31.1.2006   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 24/39

1.1.1

Bättre lagstiftning utgör ett verkligt samhälleligt krav, som Europeiska ekonomiska och sociala kommittén kommer att förmedla till EU-institutionerna och regeringarna med utgångspunkt från det civila samhällets behov. Det civila samhället är ju lagstiftningens ”brukare”.

1.1.2

Bättre lagstiftning innebär först och främst att man placerar sig på nivån hos dem som berörs av lagstiftningen. Därför krävs en strategi som bygger medinflytande via förberedande samråd där man tar hänsyn till representativiteten hos det civila samhällets organisationer och arbetsmarknadens parter – grupper som direkt berörs av lagstiftningen – och som konstruktivt utnyttjar de rådgivande institutionernas resurser och befogenheter.

1.1.3

Bättre lagstiftning innebär också att stifta färre lagar, att förhindra inflation i lagstiftandet och att förenkla befintlig lagstiftning, eftersom en alltför omfattande lagstiftning skapar en juridisk snårskog, vilket bland annat kan leda till handelshinder. Bättre lagstiftning innebär också en reell och enkel tillämpning av lagen.

1.1.4

Bättre lagstiftning innebär att man reducerar lagstiftandet till det väsentliga och att man riktar in sig på vad lagstiftningen skall syfta till. Det innebär också att man utformar en lagstiftning som är följsam och flexibel men samtidigt tillräckligt beständig, vilket kräver strikthet och framför allt konsekvens alltifrån utformningen till den praktiska tillämpningen.

1.1.5

Att förenkla innebär att i möjligaste mån göra lagstiftningen mindre komplex. Detta betyder dock inte att man nödvändigtvis drastiskt skall reducera unionens lagstiftningsarbete eller avskaffa lagar, vilket skulle gå stick i stäv mot det civila samhällets krav på säkerhet och företagens, främst de små och medelstora företagens, behov av juridisk klarhet och stabilitet.

1.1.6

All föråldrad lagstiftning bör helt eller delvis upphävas.

1.2.1

Alla generaldirektorat (GD) inom kommissionen bör, med hänsyn till antalet lagtexter inom respektive behörighetsområde och deras komplexitet (som exempelvis kan mätas genom det totala antalet textrader och interna hänvisningar till tidigare lagstiftning samt genom det administrativa arbete som detta medför), föreslå ett välavvägt förenklingsprogram som sedan inkluderas i kommissionens övergripande program. I programmet skall man redogöra för varför förslagen är nödvändiga och vilka effekterna kan bli för dem som den förenklade lagstiftningen riktar sig till. Man skall vidare föreslå åtgärder för varje textgrupp som valts ut (upphävande, ändring, kodifiering etc.) och uppskatta vilka resurser som krävs för att genomföra programmet.

1.2.2

Kommissionen bör årligen sammanställa en konsoliderad rapport – ”Förenkling av existerande lagstiftning och bättre ny lagstiftning” – som tar hänsyn till det aktuella årsprogrammet, det faktiska genomförandet av föregående års program, resultatet av det rullande programmet för förenkling på medellång sikt samt arbetsprogrammet. Den utveckling som sker EU-nivå och nationell nivå vad gäller förenklad och förbättrad lagstiftning skall analyseras i denna rapport och vid behov åtföljas av nya förslag och av rekommendationer. Man bör undvika ett överflöd av rapporter och meddelanden som till innehållet sammanfaller eller överlappar varandra.

1.2.3

Initiativrätten är inte neutral utan har en avgörande inverkan på valet av prioriteringar och mål för lagstiftningen, på dess beredning, formulering och omformulering i de fall lagstiftaren föreslår ändringar. Lagförslagets kvalitet och relevans har en direkt inverkan på antagningsförfarandets längd och resultat. Om initiativet dessutom inte har förberetts på rätt sätt medför det betydande tids- och resursförluster för alla berörda institutioner och de organisationer som rådfrågats.

1.2.4

Om kvaliteten på den text som antas efter lagstiftningsförfarandet och kvaliteten på införlivandet av direktiven är otillräcklig eller medför tolkningssvårigheter, får detta också konsekvenser i form av tvister, domstolsförfaranden på nationell nivå och EU-nivå samt merkostnader för de nationella förvaltningarna och de som berörs av domstolsförfarandena.

1.2.5

Kommissionen och lagstiftaren är inte allvetande. Den sociala, ekonomiska och teknologiska verkligheten är både komplex och föränderlig. Att i grunden ändra eller mjuka upp en lagstiftning som i praktiken får icke avsedda konsekvenser eller som för förvaltningarna eller användarna medför överdrivet höga kostnader i samband med genomförandet, innebär dock inte att lagstiftarens auktoritet försvagas utan är tvärtom ett bevis på politiskt förnuft som kan stärka förtroendet hos dem som lagstiftningen riktar sig till liksom respekten för lagen.

1.2.6

Den utvärdering som görs före lagstiftningsprocessen bör följaktligen avslutas med en konsekvensanalys (impact assessment) av hur lagstiftningen kan förväntas tas emot i praktiken, hur den skall infogas i existerande lagstiftning, och av eventuella problem vid genomförandet.

1.2.7

Om kommissionen drar tillbaka lagförslag som redan är under granskning är det lämpligt att den motiverar sitt val att avbryta den påbörjade lagstiftningsprocessen och att den samråder med de lagstiftande institutionerna och samrådsorganen samt med de organisationer i det civila samhället vars synpunkter man hade begärt eller vars intressen berörs av ett sådant tillbakadragande.

1.2.8

Förhands- och efterhandsutvärderingarna av lagstiftningen måste bygga på ett brett medinflytande om utvärderingen skall ha en obestridlig politisk och praktisk legitimitet. Medan förhandsutvärderingen föregår och sedan bidrar till själva lagstiftningsarbetet utförs efterhandsutvärderingen i två etapper: först när direktiven införlivas eller förordningarna genomförs och då man kan notera de första hindren vad beträffar acceptans och genomförande, sedan under den egentliga konsekvensanalysen som utförs efter en förutbestämd tid efter det praktiska genomförandet, som kan få oväntade eller oönskade konsekvenser. Denna analys kan medföra ändringar av lagstiftningen eller dess genomförande (1).

1.2.9

De negativa eller oväntade konsekvenserna kan vara mycket olika till sin natur. En bedömning av deras merkostnader för förvaltningarna eller användarna måste kompletteras med en studie av effekterna för samhälle, ekonomi och miljö samt för de grundläggande rättigheterna.

1.2.10

Man bör utvärdera hur befogenheterna vad gäller tillämpningen utövas, både på EU-nivå (direkt tillämpning, system med föreskrivande kommittéer, tillsynsorgan) och på nationell nivå (ministerier, decentraliserade myndigheter, oberoende förvaltningsmyndigheter), vilka effekter de får (administrativa åtgärder som krävs av användarna, kostnader, komplexitet) och hur effektiva kontrollerna eller de eventuella sanktionerna är. Lagstiftaren bör kunna utföra en uppföljning av denna tillämpningsfas som innefattar både lagstiftningen och dess tillämpning.

1.2.11

Medlemsstaterna bör också utveckla och förfina sina egna utvärderingsinstrument och därefter rapportera resultaten till kommissionen och den nationella lagstiftaren och redovisa positiva och negativa erfarenheter.

1.2.12

Samordning, information om och utbyte av nationella rutiner och deras effektivitet, en regelbunden rapportering om införlivandet i enlighet med kommissionens beslut, liksom en resultattavla för framstegen på inre marknaden möjliggör en effektiv uppföljning och eventuella korrigeringar.

