Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "EU:s utvidgning: kandidatländernas utmaning att uppfylla de ekonomiska kriterierna inför anslutningen"

(2001/C 193/14)

Den 13 juli 2000 beslutade Ekonomiska och sociala kommittén i enlighet med artikel 23.3 i arbetsordningen att utarbeta ett yttrande om "EU:s utvidgning: kandidatländernas utmaning att uppfylla de ekonomiska kriterierna inför anslutningen".

Sektionen för ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning, som förberett ärendet, antog sitt yttrande den 13 mars 2001. Föredragande var Bruno Vever.

Vid sin 381:a plenarsession den 25-26 april 2001 (sammanträdet den 25 april 2001) antog Ekonomiska och sociala kommittén enhälligt följande yttrande.

1. Sammanfattning

1.1. Under det kommande årtiondet kommer Europeiska unionen att genomföra en omfattande utvidgning och ta sig an den unika uppgiften att från öst till väst ena större delen av den europeiska kontinenten. År 2000 uppdaterade kommissionen riktlinjerna för utvidgningsstrategin och de godkändes därefter av rådet. Enligt dessa riktlinjer är förberedelserna för EU:s räkning nu avslutade, finansiellt genom Berlinavtalet som fastställde Agenda 2000 och institutionellt genom Nicefördraget och det därigenom ändrade EG-fördraget. Utvidgningen beror i hög grad på de "färdblad" som sammanställs för samtliga kandidatländer, det vill säga uppgifter om införlivande av gemenskapens regelverk, som bedöms ha kommit långt i flertalet kandidatländer, och de slutgiltiga anslutningsförhandlingarna, som för länderna med bäst förutsättningar väntas kunna vara avslutade 2002. Kommittén instämmer allmänt sett i denna bedömning men vill också framhålla att de 15 medlemsstaterna och kandidatländerna med nödvändighet delar ansvaret för att klara av den ekonomiska utmaningen i samband med utvidgningen, som bygger på tre förutsättningar: effektivt införlivande av gemenskapens regelverk, effektivare stödmetoder och utformning av en ny sammanhållning efter utvidgningen.

1.2. Att kandidatländerna effektivt införlivar gemenskapens regelverk är ett mycket viktigt krav eftersom unionen redan har uppnått en hög intregrationsnivå som den avser att fördjupa. Utmaningen kompliceras ytterligare av att kandidatländerna är så många, befinner sig på olika utvecklingsnivåer och har olika behov. Kommissionen visar i sin rapport från november 2000 på mycket uppmuntrande framsteg i kandidatländerna, som bland annat ökat sitt ekonomiska utbyte med EU. Dessa framsteg tyder på att flertalet kandidatländer kan ansluta sig till EU inom en snar framtid. Prioriteringarna varierar land för land och måste inriktas därefter. Men utöver alla olika problem som måste lösas vill kommittén betona att en gemensam punkt är att det civila samhället måste medverka fullt ut för att problemen skall kunna lösas.

1.3. Om integrationsprocessen skall lyckas måste stödmetoderna förbättras. Det EU-stöd som fastställdes i Agenda 2000 kommer inte att räcka för att åtgärda kandidatländernas eftersläpning. Enligt kommittén måste stödet framför allt syfta till att förbättra ramvillkoren för privata investeringar, vilket är enda sättet att uppbåda alla resurser som krävs. Det förutsätter också att de med understöd av EU intensifierar utbildningsinsatserna i nära samarbete med alla aktörer i näringsliv och samhälle. Kommissionens utvärderingsrapporter måste kompletteras med att Ekofinrådet bidrar till utvärderingen och att företrädare för det civila samhället involveras direkt eftersom de har förutsättningar att bedöma vilka reella framsteg som gjorts. Kommittén kommer att bidra till denna utvärdering genom sina årliga konferenser och de gemensamma rådgivande kommittéerna. Kandidatländerna bör också redan i dag associeras till en del av gemenskapspolitiken (inre marknaden, immateriell egendom, tullar, miljö och handel).

1.4. Slutligen är det viktigt att redan nu börja reflektera över villkoren för en ny ekonomisk och social sammanhållning i EU efter utvidgningen, vilket är en komplicerad uppgift som kräver nyskapande gemensamma insatser. Kommittén framhåller att det krävs rättsliga, administrativa, ekonomiska och sociala förändringar. När det gäller lagstiftning måste en första prioritering vara att förenkla gemenskapens regelverk genom höjd kvalitet och ökad effektivitet och förstärka kontrollerna av hur regelverket tillämpas. Administrativt bör medlemsstaterna bidra till att förstärka kontrollerna av den inre marknaden, och de nationella förvaltningarna bör få ett större ansvar. Ekonomiskt och socialt bör EU sträva efter att fördjupa EMU genom att förbereda kandidatländerna, som redan från anslutningen bör delta i det europeiska växelkurssamarbetet ERM2. De måste också redan nu omfattas av uppmaningen från Lissabon om att alla medlemsstater bör genomföra strukturella anpassningar för att stärka Europas konkurrenskraft.

1.5. För att uppnå dessa tre mål anser kommittén att ett övergripande flerårigt program för förberedelser av utvidgningen bör lanseras under 2001. Detta program bör syfta till att effektivisera stödet till kandidatländerna, samtidigt som man bland unionens nuvarande medlemsstater bör skapa de villkor som krävs för att bevara sammanhållningen i en utvidgad union. Programmet bör genomföras innan parlamentets och kommissionens nuvarande mandat löper ut. Programmet skulle understödja kandidatländernas strävan att klara av den ekonomiska utmaningen i samband med anslutningen och skapa konstruktiva samordningsvinster mellan dem och de nuvarande 15 medlemsstaterna. En sådan interaktiv process, med bred medverkan av det civila samhället, skulle göra det möjligt för Europeiska unionen inte bara att utvidgas utan att det äventyrar den ekonomiska och sociala sammanhållningen, utan också att stärka sin konkurrenskraft genom att utifrån enandet optimera sin folkliga förankring och sina fördelar.

