18.1.2006   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 13/1

1.

Syftet med kommissionens förslag är följande:

2.

I sin motivering förklarar kommissionen att eftersom budgetförordningen är det viktigaste lagstiftningsinstrumentet för budgetgenomförandet måste målen för översynen uppnås samtidigt som man slår vakt om stabiliteten i bestämmelserna, framför allt i fråga om de huvudsakliga principerna och koncepten i budgetförordningen, liksom om förordningens uppbyggnad (3).

3.

I detta syfte fastställs följande kriterier i förslaget:

4.

Revisionsrätten har gått igenom kommissionens förslag till förordning med hänsyn till ovan nämnda principer, mål och kriterier. Revisionsrätten anser inte att målet att erhålla en positiv revisionsförklaring är ett relevant kriterium för översynen av budgetbestämmelserna. Däremot bör en förbättring av gemenskapens ekonomiska förvaltning vara ett kriterium för att fastställa vilka ändringar av budgetförordningen som är nödvändiga.

5.

Revisionsrätten anser att de föreslagna justeringarna och ändringarna på många områden utgör ett viktigt steg mot den förenkling och den flexibilitet som krävs för en ändamålsenlig ekonomisk förvaltning. De principer och kriterier som borde ha styrt ändringarna har dock inte alltid följts och de eftersträvade målen har inte helt uppnåtts till följd av de orsaker som beskrivs nedan.

6.

Därför är några av de ändringar som kommissionen föreslår inte motiverade och riskerar att göra förvaltningen mer komplicerad. Dessutom ger den föreslagna översynen inga lösningar på de behov inom förvaltningen som behandlas i punkterna 21, 26, 29, 30, 32 och 39.

7.

Den förra budgetförordningen ändrades vid upprepade tillfällen, och blev därmed inkonsekvent, vilket revisionsrätten påpekade i yttrande nr 4/97 (4). I synnerhet gällde revisionsrättens kritik (5) att texten som helhet inte var enhetlig, och följande punkter:

Under 1998 inledde kommissionen, till följd revisionsrättens yttrande och de inkonsekvenser som påvisats, den översyn som 2002, efter mycket förberedelsearbete och diskussion mellan institutionerna, resulterade i den nuvarande budgetförordningen.

8.

Kommissionen har medgett att vissa delar (normer för internkontroll, verksamhetsbaserad budgetering och förvaltning) i den nuvarande budgetförordningen, som ingår i reformeringen av den ekonomiska förvaltningen som kommissionen har inlett, inte har tillämpats fullt ut och att det krävs ytterligare ansträngningar för att de skall fungera ändamålsenligt (6). Vidare har de övriga institutionerna först nyligen infört några av delarna i den förordningen.

9.

I motiveringen till förslaget anges att de vägledande principerna för översynen skall vara att garantera stabilitet i bestämmelserna och i synnerhet i budgetprinciperna i enlighet med vad som fastställs i artikel 2 i budgetförordningen (7).

10.

Utöver redaktionella ändringar innehåller emellertid den föreslagna översynen förslag till ändringar av 74 artiklar – 40 % av de nuvarande artiklarna – och påverkar så gott som varje avdelning i förordningen. Kommissionens förslag innebär därför en väsentlig omvandling av texten i budgetförordningen.

11.

Den aktuella översynen av budgetförordningen innehåller också tre förslag till ändring av genomförandebestämmelserna för budgetförordningen som lades fram eller annonserades under 2005.

12.

Några av de föreslagna ändringarna initierades på begäran av kommissionens avdelningar för att förenkla budgetförvaltningen. Det finns dock risk för att förvaltningen försvåras när man inför undantag och avvikelser, särskilt när det gäller jordbruk och forskning. Andra förslag är antingen en följd av ändrad sektorlagstiftning eller så angavs de i kommissionens lagstiftningsförslag för perioden 2007–2013 (särskilt när det gäller den gemensamma jordbrukspolitiken och forskning).

13.

Med dessa förutsättningar anser revisionsrätten att några av de principer och kriterier kommissionen har angivit (stabila bestämmelser, lagändringar endast i absolut nödvändiga fall när det inte finns någon annan lösning och begränsning av alla avvikelser från budgetprinciperna till ett minimum) inte har följts, något som försvårar den ekonomiska förvaltningen innan resultaten av de stora ändringar som infördes genom den nuvarande budgetförordningen har uppnåtts.

14.

