23.12.2009

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 317/115

---

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har gett in i någon medlemsstat (omarbetning)”

KOM(2008) 820 slutlig – 2008/0243 (COD)

(2009/C 317/22)

Föredragande: An LE NOUAIL-MARLIÈRE

Den 1 april 2009 beslutade rådet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har gett in i någon medlemsstat (Omarbetning)”

KOM(2008) 820 slutlig – 2008/0243 (COD).

Facksektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 25 juni 2009. Föredragande var An Le Nouail Marlière.

Vid sin 455:e plenarsession den 15–16 juli 2009 (sammanträdet den 16 juli 2009) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 154 röster för, 6 röster emot och 7 nedlagda röster.

1.   Slutsatser

1.1   Kommittén ställer sig positiv till det sätt på vilket kommissionen vill utveckla ”Dublin II-förordningen” i syfte att dels öka systemets effektivitet och säkerställa att förfarandets tillämpning leder till att de rättigheter som individer med behov av internationellt skydd har respekteras, dels hantera situationen i vissa medlemsstater som p.g.a. begränsad mottagningskapacitet inte kan garantera den skyddsnivå som krävs.

1.2   Kommittén välkomnar och stöder strävan att säkerställa en effektiv tillgång till asylförfarandet och de berörda medlemsstaternas skyldighet att göra en fullständig prövning av skyddsbehovet för de asylsökande som överförs till dem.

1.3   EESK noterar att kommissionens förslag syftar till att öka rättssäkerheten, bl.a. genom bättre information till de asylsökande om hur långt prövningen av deras ansökan har kommit. Vi har dock vissa reservationer när det gäller den språkliga aspekten och det språk som används i denna information om ansökan eller överföringen. Med tanke på att denna information ska uppfattas som en delgivning och medför rätt att överklaga och fasta tidsgränser, bör den som ansöker om internationellt skydd alltid erhålla delgivning på sitt eget språk eller ett språk som han eller hon säger sig förstå, t.ex. via en auktoriserad tolk eller en auktoriserad översättning och med en försvarare som utses antingen på domstols initiativ eller på begäran av den sökande.

1.4   Personer som ansöker om internationellt skydd bör rutinmässigt erhålla försvar och rättshjälp kostnadsfritt.

1.5   Kommittén välkomnar att humanitära klausuler utvidgas till klausuler om frivilligt ansvar, men skulle vilja se ett förtydligande av regelverket så att klausulerna om frivilligt ansvar och suveränitetsklausulen inte motverkar de asylsökandes intresse och skydd.

1.6   Vi understryker att varje asylsökandes situation alltid måste prövas individuellt, även vid beslut om vilken medlemsstat som ska ha ansvaret för den fullständiga prövningen av ansökan, och att subsidiärt skydd ska övervägas om och endast om villkoren för att erhålla flyktingstatus enligt konventionen inte är uppfyllda.

1.7   Vi upprepar vår rekommendation till medlemsstaterna och Europeiska unionen att inte använda sig av listor över så kallade säkra tredjeländer, så länge som en för medlemsstaterna gemensam förteckning – som har lagts fram för icke-statliga människorättsorganisationer, Europaparlamentet och de nationella parlamenten – inte har upprättats, bl.a. vid beslut om vilken medlemsstat som ska ha ansvaret för prövningen av ansökan.

1.8   Kommittén beklagar att frihetsberövande av asylsökande (förvar) inte förklaras vara en otillbörlig metod i de fall då förvar inte har beordrats av en rättslig myndighet.

1.9   I enlighet med rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna skulle vi vilja se att ett överklagande systematiskt får suspensiv verkan när det gäller tvångsutvisning och så kallad frivillig repatriering.

1.10   Kommittén rekommenderar att man utnyttjar de icke-statliga organisationernas erfarenheter på människorättsområdet och ger dem möjlighet att kontakta personer som ansöker om internationellt skydd samtidigt som de asylsökande ges möjlighet till assistans, samt att medlemsstaterna använder dessa organisationers kompetens och eventuellt låter dem medverka i utbildningsprogram för handläggare som prövar ansökningar om skydd, inbegripet i det avgörande skede då beslut fattas om vilken medlemsstat som ska ha ansvaret för prövningen. Vi rekommenderar också att man beaktar den lokala dimensionen och tillåter de lokala och regionala myndigheterna att vända sig till behöriga icke-statliga organisationer för att få hjälp och stöd.