2. Inledande kommentarer

2.1. EU:s omfattande utvidgning är en stor utmaning för det närmaste årtiondet, som kommer att präglas kraftigt av den. Det är inte bara frågan om en utvidgning, utan om att ena Europa och göra denna enighet till detta århundrades trumfkort efter den splittring som handikappat Europa under 1900-talet. Det är en övergripande och komplex utmaning som kommer att påverka Europeiska unionens politiska målsättning, institutionerna, den interna organisationen, den geografiska och regionala dimensionen samt unionens internationella konkurrensförmåga. Det är en interaktiv utmaning, för de olika faktorerna kommer att påverka varandra i en dynamisk process som måste struktureras och hållas under kontroll. Den ekonomiska och sociala utmaningen står naturligtvis i centrum för denna problematik, såväl vad gäller de möjligheter som erbjuds som de krav som måste uppfyllas för att processen skall lyckas(1).

2.2. Utvidgningen innebär helt nya ekonomiska möjligheter: Utmaningen består i att skapa en stor inre marknad som omfattar mer än en halv miljard européer, som medför att de politiska och ekonomiska förändringarna i kandidatländerna blir oåterkalleliga och innebär att marknadsekonomins principer och struktur blir gällande på hela den europeiska kontinenten. Genom att komplementariteten mellan medlemsstaterna tas till vara kommer denna stora marknad att göra det möjligt att bekräfta den ekonomiska utvecklingen och de sociala framstegen inom Europa, stärka den globala konkurrenskraften samt öka investeringarna och handeln. Den kommer att förstärka Europeiska unionens betydelse i världshandeln, såväl på det bilaterala som på det multilaterala planet, vid en tidpunkt då man kommer att bli tvungen att förhandla fram nya regler för att möta den ekonomiska globaliseringen.

2.3. Enligt riktlinjerna för strategin inför utvidgningen, uppdaterade av kommissionen i november 2000 och därefter godkända av rådet, har EU redan uppfyllt sina förpliktelser såväl på det finansiella planet med avtalet i Berlin från mars 1999 om Agenda 2000 som på det institutionella planet med avtalet i Nice från december 2000 om reform av fördraget. Den förestående utvidgningen beror nu alltså endast på framstegen i "färdbladen" för de skilda kandidatländerna, det vill säga på framstegen när det gäller överföring av gemenskapens regelverk, som bedöms ha kommit långt i flertalet kandidatländer, och avslutningen av medlemskapsförhandlingarna, som bedöms vara möjlig att uppnå 2002 för de bäst placerade kandidatländerna.

2.4. Kommittén håller med om huvudlinjerna i denna utvärdering och ger sitt stöd till att de första kandidatländerna blir EU-medlemmar inom kort, men vill understryka att den ekonomiska och sociala utmaningen fortfarande är ett centralt problem i denna process. De frågor som ställs står i proportion till möjligheterna. Det stora antalet kandidatländer och de nuvarande skillnaderna i utvecklingsnivå kommer att leda till en ökad mångfald som kommer att ställa frågan om EU:s sammanhållning i en annan dager.

2.5. Målsättningen om att kandidatländerna skall integreras i den europeiska ekonomin är framför allt ett rörligt mål. Europeiska unionen är i själva verket ännu inte politiskt och ekonomiskt fullbordad och har inte heller avslutat den socialpolitiska utvecklingen. Samarbetet inom Ekonomiska och monetära unionen, som bildades av elva medlemsstater 1999 och som i dag utvidgats till tolv, har just inletts och kommer i hög grad att förstärka integrationen av de nationella ekonomierna. EU:s 15 medlemsstater beslutade vid Europeiska rådets möte i Lissabon i mars 2000 att sätta fart på strukturreformerna för att anpassa sina ekonomier till de nya konkurrensproblemen, vilket bekräftades av Europeiska rådet i Stockholm i mars 2001.

2.6. Ekonomiska och sociala kommittén har fokuserat på tre viktiga utmaningar som har direkt anknytning till dessa inledande kommentarer:

- En effektiv överföring av gemenskapens regelverk.

- Effektivare stödmetoder.

- Förberedelser för en ny sammanhållning i en utvidgad union.

2.7. En utfrågning av företrädare för arbetsmarknadens parter och övriga intressegrupper i kandidatländerna(2) har gjort det möjligt att fördjupa analysen och rekommendationerna från kommittén, som härigenom kan beakta dessa företrädares värderingar. Vid utfrågningen rådde ett brett samförstånd om huvudlinjerna i detta yttrande.

3. En effektiv överföring av gemenskapens regelverk

3.1. Kandidatländernas förmåga att skapa en väl fungerande marknadsekonomi och klara konkurrensen på världsmarknaden fastställdes vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn 1993 som ett av kriterierna för medlemskap. Målsättningen vid förhandlingarna med vart och ett av kandidatländerna är att säkerställa en komplett överföring av gemenskapens regelverk, eftersom man strikt vill begränsa omfattningen och varaktigheten av eventuella övergångsbestämmelser efter anslutningen. Att överföra gemenskapens regelverk och att på ett effektivt sätt tillämpa det är en stor utmaning för kandidatländerna. Inre marknadens integration är faktiskt redan betydande, och den grundar sig på en omfattande gemensam lagstiftning (uppskattad till cirka 80000 sidor) som ofta är av sent datum. Den europeiska samordningen har blivit mycket striktare i och med att Ekonomiska och monetära unionen inrättades 1999. Man har beslutat att de nya medlemsstaterna skall ingå i EMU, utan politisk möjlighet att ställa sig utanför ("opting out"), så snart de uppfyller de ekonomiska kriterierna.

3.2. Att uppskatta vilka insatser som krävs

3.2.1. Överföringen av gemenskapens regelverk kommer att försvåras av det stora antalet kandidatländer och deras geografiska skillnader samt skillnaderna i utvecklingsnivå och de samhälleliga kraven.

3.2.1.1. Antalet kandidatländer är stort: EU förhandlar i nuläget med tolv kandidatländer, och Turkiet erkändes som det trettonde kandidatlandet vid Europeiska rådets möte i Helsingfors 1999 (även om en förutsättning för att inleda anslutningsförhandlingarna med Turkiet är att vissa villkor uppfylls som har anknytning till de politiska kriterier som fastställdes i Köpenhamn).