1.2.13

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén kommer som utlovades i oktober 2000 (Uppförandekodex) att fortsätta att avge ett årligt yttrande till kommissionen om den övergripande rapporten ”Förenkling av existerande lagstiftning och bättre ny lagstiftning” liksom om de meddelanden och de olika sektorsrelaterade rapporter som kommissionen lägger fram om förenkling av den existerande lagstiftningen och om lagstiftningens kvalitet.

1.3.1

EESK anser att uppgiften att förenkla gemenskapsrätten och göra den mer enhetlig och relevant inte bara är en fråga om metoder eller teknik utan också en djupt politisk fråga som kräver stort mellaninstitutionellt engagemang som backas upp av ett lika omfattande deltagande från det organiserade samhällets sida.

2.1

Det brittiska ordförandeskapet har bett Europeiska ekonomiska och sociala kommittén (EESK) att utarbeta ett yttrande om ”Bättre lagstiftning”. Kommittén har även fått en remiss rörande kommissionens tolfte rapport om förenklingen av gemenskapsrätten, och har beaktat meddelandet om ”Bättre lagstiftning, tillväxt och sysselsättning” som var ett resultat av Europeiska rådets möte om översynen av Lissabonstrategin, liksom kommissionens nyligen antagna beslut om införlivandet av direktiven.

2.2

Kommitténs förslag ifrågasätter inte gemenskapsmodellen som grundar sig på rättsstatsprincipen (rule of law), och som bekräftats och befästs i det konstitutionella fördraget samt kompletteras genom införandet av ett förfarande som innebär att det civila samhället direkt kan vända sig till myndigheten med initiativrätt. Förslagen bygger huvudsakligen på slutsatserna från Europeiska rådet i Edinburgh år 1992, vitboken om styrelseformer och Lissabonstrategin (2000–2001), det mellaninstitutionella avtalet av den 16 december 2003 och på det arbete som påbörjats på initiativ av de sex ordförandeskapen och rådet.

2.3

I förslagen betonas emellertid vikten av det civila samhällets deltagande i utformningen, utvärderingen och en eventuell senare översyn av lagstiftningen. Synpunkterna och iakttagelserna om lagstiftningsförslagens kvalitet syftar till att på ett konstruktivt sätt bidra till att förbättra det rättsliga och administrativa klimatet för företagen och medborgarna.

2.4

EESK håller med om att det finns behov av bättre lagstiftning och välkomnar varje initiativ i denna riktning. Det är viktigt att lagstiftningen inte betraktas som onödig eller belastande då den är nödvändig för att EU skall kunna anpassa sig till de utmaningar som unionen står inför. Kommittén skulle inte kunna stödja en process som innebar att kommissionen – som förvaltare av gemenskapens intresse och drivkraft för den europeiska integrationen – avstod från att utöva sin initiativrätt och följaktligen även från att bidra till att skapa ”en allt närmare union mellan de europeiska folken”.

3.1

Bättre lagstiftning innebär att man bidrar till bättre styrelseformer och en enklare och mer begriplig lagstiftning som ger det civila samhället en god bild av de europeiska institutionernas förmåga att agera effektivt. Det handlar således om att återvinna det civila samhällets förtroende för institutionerna i egenskap av lagstiftare.

3.2

I dag undergrävs principen om likhet inför lagen genom det stora antalet snåriga lagar och svårigheten att överblicka gällande och planerad lagstiftning. Därför bör kraven på lagstiftningens överskådlighet och tillgänglighet dominera såväl förenklingen av den existerande lagstiftningen som beredningen av nya lagförslag.

3.3

I Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter som högtidligt proklamerades vid toppmötet i Nice år 2000 betonas de europeiska medborgarnas rätt till en god förvaltning. Viktiga förutsättningar för att medborgarna skall kunna åtnjuta denna rätt i realiteten är information och delaktighet, välmotiverade lagförslag, oberoende och tillförlitliga expertutlåtanden, tillämpning av proportionalitets- och subsidiaritetsprinciperna, en lagstiftning av hög kvalitet som införlivas och tillämpas på ett effektivt sätt samt en förenkling på det administrativa planet.

3.4

Prioriteringarna ”Förenkling av existerande lagstiftning” och”Bättre ny lagstiftning” samt insatser från gemenskapens sida i denna riktning är också ett led i strävan mot goda styresformer och kräver att mana avsätter tillräckliga resurser. Dessa prioriteringar måste beaktas vid såväl utformningen som tillämpningen av lagstiftningen. När processen väl är i gång måste den fortlöpande stödjas politiskt genom lämpliga resurser.

3.5

Att förenkla existerande lagstiftning och att förbättra dess kvalitet och effektivitet har blivit en absolut prioritet för unionen vad gäller konkurrenskraft, tillväxt och sysselsättning, hållbar utveckling samt EU-medborgarnas livskvalitet, liksom för att underlätta de europeiska företagens verksamhet på inre marknaden och handel med tredje länder.

3.6

De åtgärder som vidtagits har dock långt ifrån nått sin fulla potential. De klena framsteg som hittills noterats i samband med Lissabonsstrategin, Wim Kok-rapportens slutsatser och förslag samt Europeiska rådets nysatsning leder otvivelaktigt till en omprövning av strategin, som inleddes 1992 och som 2001 av institutionerna och medlemsstaterna utökades med målet att förbättra lagstiftningen och dess tillämpning.

3.7

EESK delar kommissionens uppfattning att det krävs en global omvärdering av behoven och de tillgängliga resurserna. Detta gäller också på nationell nivå.

3.8

EU:s svårigheter vad gäller konkurrenskraft, utveckling av en kunskapsbaserad ekonomi samt på politisk nivå öppenhet, medinflytande, effektivitet och medborgarnas och företagens acceptans av lagstiftningen, kräver dock att EU kraftfullt förstärker och i vissa avseenden omprövar sina metoder och omfördelar resurser för att underlätta lagstiftningen i en union med 25 medlemsstater, som dessutom kommer att bli än fler i framtiden.

3.9

Kommissionens aktuella strategi bygger på två meddelanden som publicerades i mars 2005 (2) och som under innevarande år skall kompletteras med förslaget om rambestämmelser för EU-organen. Enligt EESK bör dessa bestämmelser begränsas till att ange riktlinjer utan att inkräkta på organens självständighet. De kontrolleras redan av revisionsrätten när det gäller genomförandet av budgeten och av domstolen när det gäller tvister.

3.10

I den tolfte rapporten ”Bättre lagstiftning 2004”  (3) hänvisas till kommissionens handlingsplan ”En bättre och enklare lagstiftning”, det mellaninstitutionella avtalet från december 2003 (4)och medlemsstaternas strategi som ingår i det handlingsprogram som antogs av ministrarna med ansvar för offentlig förvaltning i maj 2002. I sin elfte rapport ”Bättre lagstiftning 2003”  (5) erinrade kommissionen om sina målsättningar, som man dessutom i detalj redogör för i åtta temainriktade meddelanden (6).

3.11

Kommissionens handlingsplan är resultatet av ett förberedande expertarbete och av vitboken om styrelseformerna i EU från 2001 samt arbetet i den grupp för lagstiftningskvalitet som inrättades år 2000 av ministrarna med ansvar för offentlig förvaltning, och i och med detta råder ett relativt stort samförstånd.

3.12

Förbättringen av den existerande lagstiftningen genom förenkling är ett centralt mål för kommissionen som har utarbetat metoder och medel för att uppnå den.

