nivå.

1.3

I linje med de tidigare yttrandena TEN/451 (20 juni 2011) och TEN 354–355 (21 januari 2009) stöder EESK till fullo att man i tid och fullt ut genomför de initiativ som rör SES och Sesar i den omfattning som man ursprungligen enades om år 2004 och 2009. De rättsliga instrument som ställs till kommissionens förfogande genom EU-lagstiftningen är tillräckliga för detta ändamål. På grund av den fortsatta krisen inom EU:s luftfartssektor och i synnerhet inom flygbolagen skulle man kunna fundera över målen för 2025.

1.4

EESK beklagar att de flesta av de medlemsstater som omfattades av resultatmålen har misslyckats med att nå dessa mål utan att detta har fått några faktiska rättsliga följder. EESK beklagar också att det mesta av initiativet om det funktionella luftrumsblocket inte gett resultat och att man inte höll den bindande tidsfristen för SES II som gick ut den 4 december 2012.

1.5

Mot denna bakgrund välkomnar EESK kommissionens planer på att ge SES ny stimulans genom ett nytt initiativ kallat SES II+.

1.6

EESK anser att översynen av den nuvarande rättsliga ramen för SES inte bara borde inriktas på institutionell utveckling och större rättslig klarhet utan även på följande förbättringar:

1.7

De europeiska flygbolagen befinner sig i en mycket svår ekonomisk situation som redan har lett till att tusentals arbeten gått förlorade. Genomförandet av det gemensamma europeiska luftrummet och en effektivisering av detta är viktigt även för att skydda arbetstillfällena inom denna del av luftfartsvärdekedjan. Den femte pelaren i det gemensamma europeiska luftrummet är ytterst viktig i detta hänseende när det gäller att på ett lämpligt sätt hantera utmaningarna som rör sysselsättning, arbetstagarnas rörlighet, ändringar i personaladministrationen och yrkesutbildning. Den sociala dialogen bör därför stärkas och sträcka sig längre än till enbart flygledningssektorn och vara öppen för deltagande av även andra partner än endast företrädare för leverantörer av flygtrafiktjänster. Den sociala dialogen bör utvidgas så att den också handlar om de sociala konsekvenserna för arbetstagare inom flygledningstjänsten, flygbolag och flygplatser och hur man kan trygga arbetena inom EU:s hela luftfartssektor.

1.8

Medlemsstaterna, inklusive de länder som genomför SES långsamt, bör lägga fram strategier för hur de i framtiden ska utveckla sin lufttransportsektor.

1.9

EESK anser att den höga säkerhetsnivån i EU:s luftfart även i framtiden måste ha högsta prioritet. Det är avgörande att man ser till att de åtgärder som krävs för att uppnå de ekonomiska målen bidrar till att ytterligare förbättra säkerhetsnivån.

2.1

Fullbordandet av projektet "det gemensamma europeiska luftrummet" ingår i arbetet med att förbättra konkurrenskraften och tillväxten i EU:s ekonomi genom att ytterligare stärka den europeiska inre marknaden. SES syftar till att överlag effektivisera organisationen och förvaltningen av det europeiska luftrummet. I detta ingår att minska kostnaderna, förbättra säkerheten och kapaciteten samt begränsa miljöpåverkan. Syftet med SES är att erbjuda EU-medborgarna bättre, effektivare och pålitligare förhållanden vid flygresor.

2.2

Av Eurocontrols senaste rapporter ("ACE Benchmarking Report 2010", utkast till "ACE Benchmarking Report 2011" och utkast till "PRU Report 2011") framgår att åtskilliga förändringar skedde under 2007–2011. Vid all analys av den sammantagna variationen när det gäller kostnadseffektivitet bör man därför ta hänsyn till de viktigaste händelserna under perioden.

2.3

Uppsplittringen av Europas luftrum orsakade kostnader på 4 miljarder euro under 2010, vilket innefattar 19,4 miljoner minuters förseningar på grund av flödesplanering (ATFM) av flygsträckorna. Dessutom blev varje flygning i genomsnitt 49 km längre än den egentliga flygleden. På EU-nivå ökade kostnaden per komposit flygtimme något mellan 2006 och 2009 (+1 % per år i reala termer), ökade markant 2010 (+4,6 % i reala termer) för att sedan minska 2011 (-4,3 %) före den första referensperioden för SES II. Kostnaderna för flygledningstjänster och kommunikations-, navigations- och övervakningstjänster (ATM/CNS) minskade under 2010 med 4,8 % i reala termer, men enhetskostnaderna för förseningar på grund av flödesplanering ökade i gengäld dramatiskt (+77,5 %) för att i stället minska med 42 % år 2011.