3.2.1.2. Det finns stora geografiska skillnader mellan kandidatländerna: Storleksskillnaderna är mycket påtagliga (från Maltas 400000 invånare till Polens 38,7 miljoner och Turkiets 64,3 miljoner), och likaså de regionala skillnaderna: Tio av kandidatländerna återfinns i Central- och Östeuropa (Polen, Ungern, Tjeckien, Slovakien, Estland, Lettland, Litauen, Slovenien, Rumänien och Bulgarien) och tre i Medelhavsområdet (Cypern, Malta och Turkiet).

3.2.1.3. Skillnaderna i utvecklingsnivå är mycket accentuerade, med en levnadsstandard som i genomsnitt motsvarar 40 % av genomsnittet i gemenskapen: De 13 kandidatländernas befolkning (170 miljoner invånare) motsvarar 45 % av befolkningen i EU-15, men deras BNP motsvarar i statistiska termer endast 6,7 % av EU:s BNP; dessutom är skillnaderna mellan kandidatländerna mycket stora (en skillnad som är större än storleksordningen ett till tre mellan kandidatländerna).

3.2.1.4. Anslutningen får även samhälleliga följder: Den ekonomiska integrationen av kandidatländerna i EU kommer att medföra radikala förändringar i dessa länder vad gäller de grundläggande ekonomiska förutsättningarna och konjunkturanpassningen, de ekonomiska aktörerna (företag, löntagare och konsumenter), de administrativa institutionerna och rättsväsendet. De aktuella förhandlingarna gör det möjligt att fastställa reglerna och hur de skall tillämpas, men påverkar däremot mindre den ekonomiska och sociala utvecklingen och de administrativa, rättsliga och samhälleliga ("institution building") förändringar som krävs för att överföringen av gemenskapens regelverk skall lyckas. Alla komponenter i det civila samhället bör ingå i reformerna.

3.2.2. Även andra faktorer bör emellertid bidra till att underlätta överföringen av gemenskapens regelverk:

3.2.2.1. När det gäller flertalet av kandidatländerna rör det sig om marknader av begränsat omfång, vilket kan göra det lättare att åstadkomma förändring.

3.2.2.2. Gemenskapsinvesteringarna, som i hög grad ökat i dessa länder, bidrar även till att exportera ett "EU-referenssystem" och att i större omfattning sprida det (genom underleverantörer m.fl.).

3.2.2.3. Den rättsliga kontrollen av hur gemenskapens lagstiftning överförts kan avslutningsvis baseras på tydliga och mätbara gemenskapskriterier, vilket underlättar bedömningen av de skilda förhållandena.

3.3. Att utgå från den pågående utvecklingen

3.3.1. En lång anpassningsprocess med avseende på kandidatländernas ekonomier har tagit form sedan föranslutningsprocessen inleddes efter beslutet i Essen 1994, med Europaavtalen, partnerskapen för anslutning, de särskilda strukturpolitiska åtgärderna inför anslutningen (Phare-programmet för institutionsbyggande och investeringsstöd, Ispa-programmet för investeringar i miljö- och transportinfrastruktur och Sapard-programmet för stöd till jordbruks- och landsbygdsutveckling) och med kandidatländernas deltagande i en mängd gemenskapsprogram. Målsättningen var att man i dessa länder skulle påskynda utvecklingen av en marknadsekonomi som kunde stå emot konkurrenstrycket från inre marknaden och utrikeshandeln i en europeisk union som står öppen mot omvärlden. Övergången till marknadsekonomi i länderna i Central- och Östeuropa tydliggjorde till en början eftersläpningarna i konkurrenskraft till följd av planekonomin (något man redan sett i samband med att den östtyska ekonomin skulle integreras), vilket ledde till ett markant inflationstryck, produktivitetsminskningar och ökad arbetslöshet.

3.3.1.1. Men denna svåra inledning har särskilt i de länder som drivit på reformprocessen och omorienterat sin handel följts av en tydlig ekonomisk återhämtning när väl effekterna av omstruktureringarna och de privata investeringarna slagit igenom. En känslig punkt i de flesta kandidatländerna är arbetslösheten, som oundvikligen har ökat till följd av de pågående ekonomiska omstruktureringarna. En prioriterad uppgift för att påtagligt minska arbetslösheten är att få arbetsmarknaden att bättre reagera på tillväxtökningen, något som redan har skett i de kandidatländer som nått längst i reformarbetet, däribland Ungern och Slovenien.

3.3.2. Kommissionen rapport från den 8 november 2000 visar att många framsteg har gjorts när det gäller att förbättra den ekonomiska stabiliteten, produktiviteten och sysselsättningen i den privata sektorn. Enligt rapporten är Cypern, Malta, Estland, Ungern, Polen, Tjeckien och Slovenien i dag marknadsekonomier som kan ansluta sig till Europeiska unionen inom en snar framtid, dock med förbehåll för varierande men generellt sett positiva kommentarer om situationen i varje land. Lettland, Litauen och Slovakien anses också vara fungerande marknadsekonomier och bör kunna bli EU-medlemmar på medellång sikt, under förutsättning att de fördjupar de pågående reformerna. Däremot måste Bulgarien, Rumänien och Turkiet fortsätta sina reformer eller helt enkelt påbörja reformer för att uppfylla de ekonomiska kriterierna för EU-medlemskap vid en ännu okänd tidpunkt (Turkiet måste uppfylla de politiska kriterierna innan anslutningsförhandlingar kan inledas). Man kan konstatera att de framsteg som kommissionen påvisat totalt sett öppnar vägen för sju och kanske tio länder att inom kort ansluta sig till EU, sannolikt från och med 2004 för länderna med bäst förutsättningar.

3.3.3. Vid sidan av den ekonomiska tillväxten, som förra året generellt uppskattades till cirka 4 % årligen, är framstegen särskilt tydliga i handeln med EU, som årligen ökat med 20 % sedan 1993 och som för närvarande i genomsnitt utgör 60 % av dessa länders utrikeshandel (en andel som motsvarar handeln mellan de 15 EU-länderna). Kandidatländerna har blivit EU:s andra handelspartner efter USA. Handeln med dessa länder kännetecknas än i dag av EU:s stora handelsöverskott, som 1999 översteg 25 miljarder euro, dvs. nästan en fjärdedel av gemenskapens export till Central- och Östeuropa.