Även om det i artikel 184 i budgetförordningen anges att den skall ses över vart tredje år måste ändringar begränsas till sådant som är absolut nödvändigt om stabiliteten i budgetbestämmelserna skall kunna upprätthållas.

15.

Revisionsrättens yttrande gäller främst avdelningarna I till VI i de gemensamma bestämmelserna eftersom de föreslagna ändringarna av avdelning VII ”Redovisning och löpande räkenskaper” i del ett av förordningen (Gemensamma bestämmelser) och i del tre (Övergångsbestämmelser och slutbestämmelser) till största delen är tekniska och handlar om att uppdatera bestämmelser till följd av de ändringar av redovisningen som har trätt i kraft sedan den 1 januari 2005. Vidare påverkar de föreslagna ändringarna i del två (Särskilda bestämmelser) särskilt de budgetprinciper som anges i avdelning II av de gemensamma bestämmelserna.

16.

I båda revisionsrättens yttranden nr 4/97 och nr 2/2001 (8) om budgetförordningen rekommenderas en striktare tillämpning av budgetprinciperna och en begränsning av undantag till ett minimum. Dessa rekommendationer antogs av kommissionen som en vägledande princip för den aktuella översynen av budgetförordningen.

17.

De föreslagna ändringarna påverkar emellertid principerna om

18.

Några ändringar sker till följd av förenkling av förvaltningen av budgetanslag och innebär att det införs förtydliganden som motiveras av särskilda omständigheter (det vill säga budgetens enhet: ränta på de medel som betalas ut i förfinansiering; ettårighet: förhandsåtaganden för hantering av humanitära katastrofer), men att andra undantag är nödvändiga påvisas inte alltid. Detta diskuteras nedan.

19.

I yttrandet nr 2/2001 (10) framförde revisionsrätten sin åsikt att anslagsöverföringar mellan budgetår inte är önskvärda i ett system med differentierade anslag eftersom de finansiella effekterna är marginella och överföringarna medför onödiga komplikationer i förvaltningssystemen. Till följd av godkännandet av åtgärder för finansiell disciplin när det gäller direktstöd inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken (11) föreslår kommissionen att möjligheten att föra över anslag mellan budgetår skall utvidgas till att gälla icke-differentierade anslag (artikel 149). Detta undantag är inte motiverat eftersom de aktuella beloppen är små och därför enkelt skulle kunna tas in i budgeten för nästa budgetår.

20.

Revisionsrätten motsatte sig också att anslag som dragits tillbaka tillåts göras disponibla på nytt (12). Den ansåg att detta undantag från de allmänna bestämmelserna var onödigt eftersom behov av anslag skulle kunna täckas med nya åtagandebemyndiganden. I förslaget inskränks möjligheten att göra anslag tillgängliga på nytt när det gäller strukturfonderna, men möjligheten införs i fråga om forskning (artikel 160a). Revisionsrätten anser att denna typ av undantag inte är motiverad eftersom de ändringar av budgeten och mekanismer för förvaltningen som redan är möjliga med nuvarande bestämmelser är tillräckliga för att klara av alla eventuella behov.

21.

Det saknas förslag till ändringar för att hantera de kända problemen i fråga om fastighetspolitiken. I strid med den princip som fastställs i artikel 7 i budgetförordningen täcker inte åtagandebemyndiganden för transaktioner i samband med inköp eller uppförande av byggnader den totala kostnaden för det rättsliga åtagande som ingås eftersom administrativa anslag är icke-differentierade anslag i enlighet med artikel 179 i samma förordning. Revisionsrätten upprepar därför sin rekommendation (13) att man skall använda differentierade anslag för denna typ av verksamhet.

22.

När det gäller undantag från universalitetsprincipen (inkomster avsatta för särskilda ändamål) rekommenderade revisionsrätten i sitt yttrande nr 2/2001 (14) att marginella fall inte ses som undantag utan behandlas i enlighet med de allmänna bestämmelserna. Revisionsrätten anser att den föreslagna ändringen av öronmärkning av förtjänster från avyttring av fordon, utrustning, installationer, material samt vetenskaplig och teknisk apparatur (artikel 18.1 ea) är ett marginellt fall som inte kan motiveras.

23.