3.13

Sedan processen om förenkling och efterlevnaden av proportionalitets- och subsidiaritetsprinciperna initierades av Europeiska rådet i Edinburgh 1992 har kommissionen upprättat rambestämmelser angående formerna för förberedande samråd, genomförandet av konsekvensanalyser samt den nya lagstiftningens kvalitet och hur den skall utformas. I tolv årsrapporter behandlas uppföljningen och framstegen avseende dessa åtgärder, och trots att framsteg verkligen har gjorts är de fortfarande långt ifrån övertygande för dem som skall efterleva lagen.

3.14

Det initiativ för en bättre lagstiftning som togs av rådet efter det irländska ordförandeskapet blev 2004 föremål för deklarationen om en bättre lagstiftning av de sex ordförandeskapen (7). Vid mötet i rådet (konkurrenskraft) i november 2005 fastställdes ett tjugotal rättsakter (fördelade på femton prioriteringsområden) för förenkling och detta arbete fortsatte i februari 2005. Kommissionen har föresatt sig att konkret uppnå dessa mål, en uppgift som måste lyckas.

3.15

I sitt meddelande ”Lagstifta bättre för tillväxt och arbetstillfällen i Europeiska unionen”  (8) omdefinierar kommissionen sin ståndpunkt från 2002 inom ramen för översynen av Lissabonstrategin.

3.16

I egenskap av institutionell företrädare för det organiserade civila samhället, är kommittén för sin del fast besluten att redan på ett tidigt stadium och mer aktivt bidra till initiativet att ge EU en bättre, tydligare, mer enhetlig och effektivare lagstiftning, i syfte att uppfylla medborgarnas och företagens berättigade förväntningar. Det samarbetsavtal (9) som slutits med kommissionen gör det möjligt för EESK att anordna samråd om lagförslagen. Kommitténs yttranden bör i detta hänseende vara stringentare, och i första hand avspegla synpunkterna bland dem som lagstiftningen riktar sig till.

4.1

Lagstiftning utgör gemenskapens viktigaste arbetsredskap med stöd av den rättsliga ram som läggs fast av fördragen, till skillnad från arbetet i medlemsstaterna, där det finns fler styrinstrument att välja mellan.

4.2

En förbättrad (befintlig och framtida) lagstiftning bör inte bara syfta till förenkling utan också till en enhetlig användning av juridiska begrepp, tydligare formuleringar, framför allt på områden där lagstiftningen utvecklas snabbt och där reglerna är som mest omfattande och komplicerade. Exempel som bör omnämnas är lagstiftningen om inre marknaden och miljölagstiftningen samt lagstiftningen avseende transporter och statistik.

4.3

Lissabonstrategin – framför allt nödvändigheten av att förstärka konkurrenskraften – samt målet om ett bättre europeiskt styre (10) förutsätter framför allt en genomgång av hur lagstiftningen fungerar och villkoren för dess genomförande samtidigt som man tar hänsyn till konsekvenserna av gemenskapens lagstiftning i medlemsstaterna (lagstiftning, förvaltning), så att man kan garantera en mer enhetlig tillämpning och ett sammanhängande regelverk som bidrar till rättvisa konkurrensförhållanden på inre marknaden. Införlivandet av EU-lagstiftning i nationella lagstiftning får därför inte innebära onödiga bestämmelser eller leda till att direktivbestämmelserna kompliceras.

4.4

Europeiska rådet i Lissabon uppmanade kommissionen, rådet och medlemsstaterna att före år 2001 utarbeta en strategi som genom samordnade åtgärder syftar till att förenkla gemenskapens lagstiftning (11). Rådet betonade också behovet av nya och mer flexibla regleringsmetoder.

4.5

EESK anser att dessa nya regleringsinstrument, som kommittén stöder (12), innebär att det civila samhället regelbundet måste engagera sig direkt i lagstiftningsarbetet, antingen genom att samarbeta med EU:s institutioner eller på ett mer självständigt sätt (samreglering och självreglering), i enlighet med den mellaninstitutionella överenskommelsen från december 2003.

4.6

Ett nytt samarbete med olika socioekonomiska aktörer bör ta form (t.ex. genom ökad mobilisering av kommittéerna för sysselsättning och social dialog; man bör också fundera över om det bör inrättas sektorsöverskridande kommittéer eller arbetsgrupper för vissa frågor) eftersom ekonomin blir alltmer global och uppsplittrad (digital ekonomi och kunskapssamhället, frågor om industriell äganderätt och upphovsrätt, företagsrevision och nya finansiella instrument och tjänster) (13). Detta innebär att man bör inta ett kritiskt förhållningssätt i fråga om traditionella arbetsmetoder och styrinstrument. Det är mycket viktigt att övervinna svårigheterna med att anpassa sig till den snabba utvecklingen och till behoven av innovation, investeringar, fortbildning och forskning.

4.7

Kommissionen tillämpar redan vissa förfaranden för samråd och konsekvensanalyser för vilka en ”färdplan” publiceras varje år. Kommissionen använder framför allt en jämförande kostnads-nyttoanalys som kompletteras av andra verktyg, däribland multikriterieanalys. EESK anser dock att resultatet av en kostnads-nyttoanalys inte kan användas överallt och för samtliga typer av konsekvensbedömningar i fråga om lagstiftning (t.ex. på områdena folkhälsa och miljö). Det är således viktigt att inkludera tillämpningen av grundläggande rättigheter i analysen eller att ta hänsyn till allmänintresset, som per definition kan vara svårt att värdera genom en kostnads-nyttoanalys.

4.8

Vid sidan av meddelandet ”Uppdatera och förenkla gemenskapens lagstiftning” (14), i vilket kommissionen fastställer ramen för åtgärderna, har kommissionen tagit två konkreta initiativ. Ett initiativ gällde lagstiftningen för jordbruk (15) och fiske (16) (från 2004) – som är mycket omfångsrik och som genomgår snabba förändringar. Ett annat initiativ handlade om att förenkla lagstiftningen på inre marknaden (SLIM). Detta initiativ togs 1996 och har gett uppmuntrande resultat på vissa delområden. Initiativet har dock uppmärksammats i mycket ringa utsträckning av rådet och parlamentet och dessa åtgärder tycks nu ha fallit helt i glömska (17).

4.9

Den mellaninstitutionella överenskommelsen av den 16 december 2003 mellan kommissionen, parlamentet och rådet (18) syftar till att lägga grunden till en ny syn på lagstiftningsarbetet på institutionell nivå och öppnar ökade möjligheter till avtal, samreglering och självreglering. EESK har antagit ett yttrande om förenkling av lagstiftning med anledning av denna överenskommelse (19) och ovannämnda informationsrapport om samreglering och självreglering (20). Tidigare uppmärksammade EESK framför allt verksamheten inom ramen för SLIM. Enligt kommittén bör den mellaninstitutionella överenskommelsen genomföras genom att man tar särskild hänsyn till små och medelstora företag och till tillämpningen av stadgan för småföretag i Europa.

4.10

Det hävdas ibland att över hälften av den lagstiftning som tillämpas i medlemsstaterna är gemenskapslagstiftning. Under förarbetet med styrelseformerna år 2000 nämndes att EG-rätten omfattar 80 000 sidor. I dag menar andra forskare att siffrorna är klart lägre och att gemenskapslagstiftningen utgör cirka 10 % av ny lagstiftning i medlemsstaterna.

4.11

I vilket fall som helst innebär tillämpningen av denna lagstiftning en kostnad när det gäller att utarbeta, genomföra och tillämpa regelverket. Kostnaderna uppstår inte bara hos unionen och medlemsstaterna utan också inom näringslivet och hos allmänheten, som förutsätts känna till och följa lagstiftningen samt efterleva vissa särskilda administrativa förfaranden (s.k. compliance costs).