3.3.4. De följande bedömningarna och rekommendationerna, som främst bygger på utfrågningar av representanter för näringsliv och samhälle i kandidatländerna, presenteras översiktligt och visar de viktigaste intervjuresultaten. De måste givetvis nyanseras med hänsyn till de stora skillnaderna mellan de olika kandidatländerna.

3.3.5. Kommittén konstaterar att denna positiva utveckling i handeln bland annat beror på följande framsteg i flera kandidatländer:

- Kandidatländerna har accepterat förändringarna och anpassningen till inre marknaden.

- Arbetsmarknadsorganisationerna, fackförbunden och konsumentorganisationerna har blivit starkare.

- Samtidigt som det skett en produktivitetsökning har det växt fram en ny företags- och förvaltningskultur.

- En kraftig ökning av de internationella investeringarna kan iakttas.

- Infrastrukturerna och produktionsapparaten har moderniserats.

- Tjänstesektorn (bankerna, försäkringsbolagen, handeln och den audiovisuella industrin) har utvecklats.

- Samarbetet i fråga om tekniska standarder har ökat.

3.4. Att satsa på att lösa de största problemen

3.4.1. Diverse frågeformulär och hearingar har gjort det möjligt för kommittén att få kännedom om nedanstående problem och förseningar i kandidatländerna. Detta betyder dock inte på något sätt att dessa problemområden kännetecknar dagens situation i samtliga kandidatländer. Kandidatländerna har gjort och gör fortfarande stora framsteg, och endast i de länder som släpar mest efter möter man samtliga nedanstående problem. Med hänsyn till detta påpekande i fråga om hur uppgifterna skall tolkas har kommitténs utfrågningar visat att de viktigaste kvarstående problemen - förutom svårigheterna med och kostnaderna för att uppfylla normer - rör följande:

3.4.1.1. Förseningar i moderniseringen av strukturerna (produktionsapparaten, arbetskraftens utbildning och kvalifikationer, finanssystemet, distributionsnäten, de administrativa strukturerna och rättsväsendet, transport- och kommunikationsinfrastrukturerna).

3.4.1.2. Förseningar när det gäller anpassning av lagstiftningen (restriktioner i kapitalrörelserna, bristande överensstämmelse med EU:s tekniska normer och bokföringsnormer, brister i skyddet av immateriella och industriella rättigheter, miljöskyddsproblem, risker för att det uppstår en underjordisk ekonomi).

3.4.2. Aktörerna inom näringsliv och samhälle i kandidatländerna tar oftast upp följande problem:

3.4.2.1. Generellt sett: bristande konkurrensförmåga i samband med en ökad konkurrens, komplexiteten när det gäller att tillämpa gemenskapens bestämmelser, begränsningar i EU-stödet, företagens svårigheter att utvecklas, i synnerhet de små och medelstora företagens (avsaknad av kapital och kredittillgång).

3.4.2.2. På handelsområdet: underskottet i handeln med EU, och även begränsningarna i tillgången till EU-marknaden för jordbruksprodukter, vilka inte omfattas av öppnade marknader.

3.4.2.3. På det sociala området: behovet av att anpassa arbetskraften, som ofta är för stor inom jordbruket men otillräcklig inom övriga sektorer, oron för kunskapsflykt samt problemen med att införa och anpassa sociala trygghetssystem och se till att dessa fungerar väl.

3.4.3. De problem som aktörerna inom näringsliv och samhälle i EU oftast nämner förefaller mer påtagliga för exportörerna än för investerarna på fältet. Det rör sig om följande:

3.4.3.1. Generellt sett: problem med bristande rättssäkerhet och institutionell kapacitet hos myndigheterna i kandidatländerna (förfarandena är alltför byråkratiska och överklagandeförfaranden saknas; kontrollmyndigheterna är inte tillräckligt kompetenta och självständiga; tullmurar byggs åter upp; effektiviteten hos vissa tillsyns-, standardiserings- och certifieringsmyndigheter är bristande; det finns problem när det gäller bestämmelserna om ömsesidigt erkännande, och det förekommer bedrägerier och korruption).

3.4.3.2. På det ekonomiska området: skatterna är höga och systemet komplext, begränsningar utan anknytning till tulltaxan samt tekniska och administrativa hinder inom handeln kvarstår, bristande insyn i privatiseringsprogrammen, svårigheter att förutse effekterna av de rättsliga och skattemässiga bestämmelserna, viss prisreglering sker alltjämt, om än i begränsad omfattning.

3.4.3.3. På det konkurrenspolitiska området: begränsningar i etableringsfriheten, begränsningar för etablering (licenser, filialer), köp av fast egendom begränsas (även om dessa begränsningar kan undvikas om man öppnar en filial), statsstödets nivå inom vissa sektorer som har problem med anpassning och konkurrenskraft, bristande tillträde till de offentliga upphandlingssystemen, oegentlig praxis (prisdumpning, som trots allt ligger på en ganska låg nivå på grund av öppenheten i samband med förfarandet samt svartarbete och bristande respekt för miljökrav).

3.5. Att målinrikta återstående prioriterade projekt

3.5.1. Kommitténs utfrågningar visar att följande projekt i kandidatländerna bör prioriteras:

3.5.1.1. Generellt sett: befästa de framsteg som redan gjorts (den ekonomiska förvaltningen, produktiviteten, kvaliteten på varor och tjänster, företagskulturen och konsumentupplysningen), under direkt medverkan av det civila samhället.

3.5.1.2. På det ekonomisk-politiska området: förstärka den makroekonomiska stabiliteten, avskaffa hindren för handel med varor och tjänster, fullfölja och påskynda privatiseringarna, utveckla fri prissättning, skattereformer till stöd för marknadsekonomin, iaktta disciplin i valutafrågor, ett pålitligt system för skydd av immateriella och industriella rättigheter, stödja de små och medelstora företagen, gå över till EU-normer samt ömsesidig certifiering och ömsesidigt erkännande, förbättra miljöskyddet.