2.4

Flygbolagens totala kostnader för flygtrafiktjänster varierade under 2010 kraftigt mellan 849 euro och 179 euro per komposit flygtimme, dvs. med en faktor på mer än fem, och denna variation har särskilt stor betydelse. Även de fem största leverantörerna av flygtrafiktjänster, som alla verkar under likartade ekonomiska och driftsmässiga förhållanden, uppvisade avsevärda skillnader när det gäller enhetskostnaderna som sträckte sig från 720 euro till 466 euro. Denna spridning signalerar tydligt att flygledningstjänsterna inte fungerar optimalt i Europa.

2.5

Resultaten av programmen för SES I och II (som inleddes 2004 respektive 2009) visar att principerna och den allmänna ledningen av initiativet fungerar bra och att man gjort insatser för att optimera reglerna för flygtrafiktjänster, vilket nu börjar ge effekt. Dessa program har emellertid också avslöjat ett antal svagheter, som till stor del beror på att medlemsstaterna inte har redogjort klart och tydligt för sina nuvarande prioriteringar för luftfarten. Dessa prioriteringar sträcker sig från sådana frågor som att skapa mervärde för luftrummets användare till att värna om egna intäkter från luftfart och att använda luftfarten som redskap för att stimulera regional och mikroekonomisk utveckling. Följden är att flygtrafiktjänster i Europa fortfarande tillhandahålls med mycket bristfällig effektivitet och kvalitet, men det saknas också en tydlig förklaring till denna situation. Den befintliga institutionella strukturen är inte optimal eftersom det finns åtskilliga överlappningar och luckor. Dessutom saknas en gemensam syn bland de olika aktörerna. Den institutionella ramen för det gemensamma europeiska luftrummet behöver därför stärkas.

2.6

Sesar är den tekniska delen av SES. Enligt en undersökning genomförd av det gemensamma Sesar-företaget skulle den makroekonomiska effekten av Sesar ge ytterligare 419 miljarder euro i BNP till Europas ekonomi och omkring 320 000 arbetstillfällen. För att Sesarprogrammet ska kunna fullbordas krävs omfattande investeringar från alla aktörer i luftfartsvärdekedjan, men det är svårt att motivera sådana investeringar såvida de inte ger en rimlig avkastning på grundval av ett synkroniserat utnyttjande av luft- och markenheter, inklusive användare av luftrummet, leverantörer av flygtrafiktjänster och flygplatser. För att man ska kunna genomföra Sesar på ett framgångsrikt sätt behöver den institutionella ramen utvecklas. Samtidigt bör alla samarbetsparter göra gedigna kostnadsnyttoanalyser av alla investeringsprojekt i hela luftfartsvärdekedjan.

2.7

Kommissionen planerar därför att utfärda ett lagstiftningspaket (SES II+) som bygger på de befintliga SES-initiativen och har som mål att ytterligare förbättra kostnadseffektiviteten, kapaciteten, säkerheten och regelverkets kvalitet.

2.8

Enligt informationen från kommissionen kommer initiativet SES II+ att syfta till att

3.1

I linje med de tidigare yttrandena TEN/451 (20.6.2011) och TEN 354–355 (21.1.2009) stöder EESK till fullo att man i tid och fullt ut genomför de initiativ de initiativ som rör ett gemensamt europeiskt luftrum och Sesar. Man borde vara mycket mer uppmärksam på frågans brådskande karaktär eftersom den ekonomiska situationen i många europeiska flygbolag för närvarande är mycket dålig.

3.2

Kommittén förväntar sig att SES-paketet genomförs fullt ut, dvs. i den omfattning som man ursprungligen enades om år 2004 och 2009. De rättsliga instrument som ställts till kommissionens förfogande genom EU-lagstiftningen är tillräckliga för detta ändamål.

3.3

EESK välkomnar kommissionens planer på att ytterligare stimulera SES-initiativet. Det är mycket viktigt att alla medlemsstater står fast vid sina tidigare politiska åtaganden om att genomföra SES i tid och fullt ut. Det är också synnerligen viktigt att kommissionens ledarskap och ansvar förblir starkt under hela genomförandeprocessen.