4.12

Det är svårt att uppskatta kostnaderna för att utarbeta lagstiftning, se till att den efterlevs samt de administrativa och byråkratiska konsekvenser som blir följden. Alltfler, framför allt inom näringslivet, framför kritik vad gäller krav, svårigheter, hinder och förfaranden som ibland är helt onödiga och som enligt vissa leder till att den europeiska konkurrenskraften i hög grad hämmas. Även rådet och kommissionen oroar sig över detta. Kostnaderna bör utvärderas för att en objektiv analys av lagstiftningens kvalitet skall kunna göras. OECD anser att kostnaden för att genomföra lagstiftningen uppgår till mellan 3 och 4 % av EU:s BNP (21).

4.13

En bedömning av lagstiftningsverksamheten ur kostnadshänseende och med hänsyn till inverkan på konkurrenskraften handlar dock endast om en aspekt, som förvisso inte är försumbar men inte heller ger hela sanningen (22). Man skulle dock kunna eftersträva den i praktiken bästa lagstiftningen, dvs. de metoder som innebär att kostnaderna för att utarbeta lagstiftningen och se till att den efterlevs blir så låga som möjligt samtidigt som målen för lagstiftningen uppnås. Detta är ett förslag hämtat från Mandelkern-rapporten, och EESK anser att dessa metoder bör tillämpas under en försöksperiod på lagstiftningsförslag som påverkar näringslivet, framför allt små och medelstora företag. I sin strategi tar kommissionen redan hänsyn till de administrativa kostnaderna och arbetar för närvarande med ett pilotprojekt för utformning av beräkningsmodeller (EU Net Admin. Costs model).

4.14

Att lagstifta är en politisk handling som förutom gemenskapens institutioner och medlemsstaternas regeringar berör det organiserade civila samhället och samtliga EU-medborgare. Många kritiserar lagstiftningens svåröverskådlighet: Förfarandena för att utarbeta gemenskapslagstiftning är komplicerade och svårtillgångliga, ovidkommande krav och förfaranden införs vid införlivandet av ett direktiv trots att direktivet inte ens kräver detta (s.k. gold plating). Det handlar om komplicerade administrativa förfaranden som skapar fler hinder, ökad pappersexercis och högre kostnader för dem som använder lagstiftningen (byråkrati). Olika frivilligorganisationer och arbetsmarknadens parter klagar ofta över lagstiftningsarbetets formella karaktär och begränsningarna avseende det remissarbete som föregår lagstiftningsarbetet, samtidigt som detta arbete kräver betydande investeringar i fråga om tid och sakkunskap som är både omfattande och kostsamma.

4.15

På denna punkt handlar det om problem med att synliggöra den institutionella verksamheten, styrelseformerna och demokratin, både för EU:s institutioner och för medlemsstaterna. Det handlar om synen på EU och dess institutioner, som i dag måste hitta snabba och effektiva lösningar. Det handlar också om att på ett bättre sätt ta sig an utmaningarna i fråga om tillväxt, sysselsättning och konkurrenskraft i Europa. Medlemsstaterna bör också överväga en reform av statsmakten, och den offentliga förvaltningen, eftersom dessa instanser berörs direkt av kritiken, och deras aktiva bidrag till ett bättre styre generellt sett är absolut nödvändigt.

4.16

Detta inverkar direkt på möjligheten för det europeiska projektet och det europeiska integrationsarbetet att vinna terräng, framför allt när den politiska debatten om det konstitutionella fördraget står i centrum för EU-medborgarnas intresse. Det är viktigt att tillgodose medborgarnas och det civila samhällets behov när det gäller att förbättra gemenskapslagstiftningens kvalitet och göra EG-rätten enklare att förstå. Det är också viktigt att verka för en förenkling av lagstiftningen, samtidigt som man utvärderar den byråkratiska börda som uppstår vid tillämpningen av lagstiftningen och som tynger såväl medlemsstaternas förvaltningar som näringslivet.

5.1

I februari 2003 inledde kommissionen en rad åtgärder för att minska omfattningen på gemenskapens regelverk, göra lagstiftningen mer tillgänglig och förenkla gällande lagstiftning. Utifrån denna grund har kommissionen tagit fram ett rullande program för förenkling och lagt fram omkring 30 initiativ som kommer att göra det lättare för näringsliv, medborgare och nationell förvaltning. 15 lagförslag håller alltjämt på att granskas av lagstiftaren före antagande.

5.2

EESK inväntar den presentation av den nya fasen i kommissionens förenklingsprogram i oktober 2005. Under denna nya fas skall bland annat synpunkterna från berörda parter beaktas (se det offentliga samråd som inleddes den 1 juni 2005 på webbplatsen Europa). Den skall också innehålla en sektorsspecifik strategi.

5.3

EESK betonar vikten av att det interinstitutionella avtalet ”Bättre lagstiftning”, som antogs i december 2003, genomförs och särskilt punkt 36 i detta som gäller de arbetsmetoder som rådet och parlamentet använder vid granskningen av förenklingsförslagen.

5.4

Kodifiering, som är ett centralt verktyg för förenkling, skall juridiskt sett ersätta utspridda rättsakter genom sammanslagning och harmonisering av dessa. Den tidigare lagstiftningen måste uttryckligen upphävas för att den kodifierade rättsakten skall garantera den rättssäkerhet som förväntas av dem som lagen riktar sig till och som skall efterleva den. Detta förutsätter att lagstiftaren formellt antar de kodifierade rättsakterna, till skillnad från den konsolidering som görs av Publikationsbyrån och som är av teknisk karaktär. Den ger inte samma rättssäkerhet men gör det lättare att förstå lagstiftningen. Konsolideringen är i praktiken en förberedelse till kodifiering.

5.5

Det kodifierade området bör erbjuda en viss fullständighet eller rättslig stabilitet om kodifieringen görs av oförändrad lagstiftning. Det finns inget som hindrar att man genomför en annan form av kodifiering på vissa områden när det visat sig nödvändigt att göra en partiell omarbetning av den tillämpliga rätten.

5.6

Om en bestämmelse faller under mer än en lagregel skall den placeras under en viss paragraf som huvudregel och under övriga paragrafer – med särskild typografi – med angivelse av den lag där den har sin huvudplacering.

5.7

Om en konsolidering leder till att man konstaterar inre motsägelser, exempelvis definitioner eller terminologi som skiftar från den ena texten till den andra, måste en övergripande omformulering som ersätter den konsoliderade texten snarast föreläggas lagstiftaren.

5.8

Eventuella fel på grund av upphävande eller kodifiering skall rättas och offentliggöras snarast möjligt.

5.9

Systematisk konsolidering är ett kontinuerligt och effektivt förenklingsverktyg som kan visa på behovet av att kodifiera eller revidera lagstiftningen så att den blir klarare och mer konsekvent. Gällande lagstiftning blir därmed mycket mer begriplig.

5.10

Det bör vara möjligt att hitta all gällande lagstiftning på webbplatsen Eur-Lex. Alla kodifierade och konsoliderade texter som utgör gällande rätt bör alltid finnas kvar i Eur-Lex.

5.11

Efter en tid blir det emellertid svårt att hitta tillämpliga lagtexter på grund av metoden för tillgång till Officiella tidningen. Det är ett hinder för fullständig insyn i regelverket, och detta tekniska problem bör rättas till.

6.1

Webbsidan PreLex bör ge möjlighet att ta fram all lagstiftning under utarbetande och placera den i rätt sammanhang (kompletterad med utvärderingar, remisser, studier och förklaringar). När en lag under utarbetande hänvisar till andra direktiv eller förordningar bör en hypertextlänk ge möjlighet att komma åt dem direkt, oberoende av datum för offentliggörande i Officiella tidningen.