3.5.1.3. På de politiska strukturernas område: förstärka reformerna av stat, förvaltning och rättsapparat, förstärka konkurrenspolitiken, godkänna OECD:s och Europarådets metoder för att bekämpa korruption (civilrättslig respektive straffrättslig konvention om korruption).

3.5.1.4. På de ekonomiska strukturernas område: stärka ställningen för oberoende och representativa arbetsmarknadsorganisationer, modernisering av den industriella strukturen, handels- och finansstrukturerna och jordbruksstrukturen (med nya ömsesidiga koncessioner i handelsutbytet), samt anpassning av infrastrukturer för transporter, energi och telekommunikationer, särskilt gränsöverskridande infrastrukturer dels mellan olika kandidatländer, dels mellan kandidatländerna och EU.

3.5.1.5. På det sociala området: övertagande av EU:s sociallagstiftning, utveckling av en social dialog, kamp mot den svarta ekonomin.

4. Effektivare stödmetoder

4.1. Det stöd som syftar till ekonomisk uppbyggnad i kandidatländerna kommer att kräva en anpassning av metoderna utifrån fyra målsättningar: omorientering av gemenskapsstödet, intensifiering av utbildningsinsatserna, förbättring av utvärderingsrapporterna och deltagande i vissa av EU:s åtgärder.

4.2. Att optimera gemenskapsstödet

4.2.1. Det gemenskapsstöd som fastställdes i Berlin i mars 1999 för perioden 2000-2006 i Agenda 2000 ligger fortfarande inom ramen för gemenskapens budgettak på 1,27 % av BNP. Stödet till åtgärderna inför anslutningen beräknas för perioden att uppgå till cirka 20 miljarder euro och, från och med 2002, till cirka 50 miljarder för nya medlemsländer. Det är ett betydande belopp, men det räcker självfallet inte till att helt och hållet täcka de berörda ländernas utvecklingsbehov och åtgärda deras eftersläpning.

4.2.2. Europeiska unionen bör inte tro att unionen frigjort sig från skyldigheten att ge ekonomiskt stöd till kandidatländerna bara för att Agenda 2000 antagits: Kommittén anser att det viktigaste nu är att EU inriktar sitt stöd på att skapa en effektiv marknadsekonomi genom att eftersträva en katalysatoreffekt och främja privata investeringar, vilket är det enda sättet att få fart på ekonomin. Kommittén vill framhålla att detta bland annat kräver följande:

4.2.2.1. Man bör först och främst utveckla samarbetet med aktörer i näringsliv och samhälle kring de nationella programmen för anpassning till gemenskapens regelverk och utnyttjande av gemenskapsstöden, genom att man samråder med dessa aktörer om utformning, genomförande, uppföljning och utvärdering av åtgärderna.

4.2.2.2. Kontrollen över stödets effekter på den ekonomiska utvecklingen bör förstärkas, bland annat genom partnerskap med aktörerna inom samhälle och näringsliv.

4.2.2.3. Reglerna för företagens verksamhet bör moderniseras, bland annat genom att man påskyndar reformen av den offentliga administrationen och säkerställa att domstolarna är kompetenta, effektiva och självständiga (vilket motiverar en fortsatt utveckling av vänortssamarbetet mellan nationella förvaltningar i EU och kandidatländerna).

4.2.2.4. Man bör se till att stödprogrammen i högre grad främjar en transnationell dimension och att de stärker kandidatländernas mellanregionala samarbete sinsemellan.

4.2.2.5. Man bör utveckla de nödvändiga offentlig-privata partnerskapen, särskilt inom projekt som rör de transeuropeiska näten (t.ex. transporter, energi, telekommunikationer och miljö).

4.2.2.6. Förutom att kontrollera att gemenskapsstödet är förenligt med konkurrensreglerna är det också viktigt att se till att stödet verkligen blir resultatbaserat i fråga om gemensam disciplin, rättssäkerhet för personer, varor, transaktioner och investeringar samt intensifierad kamp mot oegentligheter, bedrägeri, korruption och den svarta ekonomin.

4.2.2.7. Man bör se till att det utvecklas ett starkt och välkontrollerat system för finans- och bankväsende, något som är särskilt viktigt.

4.2.3. Det vore för övrigt värdefullt att underlätta en kombination av gemenskapsstöd och nationellt stöd från medlemsstaterna för att öka finansieringen av vissa projekt. På så sätt kan man motverka gemenskapsstödets begränsade storlek och göra det möjligt att ytterligare koncentrera stödet från EU eller medlemsstaterna till vissa prioriterade projekt.

4.2.4. ESK betonar slutligen att EU på sikt måste minska snarare än öka biståndet utan återbetalningsskyldighet, vilket skulle syfta till ett total minskning av det offentliga stödet i den europeiska ekonomin. Bistånd utan återbetalningsskyldighet bör därför kompletteras med lån till låg ränta, räntesubventioner, lånegarantier och medfinansiering samt en bättre samordning mellan strukturfondsstöd och lån från Europeiska investeringsbanken, banker och finanssektorn.

4.3. Att utöka utbildningsinsatserna

4.3.1. Uppbyggnaden i kandidatländerna kommer också att kräva stora utbildningsinsatser, där aktörer i näringsliv och samhälle i medlemsstaterna kommer att spela en nyckelroll genom att tillsammans med sina kolleger i kandidatländerna utforma samarbetsavtal och avtal om ömsesidig hjälp, genom att informera dem om deras rättigheter och skyldigheter i anslutning till gemenskapens regelverk, och genom att hjälpa dem att anpassa sig utifrån sina egna speciella behov.

4.3.2. Dessa utbildningsinsatser från arbetsmarknadens parter och andra intressegrupper - som redan genomförts med gemenskapsstöd, framför allt inom ramen för Phare-programmet - bör ske genom tjänsteresor av sakkunniga, praktikperioder och utbyten. De bör bidra till att integrera alla anpassningsfaktorer och särskilt följande:

- Stödja en lagstiftning som gynnar privata initiativ.

- Sprida ett gemensamt "EU-referenssystem".

- Lära ut god användning av EU:s rättsliga verktyg, till exempel Europapatent, EG-märkning, EG-certifiering.

