17.11.2005   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 286/28

1.1

GATS-avtalet slöts under Uruguayrundan (1986–1994) och trädde i kraft i början av år 1995 då GATT:s sekretariat ersattes av Världshandelsorganisationen (WTO). Behovet av någon form av multilaterala bestämmelser för handeln med tjänster erkändes allmänt på 1980-talet när tjänstesektorn växte alltmer (cirka två tredjedelar av BNP och sysselsättningen i EU), handeln med tjänster blev allt vanligare och gränsen mellan varor och tjänster blev allt svårare att fastställa. Export av varor kräver i allt större utsträckning export av tjänster såsom installation, utbildning och stöd. Utvecklingen i riktning mot en mer marknadsbaserad syn på statliga eller lokala monopol – t.ex. i fråga om elektricitet, telefon och telegraf, stadstransporter och järnvägstransporter – öppnade intressanta nya marknader för den internationella tjänstehandeln (1). Även om det huvudsakliga syftet med GATS-avtalet är att liberalisera handeln med tjänster tvingas inte någon medlemsstat att liberalisera sin handel mer än vad landet anser lämpligt, och en begränsning av både principen om mest gynnad nation och principen om nationell behandling av utländska leverantörer är också möjlig. Rätten att reglera tjänstemarknaden och införa nya bestämmelser framgår också klart. I princip utesluts inga sektorer, med undantag av ”tjänster som tillhandahålls i samband med utövandet av statliga befogenheter” (2).

2.1.1

Enligt artikel I.2 i GATS-avtalet definieras ”tjänstehandel” som tillhandahållande av en tjänst

2.1.2

Dessa leveranssätt benämns vanligen leveranssätt 1, 2, 3 och 4. Leveranssätt 1 innebär att tjänsterna tillhandahålls på distans, till exempel per post, fax eller telefon eller via Internet. Leveranssätt 2 innebär att konsumenten reser utomlands för att utnyttja tjänsten (turism är det vanligaste exemplet). Vid leveranssätt 3 är det fråga om grundandet av ett företag i ett annat medlemsland (investering), medan leveranssätt 4 handlar om att en person tillfälligt befinner sig i ett land i syfte att tillhandahålla tjänster, antingen på grund av behovet av personlig kontakt med klienten eller för att tjänsterna måste tillhandahållas på plats.

2.1.3

Leveranssätten 3 och 4 är ofta nära knutna till varandra. I företagen roterar ofta den mest sakkunniga och specialiserade personalen mellan olika länder, och denna interna rörlighet är nödvändig för att kunna tillhandahålla tjänsterna effektivt. Tillhandahållandet av tjänster genom leveranssätt 1 eller 2 kan underlättas av leveranssätt 4: Så kan till exempel affärsbesökare förhandla och avsluta kontrakt via detta leveranssätt.

2.1.4

Med tanke på det nära sambandet mellan de olika leveranssätten är det i det närmaste omöjligt att bedöma de makroekonomiska följderna – ökad handel, tillväxt och sysselsättning, konkurrens, bättre utbud av tjänster och lägre priser för konsumenterna – av en ytterligare liberalisering av ett enda leveranssätt, t.ex. leveranssätt 4, vilket också framgår av en OECD-studie om GATS leveranssätt 4 (3). Studier av vilka följder en liberalisering av leveranssätt 4 får för handeln, tillväxten och sysselsättningen försvåras ytterligare av bristen på statistik om tillfällig inresa och vistelse i anslutning till leveranssätt 4. Den verkliga frågan är inte hur stor nytta leveranssätt 4 kan åstadkomma, utan vilka fördelar som kan uppnås och vilka negativa verkningar som kan minimeras. Många företag vittnar om att handeln hämmas av byråkrati i samband med visum och arbetstillstånd.