6.2

Man bör uttryckligen upphäva eller ändra alla tidigare bestämmelser som strider mot ny lagstiftning.

6.3

De flesta metoder av detta slag finns redan och används också, men några behöver finslipas. Man kan tänka sig andra metoder eller anpassningar, men det samlade genomförandet får inte i orimlig omfattning belasta eller bromsa de redan komplicerade förfarandena för utarbetandet, särskilt som det konstitutionella fördraget är tänkt att göra medbeslutande till det gängse lagstiftningsförfarandet.

6.4

Kommissionen föreslår därför (KOM(2005) 97) att två arbetsgrupper skall inrättas:

6.5

Kommissionen utnyttjar redan sådan sakkunskap i samband med lagstiftningsprojekt. Erfarenheterna kommer att utvisa om denna formalisering av anlitande av experter kommer att ge ett mervärde jämfört med nuvarande praxis.

a)

Fastställande av de mål som skall uppnås genom lagstiftningen, i relation till primärrätten och redan befintlig lagstiftning, inklusive EG-domstolens prejudicerande domar på det berörda området; undersökning av möjligheterna att lättare uppnå de tänkta eller eftersträvade målen genom att undvika inflation i lagar, med respekt för proportionalitets- och subsidiaritetsprinciperna;

b)

rangordning av målen och fastställande av prioriteringar via sektorsspecifika eller övergripande åtgärder; rådets roll i denna procedur; undersökning av om det är nödvändigt att lagstifta, om det inte redan finns möjligheter via fördragen eller sekundärrätten att uppnå samma mål;

c)

planering på medellång sikt (dagordning, arbetsplan) för att uppnå fastställda mål, med utnyttjande av nya partnerskap för att nå dessa mål;

d)

fastställande av vilken eller vilka rättsakter som är bäst lämpade för de mål som skall uppnås: direktiv (ramlag), förordning (lag), förenkling (inlemmande av den nya lagstiftningen i tidigare lagar, med enhetliga rättsliga begrepp och definitioner, systematisk konsolidering av ändringarna i tidigare text, kodifiering, omformulering – sammanställning av utspridda lagar i ett reviderat och förenklat instrument) eller någon annan form av reglering med alternativa metoder (medbeslutande, samreglering, självreglering med eller utan ”övervakning”, avtal); integrering av förenklings- och tydlighetsmålet i allt nytt lagstiftningsarbete;

e)

preliminära konsekvensstudier som går längre än kostnads-nytto-metoden med rent ekonomisk inriktning, särskilt på områden där det är svårt att kvantifiera på detta sätt (miljöinsatser, till exempel effekten på folkhälsan, den biologiska mångfalden, luft- eller vattenkvaliteten; sociala åtgärder: medinflytande, levnads- och arbetsvillkor och deras förväntade effekt på produktivitet, ekonomisk effektivitet eller välfärd); totalresultatet måste vara positivt med avseende på allmänintresset (exempelvis socioekonomiska rättigheter som fungerar), men i tillämpningen bör man i möjligaste mån undvika alltför hårda inskränkningar, oproportionerliga kostnader för genomförandet (compliance costs) eller överdrivna kontroller och bestämmelser i förhållande till de mål som skall uppnås; om den ekonomiska kalkylen är nödvändig kan den ändå i vissa fall relativiseras utifrån vissa prioriterade politiska mål;

f)

deltagardemokrati: alternativa lagstiftningsformer som direkt engagerar dem som lagarna riktar sig till; i fråga om lagstiftningsinstrument gäller rådfrågning, i första hand och på ett effektivt och tillräckligt omfattande sätt riktad till de närmast berörda aktörerna i det civila samhället, direkt och via deras representativa organisationer, eventuellt begäran om förberedande yttranden från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och/eller Regionkommittén; utnyttjande av grön- och vitböcker som förberedande verktyg och som brett samråd med det civila samhället och institutionerna; upprättande av partnerskap med organisationerna inom det organiserade civila samhället; användning av kommunikationskanaler för att förklara de planerade instrumentens mål och innehåll.

8.1.1

EESK noterar att kommissionen har antagit nya interna riktlinjer för konsekvensanalyser som tillämpas sedan den 15 juni 2005.

8.1.2

De preliminära konsekvensbedömningarna, som skall stå i proportion till de uppställda målens omfattning och komplikationsgrad, bör inledas med de mänskliga resurser och den kompetens som finns inom det eller de generaldirektorat som vill ta ett initiativ, så snart målen med den planerade lagstiftningen har fastställts på politisk nivå. Det handlar då om ett första utvärderingsgrepp.

8.1.3

Kriterierna och metodiken kan följa en på förhand bestämd standard, men efter behov anpassad till respektive generaldirektorat och till det projekt som studeras. I detta skede är det tänkbart med informella samråd om tillämpningsområdet, målen, instrumentets karaktär och beräknade konsekvenser för vissa av de mest representativa eller närmast berörda organisationerna, med nationella experter, utan att för den skull ifrågasätta principen med öppet samråd.

8.1.4

Det som EESK betecknar som ”preliminär konsekvensanalys” (23) kan sedan finslipas internt och efter behov genom att anlita oberoende extern sakkunskap eller nationella experter i enlighet med den modell som föreslagits av kommissionen (24).

8.1.5

Kommittén framhåller att det är viktigt att konsekvensanalyserna fäster samma vikt vid Lissabonstrategins samtliga tre dimensioner – den ekonomiska, den sociala och den miljömässiga dimensionen.

8.1.6

Enligt EESK är det viktigt att ge konsekvensanalysen en central roll vid utarbetande och tillämpning av lagstiftningen. Dessa analyser får inte framstå som påtvingade administrativa åtgärder utan värde.

8.1.7

Kommittén menar att det bör vara obligatoriskt med en konsekvensbedömning i åtminstone alla lagstiftningsärenden som påverkar företagen eller arbetstagarna inom de olika branscherna, och för alla lagförslag som behandlas genom medbeslutande. Varför man valt ett lagstiftningsinstrument eller en alternativ lösning (samreglering, avtal, självreglering) bör motiveras, vilket föreskrevs i det mellaninstitutionella avtalet från december 2003, ”Bättre lagstiftning”, och utifrån dess bidrag till rättslig eller administrativ förenkling till förmån för dem som lagstiftningen riktas till. Resultaten av en konsekvensbedömning utgör dock inte tillräckligt underlag för ett lagstiftningsförslag.

8.2.1

Arbetet i nästa skede, dvs. den egentliga redigeringen av lagstiftningen, utförs också först internt i enlighet med kommissionens arbetsmetoder, bland annat med stöd av Publikationshandboken, och det kan vidareutvecklas med jurist- och sakkunnigkommittéer inom kommissionen. Formuleringsarbetet bör lämna vissa valmöjligheter öppna. Under rådfrågningsskedet får man inte lägga fram en text som redan är ”fix och färdig” in i minsta detalj, utan intressenterna måste rådfrågas om de olika möjliga politiska alternativen.

8.2.2

De rådgivande gemenskapsorganen bör också få mer betydelsefulla ärenden på remiss, eller ta upp dem till behandling på eget initiativ, redan på detta projektstadium. Ett exempel: Utöver det som gäller för vit- och grönböckerna skulle Regionkommittén, som företräder de lokala förvaltningarna och myndigheterna, och EESK, som representant för det organiserade civila samhället, kunna bli ombedda att utarbeta ett förberedande yttrande om lagförslag som berör speciellt inre marknaden, ekonomin, företagen, världshandeln, yttre förbindelser, miljön, de sociala frågorna och invandring, konsumtion och reformerna av jordbrukslagstiftningen. Yttrandet bör behandla både den preliminära konsekvensanalysen, de mål som eftersträvas och hur de skall uppnås.