- Utforma avtal om ömsesidigt erkännande.

- Främja den sociala dialogen.

4.4. Att förbättra utvärderingsrapporterna

4.4.1. Kommissionen utarbetar varje år tillsammans med kandidatländernas myndigheter rapporter om framstegen i fråga om överföringen av gemenskapslagstiftningen; den senaste rapporten lades fram den 8 november 2000.

4.4.2. Ekofinrådet beslutade i november 2000 att även diskutera vissa särskilt betydelsefulla aspekter av kandidatländernas ekonomiska politik, särskilt de ekonomiska programmen och ländernas finanspolitik, för att knyta dem allt närmare den verksamhet som är praxis inom EU (ekonomiska prognoser, meddelanden om nationalräkenskaperna, statsfinansernas stabilitet m.m.). Kommittén stöder detta initiativ som även innebär att kandidatländerna görs mer delaktiga i Cardiffprocessen, vilken syftar till att förstärka inre marknadens ekonomiska flöde och anpassa marknaderna för tjänster och kapital.

4.4.3. Ekonomiska och sociala kommitténs möten med representanter för näringsliv och samhälle i kandidatländerna innebär ofta en möjlighet att få information från aktörer på plats som skiljer sig mycket från informationen i de officiella rapporterna, framför allt på följande punkter: reformernas utveckling och framsteg, tillämpningen av ny lagstiftning, förseningar i överföringen av lagstiftning, konkurrensproblem och eventuella hinder för inre marknaden. Diskussionen om medlemskap i Europeiska unionen och om framstegen, förutsättningarna och villkoren för anslutning måste bli ett centralt inslag i det civila samhället genom en ständig dialog med det civila samhällets organiserade företrädare. Kommittén rekommenderar därför att aktörer från näringsliv och samhälle skall delta i utarbetandet av dessa rapporter för att man bättre skall kunna ta ställning till den verkliga utvecklingen av reformerna och de framsteg som görs t.ex. vad gäller tillämpningen av den nya lagstiftningen, hinder osv.

4.4.3.1. Av samma skäl borde Europeiska kommissionen se till att i sina utvärderingsrapporter ta med analyserna och rekommendationerna dels från de årligen återkommande konferenser som anordnas av Ekonomiska och sociala kommittén i samarbete med arbetsmarknadens parter och övriga intressegrupper i kandidatländerna, dels från de bilaterala gemensamma rådgivande kommittéer som inrättats med flertalet kandidatländer. De offentliga myndigheterna i de kandidatländer som ännu inte föreslagit att en gemensam rådgivande kommitté skall inrättas borde göra detta omgående.

4.5. Att redan nu associera kandidatländerna till vissa gemensamma politikområden

4.5.1. Det skulle vara lämpligt att redan under föranslutningsperioden göra kandidatländerna delaktiga och börja förbereda dem i praktiken på genomförandet av gemenskapspolitiken, och redan nu försöka få begränsade, men verkliga anslutningsområden att fungera. På så vis skulle det bli lättare att skynda på förhandlingarna och utarbeta en skräddarsydd tidsplan för varje anslutning.

4.5.2. Ett bra exempel på detta tillvägagångssätt är de avtal om ömsesidigt erkännande av industriprodukter (PECA, protokollet om europeisk bedömning av överensstämmelse) som Europeiska kommissionen nyligen undertecknade tillsammans med Ungern, Tjeckien och Lettland. Dessa avtal borde utvidgas till att omfatta fler kandidatländer.

4.5.3. Man kan även anföra kandidatländernas fullständiga anslutning, som man enats om vad gäller det europeiska området för forskningsverksamhet och särskilt det sjätte ramprogrammet.

4.5.4. ESK stöder för övrigt kommissionens förslag, som kommittén själv formulerat i ett tidigare yttrande om utvidgningens inverkan på den inre marknaden, om att låta de samordningscentra och kontaktpunkter för den inre marknaden som redan inrättats i de 15 medlemsstaterna även omfatta kandidatländerna, för att bidra till bilaterala lösningar på de problem som fortfarande kan uppstå i handeln länderna emellan.

4.5.5. Detta tillvägagångssätt kan även användas för den gemensamma tullpolitiken, eftersom de flesta nya kandidatländerna i och med inträdet i EU kommer att gränsa till ett tredje land.

4.5.6. Kommittén stöder också de förslag som Europeiska kommissionen lade fram i januari 2001 om att kandidatländerna skall bli medlemmar i Europeiska miljöbyrån under 2001.

4.5.7. Kommittén vill också rikta uppmärksamheten mot att kandidatländerna måste ges möjlighet att redan före medlemskapet ansluta sig till gemenskapspatentet så snart detta antas av Europeiska unionen (utan att det på något sätt gör det mer komplicerat för de nuvarande medlemsstaterna att anta detta gemenskapspatent). Om systemet med gemenskapspatentet inte skulle gälla för kandidatländerna, skulle dessa länder inte kunna beaktas vid utfärdande av nya patent. Härigenom skulle det visa sig omöjligt att i ett senare skede låta dem omfattas av de gemenskapspatent som utfärdats före deras anslutning, på grund av begränsningsreglerna inom lagstiftningen om intellektuell och industriell äganderätt, vilka innehåller förbud mot att i ett senare skede lägga till andra länder än dem för vilka patentet ursprungligen utfärdats. En sådan situation skulle vad gäller många gemenskapspatent skapa en klyfta på den utvidgade inre marknaden, vilket skulle motverka de fördelar som med rätta tillskrivs denna form av patent.

4.5.8. Kommittén ställer sig slutligen bakom att kandidatländerna ansluter sig till de mål som Europeiska unionen satt upp för de internationella handelsförhandlingarna, vilket motiverar en intim samordning mellan kommissionen och kandidatländerna, i syfte att öka Europeiska unionens tyngd på den internationella arenan.