1.11   Vi rekommenderar medlemsstaterna att mer aktivt bekämpa de brottslingar som är ansvariga för människohandel och att ratificera de internationella instrumenten för brottsbekämpning, bl.a. de båda tilläggsprotokollen till FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, att från sina förteckningar över säkra tredjeländer stryka de länder som inte har ratificerat dessa instrument och Genèvekonventionen om flyktingars rättsliga ställning, att skydda offren för människohandel och att inte vidta rättsliga åtgärder mot dem, att bättre respektera deras rätt till internationellt skydd när de ansöker om asyl och skydd, från och med det ögonblick då de offentliga myndigheternas tjänstemän får kännedom om fallet, samt att ge tjänstemännen adekvat utbildning för detta ändamål.

1.12   Sekretess och hantering av personuppgifter

—

EESK välkomnar förslaget att skapa större datasäkerhet i Eurodac (KOM(2008) 825-3), inbegripet medlemsstaternas skyldighet att anta en dataskyddsplan för att bl.a. fysiskt skydda data, förhindra att obehöriga får tillträde och förhindra obehörig användning, läsning, kopiering och registrering av data (1). De asylsökande är särskilt utsatta för faror som kan uppstå till följd av offentliggörande av data, och därför krävs strikta sekretess- och säkerhetsnormer.

—

Andra bestämmelser, som syftar till att säkerställa att uppgifter ”mer effektivt och korrekt kan raderas från systemet” stöds också av kommittén, eftersom de medför att känslig information inte behålls i databasen längre än nödvändigt, t.ex. efter det att ett permanent uppehållstillstånd utfärdats eller en individ lämnat medlemsstaternas territorium.

1.13   Skydd av flyktingar i tredjeländer som är grannländer till EU

Kommittén uppmanar EU att inte delegera behandlingen och den individuella prövningen av asylsökande till länder som inte har ratificerat Genèvekonventionen om flyktingars rättsliga ställning (2), eller dess tilläggsprotokoll (3).

2.   Introduktion och sammanfattning av kommissionens förslag

2.1   Det gemensamma europeiska asylsystemet har utvecklats i två olika etapper. Den första inleddes vid Europeiska rådets möte i Tammerfors (1999), efter Amsterdamfördragets ikraftträdande, som gav invandrings- och asylpolitiken en gemenskapsdimension. Denna första etapp avslutades 2005.

2.2   Den första etappen medförde att direktiv kunde utarbetas i asylfrågor och innebar inledningen till ett visst samarbete mellan medlemsstaterna.

2.3   Den andra etappen av upprättandet av ett gemensamt europeiskt asylsystem inleddes i och med Haagprogrammet (som antogs i november 2004), i vilket det fastställs att de viktigaste målen i det gemensamma europeiska asylsystemet ska ha uppnåtts 2010. Detta ska ske genom antagande av instrument och åtgärder som syftar till en ökad harmonisering och en förbättring av skyddsnormer för det gemensamma europeiska asylsystemet.

2.4   Innan några nya initiativ antogs utarbetade kommissionen 2007 en grönbok  (4), som översändes till de olika EU-institutionerna, medlemsstaterna och det civila samhället som underlag för debatt (5). Med utgångspunkt i detta antog kommissionen sedan en strategisk plan för asylpolitiken. I denna anges de åtgärder som kommissionen planerar att anta vid genomförandet av den andra etappen av det gemensamma europeiska asylsystemet.

2.5   EESK har i ett tidigare yttrande (6) behandlat rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (”Dublinförordningen” (7)), som kommissionen nu föreslår en omarbetning av.

2.6   Det främsta syftet med denna omarbetning är att effektivisera systemet och säkerställa en bättre rättssäkerhet för personer som ansöker om internationellt skydd inom ramen för Dublinförfarandet, som i första hand syftar till att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för individuell prövning av en asylansökan, en ansökan om subsidiärt skydd eller internationellt skydd i enlighet med Genèvekonventionen från 1965, New York-protokollet från 1967 samt rådets ”mottagningsdirektiv” 2003/9/EG av den 27 januari 2003 och rådets direktiv om villkoren för flyktingstatus 2004/83/EG av den 29 april 2004, som också är föremål för omarbetning. Samtidigt ska omarbetningen bidra till bättre lösningar i situationer där medlemsstaternas mottagningskapacitet utsätts för ett särskilt starkt tryck.