8.2.3

Yttranden om lagstiftningstexter som redan utarbetats i detalj och varit föremål för inledande förlikningsförfaranden kommer för sent för att i någon verklig mening påverka den allmänna substansen. Det kunnande som finns inom kommittéerna skulle på detta förstadium kunna bidra mer konstruktivt till bättre lagstiftning och till att den förstås och accepteras av dem som berörs av den.

8.2.4

Under denna fas bör man direkt rådfråga berörda parter och nationella och lokala institutioner eller organisationer, via de klassiska kanalerna (hearingar, seminarier, remisser) och elektroniska kontaktvägar (e-post, enkät på det huvudansvariga generaldirektoratets webbplats). Genom tillämpning av de protokoll som ingåtts med de rådgivande organen kan dessa organisera vissa av rådfrågningsprocedurerna, vilket bör ske oftare.

8.2.5

Att inleda öppen rådfrågning via en av gemenskapens webbsidor förutsätter tillräckliga resurser för kommunikation och marknadsföring, så att så många som möjligt får kännedom om det sammanfattade innehållet och själva webbplatsen. Det gäller både enskilda, arbetsmarknadsparterna, företagen och lokala förvaltningar som berörs av lagförslaget. Man kan upprätta ett register över organisationer på europeisk och nationell nivå, lokala förvaltningar samt nationella och regionala ekonomiska och sociala råd, för att underrätta dem via e-post om att en rådfrågningsprocess inleds. Även de berörda kommunikationsaktörerna skulle kunna uppmärksammas om detta (allmän press, fackpress, branschpress osv.) för att sprida informationen.

8.2.6

En objektiv sammanfattning av eventuella svar på rådfrågningarna bör offentliggöras på kommissionens webbplats när förfarandet avslutats. Sammanfattningen skall vara fri från alla förutfattade meningar och tendenser att i första hand återge det som är i linje med kommissionens ursprungliga avsikter. Man måste också stå emot lobbygruppernas påtryckningar så att allmänintresset får dominera över särintressen eller verkligheten ute på fältet över ideologiska perspektiv.

8.2.7

I annat fall kan svårforcerade hinder uppstå, som dem som man stötte på i samband med de båda ”hamnpaketen” (det saknades konsekvensanalys och hänvisningar till ILO:s internationella havskonventioner som ratificerats av medlemsstaterna), förslaget till direktivet om tjänster på inre marknaden (där man fick avstå från tillnärmning av lagstiftningarna) eller förslaget till direktiv om patenterbarhet för datorrelaterade uppfinningar (som skapade allvarlig rättslig förvirring och osäkerhet, och som EESK kraftigt reserverade sig mot, och som slutligen förkastades vid andra behandlingen i parlamentet (25)).

8.2.8

Beträffande konsekvenserna för de nationella förvaltningarna, som är de som i första rummet genomför gemenskapslagstiftningen, bör man använda metoder som redan tillämpas i många länder och upprätta kontakter mellan ansvarigt GD och motsvarande enheter inom den nationella förvaltningen, rättstjänsten och direktorat på berörda tekniska områden. Det bör arrangeras samarbete och utvärderingar av interna förfaranden för konsekvensanalyser – benchmarking – för att ställa upp jämförbara kriterier och ta hänsyn till lagstiftningens slutliga målgrupp.

8.2.9

Kriterierna för bestämning av lagstiftningens kvalitet och konsekvenser skall vara enkla, som de som föreslagits i Mandelkern-rapporten (26), och på bästa sätt utnyttja befintliga europeiska och nationella statistikresurser och erfarenheterna från kontroll- eller övervakningsinstanser. Man får inte försumma att konsultera den personal som svarar för genomförande och uppföljning och som skall realisera den i praktiken, även med hänsyn tagen till behoven av information och eventuell fortbildning eller nyrekryteringar/omplaceringar för effektivt genomförande ute på fältet.

8.2.10

Det handlar om att fastställa kostnaden för genomförandet och de tekniska förutsättningarna så exakt som möjligt, på varje berörd nivå, med hänsyn till redan befintlig lagstiftning på området i fråga. På så sätt kan man skaffa sig en klarare bild av de olika aspekterna av den planerade lagstiftningens genomslag och minimera genomförandekostnaden.

8.2.11

Det vetenskapliga expertnätverk som inrättats vid kommissionen skulle kunna förfina den metod som för närvarande används av kommissionen, och göra den effektivare. Den måste eventuellt också undersöka de enskilda konsekvensanalyser som har anknytning till ett lagförslag eller till de ändringsförslag.

8.2.12

Det krävs programplanering för varje förslag där man fastställer etapperna och tar reda på de tidsbegränsningar som måste innefattas i en planering över en rimlig tid för beredning av lagstiftningen, med hänsyn till konsekvenser och eventuell tidsnöd.

8.2.13

De konsekvensanalyser som bedöms vara ofullständiga eller otillräckliga måste kunna revideras, även genom anlitande av extern expertis vid behov. Parlamentet har just öppnat en ny rubrik på sin webbsida Oeil (27) som behandlar analyser av konsekvensbedömningar och som skulle kunna bli ett, eventuellt kritiskt, komplement till de publikationer som kommissionen redan gett ut (”färdplan” och specifika utvärderingar av alla förslag som faller under medbeslutandeförfarandet och som kommissionen åtagit sig att genomföra från och med 2005).

8.2.14

När dessa etapper är avklarade borde det således bli möjligt att slutföra arbetet med lagstiftningsförslaget, konsekvensanalysen (28) och den finansiella analysen, liksom förklaringarna till användarna, yrkesutövarna och lagstiftarna på gemenskaps- och nationsnivå – i så begripliga ordalag som möjligt – av den föreslagna lagstiftningens syften, tillämpningsområde och praktiska konsekvenser. En ”kvalitetskontroll” av lagstiftningen bör speciellt genomföras under denna fas. Det återstår att fastställa det praktiska förfarandet.

8.2.15

Kommissionens meddelande till lagstiftarna och remissorganen på gemenskaps- och nationsnivå som svarar för tillämpning och kontroll bör innehålla alla dessa element.

8.2.16

När man väl har valt instrument gäller det att precisera tillämpningsområdet, och särskilja det som omfattas av det tänkta instrumentet (direktiv) från det som kan tas upp i ett annat instrument (förordning) eller också hanteras med någon annan lagstiftningsform.

8.2.17

Texten skall vara klar och otvetydig och, utöver den rättsliga grund som valts, uttryckligen hänvisa till andra berörda artiklar i fördragen och tidigare lagstiftning (det räcker inte att bara tekniskt hänvisa till ett nummer av Officiella tidningen; det gäller att ange den exakta beteckningen och i korthet sammanfatta de refererade rättsakternas innehåll och tillämpningsområde, så att de som skall följa lagstiftningen kan förstå den lättare, inte bara specialiserade jurister). Beaktandesatserna och skälen är särskilt viktiga för att den egentliga lagstiftningens mål och innehåll skall bli begripliga. De skall vara klart formulerade så att all snedvriden tolkning kan undvikas.