3.4

Med tanke på att man inte kommit så långt med genomförandet av det gemensamma europeiska luftrummet sedan SES I trädde i kraft i april 2004 och SES II i december 2009, anser EESK att översynen av den nuvarande rättsliga ramen för SES inte bara borde inriktas på institutionell utveckling utan även på följande förbättringar:

4.1

EESK beklagar att ett stort antal av de medlemsstater som omfattades av resultatmålen har misslyckats med att nå dessa mål utan att detta har fått några faktiska rättsliga följder. De nationella genomförandeplaner som nyligen utfärdades visar att dessa medlemsstater har urvattnat sina mål ännu mer. För att se till att medlemsstaterna ökar synergieffekterna inom de funktionella luftfartsblocken – och i slutändan även mellan dem – behövs uppenbarligen långtgående resultatmål kombinerade med en effektiv sanktionsmekanism samt otvetydiga och klara strategier i medlemsstaterna som är förenliga med den harmonisering av lagstiftningen i hela Europa som behövs på detta område. SES bör stimulera till utveckling av den gemensamma EU-lagstiftning som behövs (dvs. civillagstiftning) och en gemensam strategi beträffande den europeiska försvarssektorn.

4.2

EESK anser att man på EU-nivå och inom det funktionella luftrumsblocket bör få större befogenheter för att bidra till en lösning på det nuvarande problemet att medlemsstaterna inriktar sig på att skydda sina egna nationella leverantörer av flygtrafiktjänster eller använder dem som nationalekonomiska redskap i stället för att skapa mervärde för luftrummets användare och kunder/passagerare. Med hjälp av EU-omfattande resultatmål bör man kunna se till att nå högnivåmålen för SES uppfylls till 2020. Dessa mål är att i förhållande till 2005 öka kapaciteten trefaldigt där det behövs, minska flygningarnas miljöpåverkan med 10 %, minska kostnaderna för flygledningstjänster för luftrummets användare med 50 % och nå framsteg med att minska fragmenteringen av nationella luftrum.

4.3

EESK framhåller behovet av att värna om att EU:s kvalitetsgranskningsorgan är ett oberoende organ. Dess verksamhet bör vara åtskild från Eurocontrols verksamhet, och organet bör göras till ett fullvärdigt EU-organ under kommissionens ansvar. EU bör också ge kvalitetsgranskningsorganet en mer framträdande roll i arbetet med att fastställa EU-omfattande resultatmål och nationella genomförandeplaner. Överrepresentationen av leverantörerna av flygtrafiktjänster bör inte fortsätta.

4.4

EESK anser att påföljder och incitament bör fastställas på EU-nivå för att förhindra avvikelser från resultatmålen och för att inte nationella intressen ska inverka på målen. I synnerhet bör man eftersträva att koppla avkastningen på investeringar från leverantörerna av flygtrafiktjänster och aktiekapitalet till uppnådda mål i det resultatbaserade systemet.

4.5

EESK beklagar att det mesta av initiativet om det funktionella luftrumsblocket inte gett resultat och att man inte höll den rättsliga tidsfristen för SES II som gick ut den 4 december 2012. Initiativ som rör det funktionella luftrumsblocket bör ges ny stimulans genom ökad uppifrånstyrning på EU-nivå. Med ett uppifrånperspektiv borde det funktionella luftrumsblocket ge verkliga fördelar i stället för att som nu bara leda till åtgärder för syns skull. I detta sammanhang bör nätförvaltaren för SES få behörighet att föreslå och genomföra särskilda projekt för att inom tydliga tidsfrister förbättra förvaltningen av de funktionella luftrumsblocken, luftrummet, de tekniska resurserna och personalresurserna. Påföljder bör fastställas i de fall projekten inte genomförs. Nätförvaltaren och de av luftrummets användare som är intresserade bör också få observatörsstatus i det funktionella luftrumsblockets huvudsakliga organ.

4.6

Medlemsstaternas bidrag till EU-kommittén för det gemensamma europeiska luftrummet har styrts av nationella intressen snarare än av EU:s mål. Denna kommittés senaste beslut om verksamhetsstyrning och avgifter 2015–2019 utgör ännu ett bakslag för genomförandet av SES. EESK föreslår att både luftrummets användare och leverantörer av flygtrafiktjänster bör få observatörsstatus och initiativrätt i all verksamhet inom denna kommitté.

4.7

EESK välkomnar återigen kommissionens avsikt att på nytt överväga att låta tjänster tillhörande flygledningstjänsten tillhandahållas separat i syfte att förbättra kundfokus och effektivitet. Denna uppdelning bör snabbas på med hjälp av EU-bestämmelser. EESK beklagar i detta sammanhang att kommissionen inte höll tidsfristen som gick ut den 4 december 2012 då den borde ha utarbetat och lagt fram en undersökning inför parlamentet och rådet, där man utvärderar de rättsliga, säkerhetsrelaterade, industriella, ekonomiska och sociala effekterna av att tillämpa marknadsprinciperna vid tillhandahållande av kommunikations-, navigations- och övervakningstjänster samt aeronautiska informationstjänster med hänsyn till utvecklingen i de funktionella luftrumsblocken och i den teknik som finns.