Med den föreslagna ändringen av artikel 23.1 b upphävs alla begränsningar för överföringar av administrativa anslag från en rubrik (ett politikområde) till en annan under förutsättning att den aktuella utgiften är av samma slag. I strid med principerna för reformen av kommissionen kapar förslaget sambandet mellan en verksamhetsbaserad budget och en verksamhetsbaserad förvaltning och reducerar därmed reformen till endast en förändrad presentation av budgeten. Förslaget tar i realiteten inte hänsyn till att när budgetmyndigheten beviljar administrativa anslag för förvaltning av specifik verksamhet på enskilda politikområden (budgetrubriker) är dessa knutna till specifika mål. Revisionsrätten rekommenderar rådet och parlamentet att i samband med verksamhetsbaserad budgetering och förvaltning överväga om denna typ av beslut även i fortsättningen skall fattas av budgetmyndigheten.

24.

Den föreslagna ändringen av artikel 29 förlänger tidsfristen för offentliggörande av budgeten med en månad jämfört med nuvarande förordning. Revisionsrätten anser att varje förlängning av tidsfristen för offentliggörande av budgeten strider mot principen om öppenhet och skulle kunna ytterligare försvåra en lämplig förvaltning.

25.

Syftet med de föreslagna ändringarna (artikel 46) är att skilja ut information som är en del av budgeten från annan tillhörande information som ingår i det preliminära budgetförslaget och som är tänkt att fungera som kompletterande information till budgetmyndigheten. Revisionsrätten är positiv till denna uppdelning som särskilt påverkar tidsplanerna för genomförande av betalningsbemyndiganden. Med hänsyn till den förväntade effekten anser revisionsrätten dock att denna information skall regleras i artikel 33 i budgetförordningen.

26.

Revisionsrätten anser också att denna del av budgetförordningen skulle kunna förenklas mer grundligt om man

27.

De föreslagna ändringarna av avdelning IV i budgetförordningen syftar särskilt till att

28.

De flesta beskrivningarna av roller och ansvar för dem som är involverade i de olika metoderna att genomföra budgeten fanns redan i den nuvarande budgetförordningen och sektorförordningarna och har nu konsoliderats i kommissionens förslag. Samtidigt som revisionsrätten välkomnar kommissionens initiativ att försöka systematisera denna information anser den att det hade varit lämpligt att kommissionen tog detta tillfälle i akt att i budgetförordningen vidta åtgärder för en integrerad ram för gemenskapens interna kontroll (15).

29.

Revisionsrätten välkomnar kommissionens förslag att förtydliga de olika finansiella aktörernas roller och ansvar när det gäller upprättandet av räkenskaperna genom att föreskriva att delegerade utanordnare och räkenskapsförare skall avge försäkringar enligt följande:

30.

Enligt artikel 61.1 e i den nuvarande budgetförordningen har räkenskapsförarna ansvaret för att godkänna de system som utanordnarna utformar för att leverera eller styrka bokföringsuppgifter. För att räkenskapsförarna skall kunna intyga att räkenskaperna ger en rättvisande bild i enlighet med vad som anges i artikel 123 i den nuvarande budgetförordningen bör ett sådant godkännande innefatta en bedömning av om systemen fungerar ändamålsenligt under den aktuella perioden och de lämnade uppgifterna därigenom är tillförlitliga, och inte som nu i praktiken är fallet endast införandet eller ändringen av sådana system. Det finns en risk, när det gäller institutionernas räkenskaper (19), att upprättandet av räkenskaperna kan komma att inskränkas till en rent mekanisk sammanställning, till följd av de redovisningsrutiner som lagts fast för detta ändamål, eller, när det gäller de konsoliderade räkenskaperna, att det blir en ren aggregeringsprocess i stället för en konsolidering. Revisionsrätten anser att det i artikel 61.1 e i budgetförordningen bör klargöras att räkenskapsförarna har befogenhet att godkänna att dessa system fungerar ändamålsenligt.

31.

Kommissionen föreslår (artikel 185) att rollen för kommissionens internrevisor hädanefter skall vara begränsad till att bestyrka att den interna revisionsfunktionen vid organen uppfyller internationella revisionsnormer. Mot bakgrund av kravet på att konsolidera gemenskapsorganens räkenskaper med institutionernas räkenskaper leder detta till att man mister den direkta oberoende information som kommissionen nu har tillgång till när det gäller tillförlitligheten i dessa organs räkenskaper, trots att organen får administrativa bidrag från kommissionens budget och, i några fall, förvaltar ansenliga driftsanslag.

32.