8.2.18

Utvecklingen eller den senare ändringen av lagstiftningen skulle kunna inlemmas i själva lagen (kommissionens rapport efter en viss tillämpningsperiod, som redan förekommer, eller ännu hellre en standardklausul om översyn – ”sunset clause” – efter en viss period, exempelvis tre år) (29). Detta förutsätter ett informationssystem med återkoppling som bygger på att man begär in information och förslag från det civila samhällets sida. Det civila samhället bör ha ett språkrör inom gemenskapen för detta (en enda kontaktpunkt bland gemenskapens representationer i medlemsstaterna eller en specifik enhet inom kommissionen som anges i själva lagtexten).

8.2.19

Kommissionen bör då när den tillämpar översynsklausulen antingen föreslå ändringar eller ett initiativ inom en fastställd tidsgräns eller inom samma period förklara varför ändringar inte bedöms nödvändiga.

8.2.20

Vissa ”tankesmedjor” rekommenderar att det inrättas en europeisk byrå för kontroll av lagstiftningens kvalitet och relevans. Det skulle vara oproportionerligt och strida mot både andan och bokstaven i fördraget att inrätta en sorts högre myndighet för övervakning av lagstiftningen, med befogenhet att ändra den. Det skulle ifrågasätta kommissionens rätt – och skyldighet – att ta initiativ. Kommittén ställer sig i alla händelser inte positiv till inrättande av en sådan ”superbyrå” för kontroll av hur kommissionen utövar sin initiativrätt. Vi vill hellre verka för rådfrågningsförfaranden på förhand och hög kvalitet på de preliminära konsekvensanalyserna och för studier och rådfrågningar i efterhand.

8.2.21

De myndigheter som har autonom eller delegerad lagstiftningsbefogenhet bör också bli föremål för utvärderingar. Lagstiftande kommittéer och instanser verkar under relativt dålig insyn i relation till de gängse lagstiftningsförfarandena. Lagstiftaren bör kunna kontrollera hur dessa myndigheter arbetar. Styrelserna för dessa organ bör för övrigt innefatta jämlik representation av arbetsmarknadsparterna.

8.2.22

Kvaliteten på översättningarna till EU:s officiella språk är ibland ett problem. Man måste öka antalet juristlingvister inom kommissionen och förstärka deras kompetens för att ta hänsyn till utvidgningarna. De tjänstemän som arbetar med att formulera lagförslag och med att förenkla lagstiftningen bör få internutbildning om formell rätt och lagutvärdering. Kunskaperna bör också förstärkas vid de nationella juridiska fakulteterna för att det skall gå att rekrytera kvalificerade tjänstemän på EU- och nationsnivå i framtiden. Vissa universitet ger redan denna typ av utbildning och bedriver forskning på dessa områden, och deras kunnande bör utnyttjas.

8.2.23

Tillfälligt sammansatta expertgrupper vid eller inom kommissionen bör lägga fram förslag som syftar till klarhet, konsekvens och relevans, innehålls- och formuleringsmässigt. Det gäller också att se till att de juridiska begrepp och termer som används i olika förslag till rättsakter är enhetliga och jämförbara med gällande lagstiftning, innan ett initiativ offentliggörs. Kommissionen har redan sammanställt en gemensam praktisk handledning riktad till dem som formulerar lagstiftningsförslag. Avsikten är att åstadkomma enhetlighet i de rättsliga begrepp som används och konsekvens i lagarna. Dessa regler måste tillämpas på ett korrekt sätt.

8.2.24

Lagstiftningens kvalitet kommer således i hög grad att vara avhängig av konsekvensanalyserna och de preliminära rådfrågningsförfarandena, som skall kunna förebygga att det läggs för många eller för omfattande ändringar i förhållande till ursprungsförslaget. Kvaliteten på ändringsförslagen kan också påverka den slutgiltiga textens kvalitet. Om det rör sig om ändringar som bygger på samförståndslösningar som är oklara eller vagt formulerade för att alla skall bli nöjda kan rättsaktens verkan och tydlighet komma att påverkas. En termkommitté (juristlingvister och sakkunniga) skulle kunna hjälpa kommissionen att formulera om de föreslagna ändringarna så att det går att bevara tydligheten och konsekvensen i de ändringar som kommissionen kan godta inför en ny behandling.

8.2.25

Det är intressant att kommissionen ser över sina riktlinjer för konsekvensbedömningar och lägger fast klarare anvisningar beträffande ekonomi och konkurrenskraft. Kommissionen planerar också en granskning av i vilken mån de är förenliga med stadgan om grundläggande rättigheter (30). Detta reviderade angreppssätt är ett svar på ett antal förslag i föreliggande yttrande, och kommittén kommer att följa upp hur det genomförs.

8.2.26

Konsekvensanalyser av de ändringar som föreslås av EU-lagstiftaren bör också övervägas då dessa ändringar är omfattande. I dessa fall skall den metod som kommissionen tagit fram användas, men anpassningsförfarandet får inte försenas otillbörligt. I sammanhanget hoppas EESK att de tre institutionerna kan fastställa en gemensam strategi för konsekvensanalyser inom ramen för tillämpningen av det mellaninstitutionella avtalet ”Bättre lagstiftning”.

9.1

Behovet av att tillgripa tolkningar för att förstå lagstiftningen måste begränsas i största möjliga utsträckning, även om domstolarnas tolkning, med stöd av lagtexter och fackfolk, är av avgörande betydelse för tillämpningen av lagen i varje enskilt fall. En vag och oklar lagstiftning äventyrar däremot rättssäkerheten, ökar kostnaderna för lagens tillämpning på grund av behovet av att ständigt tillgripa juridiska och tekniska experter och eventuellt koppla in domstolarna; den gör att genomförandet försenas eller att fel uppstår när lagstiftningen skall införlivas. Domstolen måste då utföra lagstiftarens arbete, medan ärendena riskerar att hopa sig så att rätten att få sin sak prövad i domstol eller i varje fall till inom rimlig tid äventyras.

9.2

Genom sina svar på frågor som hänskjutits för förhandsavgörande gagnar EG-domstolen harmoniseringen av den nationella lagstiftningen. En eventuellt dålig kvalitet på lagstiftningen tvingar emellertid domstolen att förtydliga oklara bestämmelser och deras juridiska tillämpningsområde, och får på så sätt kompensera lagstiftarens brister.

9.3

Möjligheten att inrätta särskilda avdelningar inom förstainstansrätten bör utnyttjas så långt som möjligt för att domstolen på kort tid skall kunna fälla utslag i första instansen och så snabbt och effektivt som möjligt i andra instansen fullgöra sitt uppdrag att harmonisera rättspraxis och klargöra gemenskapens primär- och sekundärrätt.

10.1

Regeringarna och deras företrädare i Coreper, de olika rådskonstellationerna och lagstiftningskommittéerna har ett särskilt ansvar vad gäller att utarbeta och tillämpa lagstiftningen, både som lagstiftande myndighet och beslutsfattare vid sidan av kommissionen.

10.2

Det borde ske ett ökat samarbete mellan förhandlarna och de instanser som berörs av genomförandet och tillämpningen av lagen redan när lagförslagen skall granskas i syfte att föregripa och bättre förbereda tillämpningsföreskrifterna och minska tidsfristerna för genomförandet.

10.3

Förutom att medlemsstaterna ingår i gemenskapens institutionella system och har överfört vissa befogenheter till gemenskapen eller gemensamt utövar dessa befogenheter, har de också utvecklats internt. De har bevittnat uppkomsten av en mängd centrum för beslutsfattande, genom decentralisering eller delegering av statliga förvaltningar eller tjänster, överföring av befogenheter till lokala och regionala myndigheter eller oberoende förvaltningsorgan och instanser med befogenheter rörande tillsyn eller administration, med de budgetkonsekvenser som detta medför. Utanför EU är de också underkastade överstatliga regelverk (som är bindande enligt principen pacta sunt servanda (avtal skall hållas)), och deras kontroll över de ekonomiska styresformerna har försvagats på vissa områden (globaliseringen och WTO, inre marknaden, privatiseringar).