4.8

EESK anser att man i lagstiftningen om SES II+ bör ta upp att kärnverksamheten hos leverantörer av lufttrafiktjänster ska separeras från stödtjänster såsom kommunikations-, navigations- och övervakningstjänster, meteorologiska tjänster och utbildning och att dessa stödtjänster ska konkurrensutsättas. Det skulle kunna ge ökad effektivitet, högre kvalitet och minskade kostnader överlag. EESK noterar att vikten av fortsatt liberalisering av stödtjänster också betonades i konsekvensbedömningen av lagstiftningen om SES II+ och vid högnivåmötet om SES i Limassol. Den befintliga lagstiftningen tillåter visserligen konkurrensutsättning på nationell nivå, men medlemsstaterna är fortfarande ganska tveksamma till att använda denna metod för att förbättra resultaten. Tillhandahållandet av kommunikations-, navigations- och övervakningstjänster samt meteorologiska informationstjänster bör om möjligt alltid konkurrensutsättas och vara föremål för anbudsförfaranden. Dessutom bör konkurrensutsättning och utnämningssystem inte tillämpas på samma marknad, eftersom det senare då tar överhanden. Alla lokala och ansenliga korssubventioner bör förbjudas.

4.9

Eurocontrols nya koncept med centraliserade tjänster bör övervägas noga, förutsatt att dessa tjänster grundar sig på rimliga fallstudier som har godkänts av de operativa intressenterna (flygbolag, leverantörer av flygtrafiktjänster och flygplatser) och på öppna anbudsförfaranden där de företag som har de bästa anbuden får tidsbegränsade kontrakt.

4.10

EESK betonar att man skulle kunna minska spridningen av anläggningar för flygtrafiktjänster genom att använda konsolideringscentrum. Konceptet med ett så kallat virtuellt centrum skulle kunna bli en bra utgångspunkt. Detta synsätt gör det möjligt att driva flygtrafikledningsenheter från olika platser med fullt standardiserade men ändå anpassningsbara metoder för drift, förfaranden och utrustning på ett sådant sätt att luftrummets användare uppfattar dem som ett enda system. Denna effekt märks också tydligt i den befintliga uppsättningen SES-program, t.ex. Sera och Sesar. Dessa system ger fullständig teknisk och driftsmässig kompatibilitet för de leverantörer av flygtrafiktjänster som deltar och gör det i gengäld möjligt för sektorer som tillhör en viss enhet att tillfälligt ingå i en annan enhets operativa ansvarsområde. På detta sätt skulle man alltså omedelbart kunna optimera användningen av kontrollcentrum och ständigt kunna garantera bästa möjliga prestanda.

4.11

EESK anser därför att lagstiftningen om SES II+ bör ge en lämplig lagstiftningsram för att leda och styra införandet av standardiseringsåtgärder på ett enhetligt och sammanhängande sätt. Ett gemensamt ledningsorgan borde inrättas inom de funktionella luftrumsblocken för att säkerställa en enhetlig och samordnad utveckling. Standardiseringsåtgärder är ett realistiskt och effektivt sätt att uppnå de EU-omfattande resultatmålen.

4.12

EESK välkomnar kommissionens planer på att utöka nätförvaltarens uppgifter och behörighet inom SES. I detta sammanhang är det mycket viktigt att låta luftrummets användare medverka till de strategiska beslut som påverkar nätprestandan och att leverantörerna av flygtrafiktjänster får delta i beslutsfattandet om lokal prestanda.

4.13

EESK noterar att kommissionen avser att utöka ansvarsområdet för Europeiska byrån för luftfartssäkerhet (Easa), så att den har hand om all teknisk reglering och tillsyn, även på icke-säkerhetsrelaterade områden. EESK håller med om att detta kan vara rätt väg att gå men uttrycker samtidigt oro för att Easa – även med stöd av konceptet med riskbaserade prioriteringar – ska bli överbelastat med nya uppgifter, vilket riskerar att skapa fler problem än fördelar och dra Easas uppmärksamhet bort från kärnverksamheten som handlar om säkerhet. EESK anser därför att det inte är läge att prioritera en utökning av Easas ansvarsområde just nu. I stället skulle man kunna se till att få bort eventuella överlappningar mellan ramarna för Easa och SES genom att på lämpligt sätt samordna berörd verksamhet inom Easa, Eurocontrol och kommissionen utan att nödvändigtvis ändra den institutionella strukturen.