Med den föreslagna ändringen av artikel 66 hänskjuts kravet på ekonomiskt ansvar till tjänsteföreskrifterna. Revisionsrätten har redan meddelat sin åsikt (20) att bestämmelserna och mekanismerna i tjänsteföreskrifterna inte på ett lämpligt sätt hanterar frågan om finansiella aktörers ekonomiska ansvar. För att reglerna skall tillämpas på ett ändamålsenligt sätt och inte i onödan belasta kommissionens förvaltning med procedurregler till skydd för de ansvariga finansiella aktörerna, bör åberopandet av kravet på deras ekonomiska ansvar följa proportionalitetsprincipen. Man bör därför skilja mellan uppsåtligt/bedrägligt beteende, allvarlig försumlighet, vårdslöshet eller ringa vårdslöshet och fel eller misstag. Det bör också tas hänsyn till de omständigheter som styr finansiella aktörers handlande – såsom de resurser de förfogar över för att uppfylla sina åtaganden.

33.

Utan att vilja ifrågasätta den rättsliga stabilitet som de grundläggande principerna och reglerna för budgetförvaltning och ekonomisk förvaltning kräver, anser revisionsrätten att man skulle kunna utnyttja samarbetet mellan institutionerna bättre för att undvika onödig byråkrati, särskilt vid de små institutionerna. En gemensam panel för oriktigheter som täcker flera institutioner skulle sålunda kunna införas.

34.

De ändringar som föreslagits beträffande upphandling syftar bland annat till att anpassa bestämmelserna i budgetförordningen till bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (21) (”direktivet”). När det gäller kriterier för uteslutning innebär anpassningen också att dokumentkraven för anbudsgivare förenklas och mjukas upp (artikel 93).

35.

Ändringarna syftar också till att

36.

Som revisionsrätten angav i yttrande nr 3/2005 (22) välkomnar den moderniseringen och förenklingen av förfarandena för offentlig upphandling men anser att förenklingen bör ligga närmare villkoren i direktivet och utesluta möjligheten att upphandlande myndigheter utnyttjar oberättigat tolknings- eller handlingsutrymme.

37.

I direktivet görs åtskillnad mellan kriterier för uteslutning på grundval av hur allvarliga felen är och det tillåter medlemsstaten att bortse från det minst viktiga kriteriet. Det specificeras att det behövs regler för detta (23). Revisionsrätten anser att kravet i artikel 93 på att den upphandlande myndigheten skall göra en riskanalys är otillräckligt och rekommenderar att ytterligare förtydliganden införs i själva budgetförordningen eller i dess genomförandebestämmelser.

38.

Förslaget syftar till att utvidga det förenklade förfarandet för att utnämna experter på forskningsområdet till andra områden genom att ändra bestämmelserna för upphandling. Det förenklade förfarandet för forskning (24) gäller dock rekrytering och utnämning av experter. Dessa förfaranden ligger närmare reglerna för rekrytering av annan gemenskapspersonal än de för offentliga kontrakt. I själva verket, vilket medges i den motivering som åtföljer förslaget till förordning, är tilldelning av ett kontrakt enbart på grundval av kandidaternas kvalifikationer utan hänsyn till priset (föreslagen ändring av artikel 97.2 i budgetförordningen) en avvikelse från principerna i direktivet och i själva budgetförordningen vad gäller upphandling av tjänster.

39.

Skapandet av gemensamma databaser över uteslutningsärenden som skall delas mellan de olika institutionerna (föreslagen ändring av artikel 95 i budgetförordningen) är ett exempel på samarbete mellan institutionerna. Det vore lämpligt att överväga andra möjligheter att intensifiera sådant samarbete där institutionerna och gemenskapsorganen ingår för att undvika onödig upprepning av administrativt arbete. Man bör undersöka möjligheterna att utnyttja kontrakt som ingåtts med andra institutioner eller organ under vissa förutsättningar och/eller kvantitativa begränsningar som skyddar principerna om konkurrens och lika möjligheter. För kontrakt som gäller ett antal institutioner bör man också överväga möjligheten att delegera några av den upphandlande myndighetens ansvarsområden (det vill säga öppnande och utvärdering av anbud) till en annan institution eller ett annat organ.

40.

Bland de föreslagna ändringarna till artiklarna under denna rubrik ingår

41.