10.4

Reformen av statsmakten och förvaltningar sker inte alltid i önskad takt, och överlappningar av befogenheter skapar osäkerhet eller rättsliga problem som är till skada för företag och de instanser inom staten eller de lokala myndigheterna som skall genomföra reformerna.

10.5

Staten är inte längre den enda instans som stiftar lagar, utan den införlivar gemenskapsrätten enligt dess tillämpnings- och kontrollbestämmelser, och ibland utifrån ett oklart ansvar som den delar med de lokala eller decentraliserade myndigheterna. Detta leder ibland till stora skillnader mellan länderna vad gäller lagens tillämpning och gemenskapens administrativa krav, till förfång för den nödvändiga harmoniseringen, särskilt på inre marknaden, vilket riskerar att leda till snedvridning av konkurrensen.

10.6

Utan medlemsstaternas aktiva och beslutsamma deltagande – såväl politiskt som praktiskt – i processen för en förenklad och förbättrad EU-lagstiftning, kommer denna inte att bli kännbar för medborgarna och de ansträngningar som gjorts kommer att ha skett förgäves. Arbetet med principen om en enda instans, e-förvaltning, förenkling och harmonisering av formulär går framåt, exempelvis på tullområdet, men alltför långsamt. Man måste också beakta den ”digitala klyftan” när man bestämmer hur informationen till dem som skall tillämpa de rättsliga bestämmelserna skall spridas.

10.7

Många regeringar och nationella parlament har emellertid insett behovet av bättre lagstiftning och förvaltning. För detta ändamål har de ofta inrättat specialiserade organ som betjänar vissa sektorer i det civila samhället och som har i uppdrag att se till att den lagstiftning som håller på att utarbetas eller införas håller hög kvalitet. Det behövs en utvärdering av dessa initiativ som bör leda till utbyte av erfarenheter och en ökad harmonisering av kriterierna för de metoder som använts.

10.8

De nationella domstolarnas roll och deras bruk av förhandsavgöranden måste också beaktas. Vad gäller allmänhetens tillträde till rättsväsendet måste man också överlag se över förfarandenas längd och i vissa fall kostnaderna för att få sin sak prövad i domstol.

10.9

Mandatet för de sakkunniga (nationella expertgrupper och andra oberoende expertnätverk som föreslagits inom kommissionen) (31) som arbetar för kommissionen med målet att bidra till lagstiftningens kvalitet skulle eventuellt också kunna gälla rådgivning i fråga om kontrollen av kvaliteten på införlivandet. Ett varningssystem som kan aktiveras av nationella organisationer i det civila samhället och dem som berörs av lagstiftningen skulle kunna inrättas (särskilda kontaktpunkter, Info-Eurocentrum, etc.).

10.10

EESK skulle också kunna överväga att inrätta en kontaktpunkt för organisationerna i det civila samhället inom facksektionerna, särskilt facksektionerna för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö och inre marknaden, produktion och konsumtion med dess observationsgrupp för inre marknaden och dess moderniserade PRISM-databas. På så sätt skulle kommittén kunna utvärdera kommissionens rapporter om en förenklad och bättre lagstiftning och bättre kunna beakta behoven hos dem som berörs och effektivare formulera förslag till förbättringar.

11.1

Medlemsstaterna skall också bidra till att förbättra lagstiftningen för att uppnå en bättre konkurrenskraft inom OECD. Av flera olika OECD-rapporter framgår att resultaten i de flesta fall är klena i förhållande till de uppsatta målen. En del av dessa sammanfaller dock med gemenskapens mål (lagstiftningens kvalitet, förenklade kontakter med administrationer och förenklade förfaranden (en enda instans), inrättande av nya verktyg till stöd för besluten, öppnare beslutsförfaranden (öppenhet, deltagande), e-förvaltning, decentralisering, etc.).

11.2

OECD är positiv till att det i varje land inrättas en enhet med ansvar för utvärdering av kostnaderna, kvaliteten och konsekvenserna i samband med ny lagstiftning. Om de initiativ och kriterier som skall främjas vad gäller gemenskapslagstiftningen inte helt sammanfaller med OECD:s, beroende på de olika befogenheterna i EU-25 och gemenskapslagstiftningens målsättning, finns ändå samverkansvinster med att kombinera de båda synsätten (32).

11.2.1

Det pågår för övrigt ett gemensamt EU-OECD-projekt som rör införlivandet av gemenskapslagstiftningen i de tio nya medlemsstaterna. Ökade samverkansvinster mellan EU och OECD bör således övervägas.

11.3

Problemen i samband med införlivandet uppstår framför allt inom de nationella regeringarna och deras centrala förvaltningar. Här bör kvalitet ha högsta prioritet, även om det är lika viktigt att respektera tidsfristerna för att undvika tillfällig uppsplittring på inre marknaden.

11.4

Det utökade medbeslutandeförfarande som föreskrivs i det konstitutionella fördraget är viktigt ur demokratisk synpunkt. Den rådfrågning och utvärdering som äger rum vid olika tidpunkter och på olika nivåer riskerar att göra lagstiftningsförfarandena längre och krångligare. Endast den ursprungliga kvaliteten på lagförslagen och på direktivens införlivande kan eliminera risken för förlängda tidsfrister. Det är därför ytterst viktigt att utarbeta kvalitetsindikatorer för lagstiftningen (33).

11.5

Den svåraste frågan rör förenklingen av gemenskapens regelverk. Det är en omfattande uppgift och EESK tvivlar på att den kommer att få tillräckliga resurser utan medlemsstaternas fulla stöd för de politiska besluten och deras ekonomiska konsekvenser. EESK vädjar därför om deras stöd.

11.6

Man skall komma ihåg att delaktighetsperspektivet ställer stora krav på organisationerna i det civila samhället, på institutionerna och deras organ och på regeringarna och deras förvaltningar. Formella eller teknokratiska metoder kan ensamma inte fungera, inte ens med väl utvecklade tekniska lagstiftningsinstrument eller indikatorer för konsekvensanalyser.

11.7

När kommissionen har befogenhet att ingå internationella avtal i gemenskapens namn (WTO, etc.) bör också arbetsmarknads- och samhällsorganisationerna rådfrågas och delta vid sidan av övriga instanser i det civila samhället, såväl på nationell nivå som gemenskapsnivå. Principer och metoder för detta måste diskuteras.

11.8

Förenklingen och förbättringen av lagstiftningen får inte förväxlas med ideologier som syftar till ekonomisk och social avreglering. Förenkling och förbättring utgör komponenter i ett sunt styrelseskick och medför att man i en union av stater tekniskt och politiskt bättre kan hantera den komplexa lagstiftningsprocessen utifrån demokratiska, öppna och rationella metoder.

11.9

Avslutningsvis har problemen och deras möjliga lösningar presenterats klart och tydligt. De ansträngningar som gjorts bör göra det möjligt att nå de uppställda målen. Varför är då de faktiska framstegen fortfarande så blygsamma? Finns det ett motstånd mot reformerna och i så fall vilket? Är resurserna tillräckliga eller måste de omdisponeras? Är den politiska viljan att lyckas tillräckligt stark hos alla berörda aktörer? Kan hindren övervinnas? Dessa frågor återstår att besvara, men en fast politisk vilja åtföljd av långsiktiga åtgärder tycks vara en förutsättning för att den övergripande uppgiften att ”förenkla regelverket och förbättra EU:s lagstiftning” skall lyckas.