2.7   Förslaget bygger på samma grundprinciper som den nuvarande Dublinförordningen, nämligen att ansvaret för prövning av en ansökan om internationellt skydd i första hand åligger den medlemsstat som spelar störst roll vid den sökandes inresa till och vistelse på medlemsstaternas territorium, med vissa undantag för att skydda familjers sammanhållning.

2.8   I stort sett bibehålls medlemsstaternas skyldigheter gentemot varandra. Bestämmelser som reglerar medlemsstaternas skyldigheter gentemot asylsökande i enlighet med Dublinförfarandet tas med om dessa bestämmelser påverkar förfarandets gång mellan medlemsstaterna eller är nödvändiga för att garantera överensstämmelse med andra rättsakter på asylområdet. De befintliga rättssäkerhetsgarantierna stärks på ett sätt som borgar för ett bättre skydd, och de nya bestämmelserna införs endast för att bättre tillgodose de särskilda behoven hos personer som omfattas av förfarandet, samtidigt som eventuella luckor i skyddet täpps till.

För att förordningen bättre ska överensstämma med direktivet om villkoren för flyktingstatus 2004/83/EG, utvidgas förordningens tillämpningsområde genom förslaget till omarbetning till att omfatta sökande (och mottagare) av subsidiärt skydd, medan förordning (EG) nr 343/2003 ursprungligen endast omfattade asylsökande, och vissa bestämmelser förbättras för att säkerställa att förfarandet för att fastställa ansvarig medlemsstat fungerar smidigt, samtidigt som rättssäkerheten stärks för personer som ansöker om internationellt skydd och de ges bättre förutsättningar att försvara sina rättigheter

Starkare tonvikt läggs på åtgärder som är avsedda att hålla samman familjer och skydda såväl underåriga utan medföljande vuxen som ”andra sårbara grupper”.

För att i situationer av särskilt hårt tryck på vissa medlemsstater med begränsad mottagnings- och absorptionskapacitet undvika att överföringar inom ramen för Dublinförfarandet belastar dessa medlemsstater ytterligare, införs slutligen ett nytt förfarande som gör det möjligt att skjuta upp överföringar.

3.   Allmänna kommentarer

3.1   Förslaget är en del av en uppsättning åtgärder som anges i handlingsplanen för asylfrågor i syfte att införa det gemensamma europeiska asylsystemet (8). Det ligger i linje med de harmoniseringssträvanden som kommittén efterlyser, och beaktar de brister som uppmärksammats i samband med samrådet om grönboken om det framtida gemensamma europeiska asylsystemet. Det måste dock konstateras att förslaget inte innebär ett ifrågasättande av den princip som utom i undantagsfall lägger ansvaret för prövningen av asylansökan på den medlemsstat som spelat den största rollen vid den asylsökandes inresa och vistelse, och att kommissionen själv, utan att ange någon tidsgräns, föreslår en mer substantiell ändring (sammanfattning av konsekvensbedömningen SEK(2008) 2962/2963-2, kapitlet ”Övervakning och utvärdering”, tredje stycket) med innebörden att ansvaret ska fördelas med beaktande av den ort där ansökan lämnas in (KOM(2008) 820, motiveringsdelen, 2. ”Samråd med berörda parter”, tredje stycket).

3.2   EESK noterar att det förslag som antagits av kommissionen förefaller överensstämma med de flesta medlemsstaters inställning, men vill erinra om att kommittén alltsedan 2001 med bestämdhet har förespråkat att asylsökande ska kunna välja ”i vilket land han eller hon vill söka asyl, med hänsyn till kulturella och sociala aspekter som (…) är avgörande för en snabb integration” (9), och påpekar angående det framtida gemensamma europeiska asylsystemet (10) att kommitténs ståndpunkt även stöds av ”en mängd civilsamhällesorganisationer” och även av UNHCR.

3.3   Bortsett från denna principiella reservation ställer sig kommittén bakom planerna på ett nytt förfarande i syfte att inom ramen för Dublinförfarandet inställa överföringar till en ansvarig medlemsstat, om denna skulle utsättas för ytterligare tryck.

3.4   EESK konstaterar att dessa åtgärder ligger i linje med de strävanden efter bättre allmän rättsgaranti och rättssäkerhetsgaranti som syftar till att respektera de asylsökandes grundläggande rättigheter.