4.14

Eurocontrols roll i det operativa genomförandet av SES är mycket viktig. För att säkerställa att de centraliserade tjänsterna – bl.a. de som nätförvaltaren tillhandhåller – fungerar effektivt i framtiden krävs det en översyn av den nuvarande Eurocontrolkonventionen.

4.15

När det gäller Sesar framhåller EESK vikten av att säkra tillräcklig offentlig finansiering för att stödja det synkroniserade genomförandet av mark- och luftenheter. Dessutom bör de operativa investerarna (luftrummets användare, leverantörer av flygtrafiktjänster och flygplatser) få en framträdande roll i ledningen av genomförandet av Sesar när man fattar beslut om prioriteringarna på affärsmässig grund. EESK betonar vikten av att Sesar genomförs som ett av EU:s nyckelprojekt för infrastruktur. Kommittén är mycket oroad över eventuella nedskärningar i budgeten för fonden för ett sammanlänkat Europa som kan påverka möjligheten att fortsätta med genomförandet. Det är också synnerligen viktigt att utarbeta tänkbara framtida finansieringsmodeller för militär användning av Sesar.

4.16

EESK stöder inte kommissionens förslag om att införa prisstyrning på sträckor med mycket trafik. Detta skulle i praktiken inte ge någon bättre användning av luftrumskapaciteten. För det första skulle det kunna tvinga flygbolagen att flyga längre sträckor, vilket även står i strid med EU:s målsättning att minska utsläppen som ett led i kampen mot klimatförändringen. För det andra skulle ett sådant system vara orättvist, eftersom flygbolagen redan betalar för trafikstockningen genom de indirekta kostnaderna för förseningar. En sådan metod skulle innebära en helt oacceptabel dubbel sanktion, särskilt med tanke på att flygbolagen har undervägsavgifter för att finansiera infrastrukturförbättringar som i slutändan borde minska trafikstockningarna.

4.17

EESK anser i stället att prisstyrning bör användas i syfte att få flygbolagen att köpa den utrustning som behövs för att förbättra prestandan som helhet i systemet för flygledningstjänster. Det skulle kunna ske med hjälp av offentliga medel som sänker användaravgifterna för sådana flygbolag som investerar tidigt i Sesar-tekniken. Samma strategi skulle kunna åtföljas av fler åtgärder som t.ex. följer principen om att bästa utrustning ger bäst tillgång (best equipped – best served) – ett synsätt som EESK helt och hållet stöder.

5.1

De europeiska flygbolagen befinner sig i en mycket svår ekonomisk situation som redan har lett till att tusentals arbeten gått förlorade. Genomförandet av det gemensamma europeiska luftrummet och en effektivisering av detta är viktigt även för att skydda arbetstillfällena inom denna del av luftfartsvärdekedjan. Den femte pelaren i det gemensamma europeiska luftrummet är ytterst viktig i detta hänseende när det gäller att på ett lämpligt sätt hantera utmaningarna som rör sysselsättning, arbetstagarnas rörlighet, ändringar i personaladministrationen och yrkesutbildning. Den sociala dialogen bör därför stärkas och sträcka sig längre än till enbart flygledningssektorn och vara öppen för deltagande av även andra partner än endast företrädare för leverantörer av flygtrafiktjänster. Den sociala dialogen bör utvidgas så att den också handlar om de sociala konsekvenserna för arbetstagare inom flygledningstjänsten, flygbolag och flygplatser och hur man kan trygga arbetena inom EU:s hela luftfartssektor.

5.2

Kommittén är övertygad om att en pågående effektiv social dialog är ett mycket viktigt hjälpmedel vid övergången. Om personalen inte är helt engagerad i denna övergång ökar risken avsevärt för att den ska misslyckas. Den nya teknik och de nya driftskoncept som utvecklats inom Sesar kommer i synnerhet att förändra flygledarnas traditionella roll, så att de fungerar mer som flygledningsansvariga.

5.3

Det är viktigt att man i en social dialog inom ramen för SES tar hänsyn till synpunkterna från samtliga parter som deltar i genomförandet. Den dominerande ställning som företrädarna för leverantörerna av flygtrafiktjänster för närvarande har är därför inte motiverad och riskerar att ytterligare diskriminera andra viktiga aktörer inom denna sektor.