2.1.5

GATS leveranssätt 4 omfattar en mycket specifik form av rörlighet för personer. Den kännetecknas av tre särdrag: 1) Den är tillfällig, 2) den bestäms, och dess syfte fastställs, av tjänsteleverantören och 3) de anställdas rättigheter, som kan regleras av varje land som är medlem i WTO, varken anges eller skyddas. Den arbetskraftsinvandring som sker i anslutning till GATS leveranssätt 4 består av tillfällig migration på initiativ av arbetsgivaren i syfte att tillhandahålla en tjänst. Leveranssätt 4 omfattar dessutom den situation där tjänsteleverantören beordrar arbetstagaren att arbeta i utlandet.

2.1.6

Det skall noteras att leveranssätt 4 inte har något samband med principen om arbetskraftens fria rörlighet inom EU/EES. Den fria rörligheten inom EU handlar om individens rätt att välja var han eller hon skall leva eller arbeta, medan det vid leveranssätt 4 är fråga om tjänsteleverantörens rätt att komma in i ett av unionens medlemsländer under en viss tid i syfte att tillhandahålla en tjänst.

2.1.7

Arbetskraftens fria rörlighet är en fråga som i första hand är aktuell i samband med invandrings- och arbetsmarknadspolitiken snarare än i samband med den internationella handeln. Det finns en risk för att tillfällig rörlighet för arbetskraft leder till en situation där arbete blir en handelsvara enligt WTO-reglerna. ILO:s grundprincip är att arbete inte är någon handelsvara (4). Leveranssätt 4 handlar om människor, även om GATS-avtalet inte innehåller någon hänvisning till mänskliga rättigheter, arbetstagares rättigheter eller arbetsvillkor. Trots detta kan och bör dessa rättigheter iakttas i de anslutna ländernas krav, anbud och åtaganden, vilket har skett i EU och dess medlemsstater.

2.2.1

Kopplingen mellan handel, migration och regleringen av arbetsmarknaden i samband med leveranssätt 4 erkänns i GATS-avtalet genom en särskild bilaga om fysiska personers rörlighet. Enligt artikel 2 skall avtalet ”inte gälla åtgärder som rör fysiska personer som söker tillträde till en medlems arbetsmarknad, inte heller ska det gälla åtgärder som rör medborgarskap, bosättning eller permanent anställning”. I en fotnot till bilagan konstateras att ”enbart det faktum att ett visum krävs för fysiska personer från vissa medlemmar och inte andra, skall inte anses upphäva eller minska förmåner enligt ett särskilt åtagande”. Avtalet föreskriver för övrigt att det är länderna själva som skall ha rätt att utfärda bestämmelser för inresa till och vistelse inom deras territorium (visumpolitik), under förutsättning att dessa åtgärder inte påverkar handeln. Bilagan visar tydligt hur känslig frågan om personers rörlighet är för WTO-medlemmarna.

2.3.1

WTO-medlemmarnas åtaganden när det gäller leveranssätt 4 skiljer sig från åtagandena för de andra leveranssätten, eftersom de viktigaste av dessa åtaganden ofta berör övergripande frågor som gäller alla sektorer som omnämns på medlemsstatens förteckning över åtaganden. Detta beror på att bestämmelserna för den tillfälliga invandringen ofta regleras på grundval av faktorer som bl.a. inresa, kvalifikationer och utbildning, oberoende av vilka sektorer som berörs.

2.3.2

Även om de flesta länder gjorde åtaganden om leveranssätt 4 i slutet av Uruguay-rundan, beräknas nästan 90 % av dessa åtaganden uteslutande beröra högkvalificerade arbetstagare (företagsledare, yrkesutövare och specialister med särskilda kunskaper) eller affärsbesökare. Till och med för dessa högkvalificerade arbetstagare gäller merparten av åtagandena endast om tjänsteleverantören också kan vara kommersiellt närvarande i det mottagande landet (leveranssätt 3), dvs. företagsinterna överflyttningar. Få länder har gjort några åtaganden när det gäller tjänsteleverantörer som inte är kommersiellt närvarande i det mottagande landet, dvs. anställda av ett företag utanför landet eller oberoende företag (fria yrken, egna företagare osv.). Ännu färre länder har gjort åtaganden i fråga om arbetstagare som är låg- eller medelkvalificerade. De flesta länder har alltså gjort 90 % av åtagandena uteslutande för högkvalificerade arbetstagare.