3.5   Kommittén beklagar att frihetsberövande av asylsökande (förvar) inte förklaras vara en otillbörlig metod – utom i de fall då man rättsligt har kunnat konstatera att den asylsökande har bedrägliga avsikter eller försöker förhala förfarandet – utan betraktas som en åtgärd som kan vidtas i s.k. undantagsfall men i enlighet med kriterier som ger berörda medlemsstater alltför stort utrymme för skönsmässig bedömning och tvingar de asylsökandes försvarare att genomgå många och tidsödande förfaranden.

3.6   EESK ställer sig bakom den systematiska möjligheten att överklaga alla beslut och särskilt de som leder till ”en överföring”. Vi anser att dessa överklaganden måste ha suspensiv verkan för att ge rättsgarantin full effekt, i enlighet med rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna.

4.   Särskilda kommentarer

4.1   Skälen

4.1.1   Om familjers sammanhållning (skäl 12): Den samlade prövningen av ansökningar från medlemmar i samma familj bör inte endast garantera att ”medlemmar av samma familj inte behöver leva skilda från varandra”, utan även syfta till att garantera familjeåterförening av personer som söker internationellt skydd, med beaktande av varje enskild asylsökandes – och särskilt kvinnors – autonoma rättigheter.

4.1.2   EESK stöder med eftertryck förslaget att medlemsstaterna bör kunna frångå ansvarighetskriterierna, särskilt om det föreligger humanitära eller ömmande skäl (skäl 14).

4.1.3   Rätten till rättsmedel i samband med överföring till den ansvariga medlemsstaten (skäl 16 och 17) måste ha suspensiv verkan, för att inte motverka syftet att rättsmedlet ska vara effektivt (11).

4.1.4   Med tillämpning av Genèvekonventionen får frihetsberövande av asylsökande (skäl 18) endast ske i enlighet med ”klart definierade undantag”. I motsats till vad som sägs i förslagets skäl ges dock här ingen tydlig definition av ”klart definierade undantag”. Kommittén anser att man ska kunna frihetsberöva en asylsökande endast om denne har lämnat in sin ansökan efter det att ett beslut om utvisning har delgivits honom eller henne.

4.2   Syfte och definitioner (kapitel I, artiklarna 1 och 2)

4.2.1   Kommittén ställer sig frågande till lämpligheten i att bland definitionerna införa ”risk för avvikande” (artikel 2 l), eftersom detta begrepp i förordningens omarbetade lydelse används i avsikt att fastställa fall av ”förvar-kvarhållande”. Under alla förhållanden måste man begränsa de ”skäl, grundade på lagstadgade objektiva kriterier” som gör det möjligt att bedöma risken för att en person som omfattas av ett beslut om överföring avviker, genom att precisera att dessa skäl måste ha bedömts av en behörig domstol med fullt beaktande av försvarets rättigheter och i enlighet med den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

4.3   Allmänna principer och garantier (kapitel II, artiklarna 3 till 6)

Rätt till information

4.3.1   Den asylsökande måste informeras om sin rätt att ”överklaga beslut” om överföring och om hur överklagan går till, och inte bara om ”möjligheten” att överklaga (artikel 4.1 e).

4.3.2   Kommittén anser att om man begränsar sig till att ange att information ska tillhandahållas sökanden ”på ett språk denne rimligen kan förväntas förstå”, ges myndighetsföreträdarna utrymme för skönsmässig bedömning, trots att det inte kan garanteras att dessa har tillräckliga språkkunskaper för att göra denna bedömning (artikel 4.2). Kommittén vill att det klargörs att informationen ska tillhandahållas på ett språk som den berörda personen säger sig förstå.

Skydd för underåriga

4.3.3   Om ”barnets bästa” ska komma i första rummet vid alla förfaranden (artikel 6.1), bör det uttryckligen klargöras att detta är i enlighet med artikel 3.1 i internationella konventionen om barnets rättigheter, för att skapa rättslig grund till att åberopa detta skäl i domstolar.

Släktingar i beroendeställning (artikel 11.1)

4.3.4   För att göra texten mer enhetlig bör uttrycket ”asylsökande” ersättas med ”person som ansöker om internationellt skydd”.

4.3.5   Kravet att den sökande ska formulera sitt önskemål ”skriftligen” innebär en begränsning av sökandens uttrycksmöjligheter, något som står i strid med textens anda. Det skulle vara lämpligare med följande formulering: Ansökan ska formuleras på ett sådant sätt att myndigheterna kan registrera den (skriftligen, muntliga samtal, frågeformulär).