5. Att lägga grunden till en ny sammanhållning i en utvidgad union

5.1. Utvidgningen kommer till viss del att förändra förutsättningarna för den inre sammanhållningen, samtidigt som EU beslutat sig för att fortsätta arbetet med en fördjupning av denna sammanhållning, ett arbete som är långt ifrån avslutat. Strävan efter en optimal sammanhållning kommer att försvåras i och med kandidatländernas förseningar och skillnader i utveckling, som i de flesta fall endast delvis kommer att kunna åtgärdas före den verkliga anslutningen. Dessa skillnader kommer till stor del att finnas kvar under de första åren, eller till och med de första decennierna efter anslutningen. EU kommer alltså efter utvidgningen att få lära sig att leva med mycket större skillnader mellan medlemsstaterna och regionerna på det ekonomiska planet, och måste försöka hitta vägar för att både anpassa sig och stegvis åtgärda dessa skillnader. Varken Agenda 2000, som antogs i Berlin 1999, eller den omarbetning av fördraget som blev resultatet av överenskommelsen i Nice i december 2000, räcker för att lösa konflikten mellan utvidgning och fördjupning om de inte ingår i en mer omfattande omorganisation. Därför bör nya åtgärder vidtas i syfte att fullt ut associera kandidatländerna, förenkla gemenskapens lagstiftning, samordna nationella myndigheter när det gäller gemensamma uppdrag, konsolidera EMU och tillsammans stärka konkurrenskraften för Europa som lokaliseringsort.

5.2. Att förenkla gemenskapens lagstiftning

5.2.1. Överföringen av gemenskapslagstiftningen i kandidatländerna försvåras av lagstiftningens komplexitet. I stället för att som det var tänkt förenkla lagstiftningen i Europa fortsätter EU i dag att utfärda bestämmelser som är alltför komplicerade för användarna och alltför utspridda, eller till och med motsägelsefulla, för att utgöra en verkligt sammanhängande helhet, och som alltför ofta överlappar gällande nationella bestämmelser i stället för att verkligen harmonisera dem.

5.2.2. Medlemsstaterna är å sin sida inte tillräckligt disciplinerade vad gäller tillämpningen av gemenskapslagstiftningen, och förseningar i överföringen av lagstiftningen och rättsliga tvister med kommissionen och EU-domstolen fortsätter att öka. De nuvarande 15 medlemsstaterna föregår därmed inte med gott exempel för kandidatländerna.

5.2.3. Det är därför nödvändigt att göra gemenskapens verksamhet mer effektiv genom att förbättra tillämpligheten och kvaliteten på lagstiftningen och förstärka kontrollerna av hur gemenskapsbestämmelserna tillämpas. Tanken är att befästa den inre marknadens funktion på ett hållbart sätt genom att förenkla överföringen av gemenskapslagstiftningen till kandidatländerna och genom att klara upp rättsliga tvister.

5.2.4. I detta hänseende framhöll kommittén i ett yttrande i oktober 2000(3) att det är nödvändigt att införa ett flerårigt program för att förenkla lagstiftningen. Detta program skulle innehålla uppförandekodexar för institutionerna och medlemsstaterna själva (ESK har föregått med gott exempel genom att anta en egen uppförandekodex) och lägga grunden till en förstärkt dialog med representanter för dem som tillämpar lagstiftningen, en oberoende analys av konsekvenserna av kommissionens projekt innan de genomförs, en systematisk granskning av möjliga alternativ till lagstiftning, t.ex. frivilliga överenskommelser, avtal, självreglering eller samreglering mellan de berörda parterna samt effektiva uppföljningsmetoder (resultattavlor, årsrapporter) som gör det möjligt att jämföra bästa metoder.

5.2.5. Kommittén skulle vilja att kandidatländerna också deltog i detta program för en förenklad lagstiftning och att även de antar uppförandekodexar och främjar dialogen på arbetsmarknaden och i samhället i övrigt.

5.3. Att samordna nationella myndigheter

5.3.1. Kommittén understryker att förenklingen av lagstiftningen måste gå hand i hand med ökade kontroller och överföring, av lagstiftning som ger medlemsstaterna ett större ansvar. Europeiska kommissionen kommer inte ensam att kunna säkerställa en god förvaltning av den inre marknaden samtidigt som man måste förstärka kraven på säkerhet och kontroll.

5.3.2. Kommittén ställer sig därför positiv till att myndigheterna i medlemsstaterna direkt deltar i förstärkningen av olika kontroller på plats genom att anta gemensamma metoder som bör godkännas av kommissionen. Kandidatländerna bör också få möjlighet att delta, vilket skulle vara det bästa sättet för dem att öka sina kunskaper inför sin framtida anslutning. Det handlar alltså om att, i stil med den gemensamma marknadens samordningscentra som nyligen inrättats i alla 15 medlemsstater, utveckla ett samarbete mellan nationella myndigheter som verkar i enlighet med den inre marknadens behov. Detta samarbete borde främst utvecklas inom konkurrenspolitiken, på området för miljöskydd, varu- och livsmedelsskydd, hälsa och arbetarskydd samt kampen mot skatte- och handelsbedrägerier.

5.3.3. Kommissionen skulle därmed kunna koncentrera sig på att grundligt övervaka dessa decentraliserade kontroller och se till att de genomförs på rätt sätt. Kommissionen bör även ges befogenhet att direkt ingripa för att åtgärda eventuella brister i de nationella administrationerna. I perspektivet av en union med trettio medlemmar och med mycket olika nationella administrationer skulle dessa ingripanden av kommissionen motivera inrättandet av gemenskapsinspektioner, framför allt vad gäller kontroll och bekämpning av bedrägerier med konsekvenser på europeisk nivå.

5.3.4. Vad beträffar tullpolitiken uppmärksammar kommittén målsättningen att säkerställa identiska förfaranden vid unionens yttre gränser till följd av avskaffandet av de inre gränskontrollerna. Denna målsättning skulle kunna öppna vägen för ett förstärkt samarbete mellan nationella myndigheter, och vid tiden för utvidgningen leda till en verklig förening av EU:s tullmyndigheter inom ramen för en enda gemenskapsadministration.

5.4. Att konsolidera EMU

5.4.1. Ekonomiska och monetära unionen, som helt integrerar de ekonomier som deltar i eurosamarbetet, har införts mycket lägligt när det gäller att ta sig an den utmaning som innebär att förstärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen i ett utvidgat Europa. EMU kommer att befästa och fördjupa den ekonomiska integrationen efter utvidgningarna och oundvikligen stegvis dra till sig de nya medlemsstaterna.