Revisionsrätten välkomnar de föreslagna förtydligandena, förklaringarna och förenklingarna, men anser att några av undantagen och avvikelserna från principerna att bidrag inte får generera en vinst och inte skall kunna kumuleras inte är helt berättigade i upphandlingssammanhang av följande anledningar:

42.

De nuvarande genomförandebestämmelserna tillåter redan några undantag från principen att bidrag inte får generera en vinst. Dessa undantag har införts i de föreslagna ändringarna av artiklarna 109 och 113a:

43.

Revisionsrätten har redan i ett tidigare yttrande (25) påpekat svårigheten att kontrollera överensstämmelsen med principen att bidrag inte får generera en vinst i de fall där organisationer erhåller bidrag från flera källor.

44.

Vidare föreslås i ändringen av artikel 109 att principen att bidrag inte får generera en vinst skall tillämpas för åtgärder snarare än för enskilda bidragstagare. Revisionsrätten anser att en sådan ändring öppnar för möjlighet till missbruk vid åtgärder där flera parter deltar. Konsekvensen blir att det i framtiden blir tillåtet att bidrag till åtgärder med deltagande av flera parter genererar en vinst för några mottagare.

45.

Dessutom har endast delar av de strikta villkor för vissa undantag som anges i de nuvarande genomförandebestämmelserna tagits med i de föreslagna ändringarna, det vill säga

eftersom kommissionen har för avsikt att ange fler detaljer i genomförandebestämmelserna.

46.

Kommissionen motiverar möjligheten till att en åtgärd beviljas flera bidrag från gemenskapsbudgeten (artikel 111) med situationen beträffande strukturåtgärder och transeuropeiska nät. Undantaget är föremål för en regel som utesluter dubbel finansiering av samma kostnader.

47.

Vid nyligen genomförda granskningar som revisionsrätten har gjort i denna fråga påvisades dock en risk för att bidragen överstiger 100 % av de finansierade kostnaderna och, när det gäller forskning, att de tillämpliga gränserna för statligt stöd inte efterlevs (26). Kumuleringen av bidrag kan i själva verket också leda till att det administrativa arbetet dubbleras vilket strider mot målet att förenkla förvaltningen. Detta gäller särskilt när det finns skillnader i kriterierna för stödberättigande.

48.

Revisionsrätten drar slutsatsen att det vore bättre att fortsätta att tillämpa principen om en åtgärd – ett gemenskapsbidrag

49.

Slutligen anser revisionsrätten att den föreslagna ändringen av artikel 120.1 inte är motiverad. Om genomförandet av åtgärden kräver att mottagaren tilldelar kontrakt, med hänsyn till gemenskapsfinansieringen, är det i själva verket normalt att kräva att de principer som anges i avdelning V i budgetförordningen följs (nämligen likabehandling för alla anbudsgivare, konkurrens och öppenhet). Utifrån detta bör det i genomförandebestämmelserna anges förenklade förfaranden som bestäms av storleken på kontraktet.

50.

Eftersom den förra reformen av den ekonomiska förvaltningen skedde så nyligen att alla dess mål inte har kunnat uppnås finns det ingenting som motiverar vidden i kommissionens föreslagna översyn. Revideringens omfattning och innehållet i några ändringar riskerar att i onödan försvåra förvaltningen.

51.

Detta gäller särskilt de nya undantagen från budgetprinciper som har införts som en reaktion på svårigheter som några kommissionsavdelningar har konfronterats med, och som en följd av ändringar av sektorförordningar. Revisionsrätten anser att flertalet av dessa behov skulle kunna lösas inom ramen för den nuvarande budgetförordningen.

52.

De steg som tas för att förenkla den ekonomiska förvaltningen när det gäller upphandling och bidrag, och den ansträngning som görs för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen (föreslagna ändringar beträffande inkassering av fordringar, avbrytande eller genomförande av kontrakt, samt påföljder) utgör steg i utvecklingen mot en bättre ekonomisk förvaltning.

53.

Den föreslagna översynen ger dock inte någon lösning på vissa förvaltningsbehov (flexibilitet i personalförvaltningen, transaktioner vid köp/uppförande av byggnader, och förtydligande av de finansiella aktörernas ansvar). I andra fall går de föreslagna ändringarna inte tillräckligt långt för att lösa de problem som de är avsedda att svara mot (metoder för budgetgenomförandet och räkenskapsförarens roll). Vidare anser revisionsrätten att man i större utsträckning skulle ha utnyttjat möjligheten till samarbete mellan institutionerna.