Klausuler om frivilligt ansvar (kapitel IV, artikel 17)

4.3.6   Kommittén ställer sig bakom att ”ett avslag på framställan ska motiveras (av den medlemsstat som har mottagit en framställan)” (artikel 17.2 tredje stycket). Vi anser dock att det även bör framgå att ”om svar inte har givits inom en tidsfrist på två månader, blir den medlemsstat som har mottagit framställan ansvarig för prövningen av framställan”.

Förfaranden för övertagande och återtagande (kapitel VI, artiklarna 20 till 31)

4.3.7   Kommittén vill uppmuntra medlemsstaterna att så snabbt som möjligt formulera framställan om återtagande (artikel 23.2) och senast inom den tidsfrist som kommissionen rekommenderar (två månader om Eurodac-förordningen är tillämplig, i andra fall tre månader).

4.3.8   Om man vill ge den sökande en så fullständig information som möjligt och säkerställa att denne förstår informationen, räcker det inte med delgivningen formuleras ”på ett språk som den berörda personen rimligen kan förväntas förstå” (artikel 25.1). På samma sätt som när det gäller artikel 4.2 vill kommittén att det klargörs att delgivningen ska tillhandahållas på ett språk som den berörda personen säger sig förstå.

Det bör klargöras att ett överklagande har suspensiv verkan (artikel 25.2 och artikel 26.1), något vi redan krävt ovan (skälen 16 och 17).

4.3.9   Kommittén anser att det innebär en motsägelse att främja rätten att överklaga (med suspensiv verkan) för en sökande som omfattas av ett beslut om överföring, och samtidigt neka den berörda personen att stanna på den berörda medlemsstatens territorium i väntan på resultatet av överprövningen eller omprövningen (artikel 26.3 och 26.4).

4.3.10   För att stödja Genèvekonventionens princip om att ingen stat får ta en person i förvar av det enda skälet att han eller hon har ansökt om internationellt skydd (artikel 27.1), föreslår kommittén att artikel 27.3 placeras före artikel 27.2, varigenom olika alternativ till förvar lyfts fram.

4.3.11   Kommittén påpekar att man uttryckligen bör ange att endast underåriga med medföljande vuxen eventuellt kan kvarhållas i förvar (artikel 27.10).

---

(1)  Se artikel 19 (KOM(2008) 825-3.

(2)  Genève 1951.

(3)  New York 1967.

(4)  KOM(2007) 301 slutlig, av den 6 juni 2007.

(5)  EESK framförde sina synpunkter i sitt yttrande av den 12 mars 2008 om ”Grönbok om det framtida gemensamma europeiska asylsystemet”. Föredragande: An Le Nouail Marlière (EUT C 204, 9.8.2008).

(6)  Se EESK:s yttrande av den 20 mars 2002 om ”Förslag till rådets förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat”, föredragande: Sukhdev Sharma (EGT C 125, 27.5.2002).

(7)  Se rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat (EUT L 50, 25.2.2003, s. 1).

(8)  EESK har inte hörts om förändringarna i Eurodac [KOM(2008) 825]. Rådets förordning (EG) 2725/2000 av den 11 december 2000 utgör ett direkt komplement till Dublinförordningen.

(9)  Se bl.a.:

—

EESK:s yttrande av 20 mars 2002 om ”Förslag till rådets förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat” (KOM(2001) 447 slutlig), föredragande: Sukhdev Sharma, (EGT C 125, 27.5.2002, s. 28–31);

—	EESK:s yttrande av den 12 mars 2008 om ”Grönbok om det framtida gemensamma europeiska asylsystemet” (KOM(2007) 301 slutlig), föredragande: An Le Nouail Marlière (EUT C 204, 9.8.2008, s. 77–84).

(10)  Grönbok om det framtida gemensamma europeiska asylsystemet (KOM(2007) 301).

(11)  Europadomstolen för mänskliga rättigheter, dom av den 26 april 2007 i målet Gebremedhin mot Frankrike: Europarådets konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, 1950, artiklarna 3 och 13, irreversibel skada som kan ha orsakats av tortyr eller misshandel, full tillgång till rättsmedel med suspensiv verkan. Punkterna 66 et 67: http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=816069&portal=hbkm&source=externalbydocnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649.

---