5.4.2. Kommittén understryker vikten av att förstärka den ekonomiska samordningen i Ekofinrådet. Eurogruppen kommer i framtiden att spela en drivande roll och bör lägga upp sin organisation och verka enligt dessa nya förutsättningar. Inte bara finansministrarna utan även andra rådskonstellationer, t.ex. för sociala frågor, bör också diskutera de eventuella konsekvenserna av euron och ta dessa frågor i beaktande i sina beslut.

5.4.3. Ekofinrådet bör uppmuntra kandidatländerna att både ur rättslig och ekonomisk synvinkel lägga grunden för sitt framtida deltagande i EMU, bland annat genom att påbörja strukturella reformer i denna riktning (t.ex. oberoende centralbanker, ett område där man redan gjort stora framsteg). Kommittén skulle vilja att kandidatländerna utfäster sig att från och med anslutningen delta i det europeiska växelkurssamarbetet (ERM2), som följer på EMS (det europeiska monetära systemet), vilket kommer att säkerställa solida grunder för växelkursstabilitet på den utvidgade inre marknaden och utgöra ett första - obligatoriskt - steg mot deras deltagande i EMU i ett senare skede.

5.5. Att tillsammans stärka Europas konkurrenskraft

5.5.1. Vid Europeiska rådets möte i Lissabon i mars 2000 gavs klartecken till en förstärkning av konkurrenskraften i Europa genom omfattande strukturella anpassningar i de olika medlemsstaterna. Detta mandat bör genomföras på ett beslutsamt sätt för att förstärka företagens konkurrenskraft, främja innovationer, hålla nere de gemensamma kostnaderna och de offentliga utgifterna, förbättra arbetsmarknadens funktion och sysselsättningsnivån samt garantera socialförsäkringssystemens hållbarhet.

5.5.2. Kommittén rekommenderar att kandidatländerna även knyts till de målsättningar som fastställdes i Lissabon och till utvärderingsrapporterna vid Europeiska rådets vårmöten:

- Att förstärka företagens konkurrenskraft, främja innovationer, hålla nere de gemensamma kostnaderna och de offentliga utgifterna, förbättra arbetsmarknadens funktion och sysselsättningsnivån samt garantera socialförsäkringssystemens modernisering.

- Möjliggöra en jämförelse mellan bästa metoder.

Kommittén gläder sig åt att Europeiska rådet i Stockholm i mars 2001 uttryckligen efterlyste att kandidatländerna knyts till dessa målsättningar.

5.5.3. Detta skulle uppmuntra dessa stater att påskynda reformerna och försätta dem i en situation med ömsesidiga samordningsvinster, inte bara dem emellan utan även i förhållande till de 15 medlemsstaterna. Alla kandidatländer kommer dessutom att ha alla möjligheter - särskilt på de områden där de har inlett nya reformer med nya medel och med en fast vilja att nå framgång, till exempel ekonomisk öppning och innovation - att uppnå samma nivå som de nuvarande EU-medlemmarna eller rentav kunna mäta sig med de bästa bland dem.

6. Slutsatser

6.1. Med utgångspunkt i de diskussioner som ESK fört med företrädare för arbetsmarknadens parter och övriga intressegrupper, och med tanke på utvidgningen, understryker kommittén behovet av att öka ansträngningarna att överföra gemenskapslagstiftningen i kandidatländerna samt förstärka EU:s stödmetoder och förbereda en ny ekonomisk sammanhållning i en utvidgad union.

6.2. Kommittén konstaterar att medlemsstaterna och kandidatländerna från och med nu delar en gemensam framtid, vilket utgör en anledning för Europeiska unionen och alla dess aktörer i samhälle och näringsliv att ge ett oavbrutet och effektivt stöd till alla de ansträngningar som kandidatländerna i ökande omfattning måste göra, för att skapa förutsättningar för ett med nödvändighet krävande medlemskap på den (om än inte fullbordade) integrationsnivå som unionen nått.

6.3. Kommittén konstaterar också att det är helt fel att påstå - efter Europeiska unionens tidigare beslut om Agenda 2000 och reformen av fördraget - att endast kandidatländerna behöver göra denna anpassning, eftersom förberedelserna inför en utvidgad union tvärtom kräver en djupgående anpassning av Europeiska unionen som går långt utöver de reformer av budget och institutioner som man redan enats om, för att klara de oöverskådliga konsekvenserna av denna utvidgning.

6.4. Kommittén anser att denna dubbla utmaning - för kandidatländerna och för medlemsstaterna - måste ses som en unik möjlighet att inleda en djupgående förnyelse av Europeiska unionen där alla kommer att vara vinnare, eftersom en sådan förnyelse leder till ekonomisk konkurrenskraft och socialt framåtskridande i ett Europa som är både större och starkare.

6.5. Det är av denna anledning som kommittén vill uppmana Europeiska unionen att från och med 2001 införa ett ambitiöst och samordnat flerårigt program som förberedelse inför utvidgningen, i syfte att effektivisera stödet till kandidatländerna samtidigt som man bland unionens nuvarande medlemsstater bör skapa de villkor som krävs för att bevara sammanhållningen i en utvidgad union. Ett sådant program bör omfatta medlemsstaterna och kandidatländerna, samtidigt som det civila samhällets ekonomiska och sociala aktörer ställs i frontlinjen. Syftet bör vara att slutföra programmet innan parlamentets och kommissionens nuvarande mandat löper ut.

Bryssel den 25 april 2001.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) Se även följande yttranden från Ekonomiska och sociala kommittén:

"Sysselsättningen och den sociala situationen i CÖE-länderna".

"Den nordliga dimensionen", EGT C 139, 11.5.2001.

"Inverkan på den inre marknaden av EU:s utvidgning", EGT C 329, 17.11.1999.

(2) Konferensen "Mot ett partnerskap för ekonomisk tillväxt och sociala rättigheter", som anordnades i Ekonomiska och sociala kommitténs lokaler den 14-17 november 2000.

(3) "Förenklade bestämmelser på inre marknaden (OIM)", EGT C 14, 16.1.2001, s. 1.