2.3.3

Leveranssätt 4 berör nivån på den verksamhet som kan tillhandahållas och som naturligtvis är central inom vissa sektorer där leveranssätt 4 utgör det huvudsakliga leveranssättet (till exempel inom sjukvårdssektorn) eller då företaget saknar kommersiell närvaro (till exempel inom byggbranschen och IT-sektorn, som kräver närvaro på platsen).

2.3.4

I Uruguay-rundan gjorde EU och dess medlemsstater vissa åtaganden för att möjliggöra tillfällig inresa i EU för arbetskraft från tredje land i syfte att tillhandahålla tjänster. Dessa inbegriper vissa åtaganden som gjordes under de förlängda förhandlingar om leveranssätt 4 som genomfördes efter Uruguay-rundan.

2.4

Kommissionen indelar tjänsteleverantörer som fungerar enligt leveranssätt 4 i tre huvudkategorier. Andra WTO-medlemmar använder sig av motsvarande indelningar:

2.5.1

EU har till WTO:s 106 medlemmar presenterat detaljerade krav för att höja nivån när det gäller åtagandena för leveranssätt 4, anpassade efter de berörda medlemsländernas utvecklingsnivå och deras betydelse som handelspartner. Detta återspeglar även EU:s särskilda intresse för den egna exporten av tjänster. EU strävar efter att merparten av WTO-medlemmarna skall komma upp i liknande åtagandenivåer. Kraven gäller i synnerhet följande:

2.6.1

I förhandlingarna har EU mottagit fler än 50 krav från andra WTO-medlemmar om att på olika nivåer utveckla leveranssätt 4. Dels kräver man större öppenhet i åtagandena, dels kräver man en avveckling av nästan alla de restriktioner som gäller större delen av tjänsterna.

2.6.2

Merparten av kraven kommer från de minst utvecklade länderna, och för ungefär hälften av dessa berör det enda betydelsefulla kravet avveckling av alla former av restriktioner (inklusive arbetstagares fria rörlighet), inkluderande av mindre kvalificerade arbetstagare samt avlägsnande av kriteriet om ekonomisk eller arbetsmarknadsmässig behovsprövning i samband med leveranssätt 4. Tre länder har begärt avskaffande av visumtvånget samt införande av automatisk rätt till resa och vistelse. Många anser dessutom att det är viktigt att utsträcka EU:s direktiv så att de omfattar ömsesidigt erkännande av medborgare i tredje land som har erhållit examensbevis och kvalifikationer inom EU.

2.6.3

Vid sitt andra möte i Dhaka, Bangladesh, den 31 maj–2 juni 2003 begärde handelsministrar från de fattigaste utvecklingsländerna (LDC-länderna) följande (Dhaka-deklarationen, punkt 15 iv): ”Fri tillgång till de utvecklade ländernas marknader i form av tillfällig inresa och vistelse för fysiska personer, särskilt okvalificerade och medelkvalificerade tillhandahållare av tjänster, under leveranssätt 4. Detta skall ske bland annat genom att yrkeskvalifikationer erkänns och visumförfarandena förenklas, och genom att man inte begär ekonomisk behovsprövning.”

3.1

Inom en rad områden erbjuds olika, delvis förbättrade möjligheter: För avtalsbundna tjänster har man kommit överens om 22 delområden (yrkesmässiga tjänster och företagstjänster) samt fyra sektorer för egenföretagare för vistelser upp till sex månader. För dessa 22 delområden har EU åtagit sig att inte längre kräva ekonomisk behovsprövning, utan i stället fastställa ett tak för det antal tjänsteleverantörer som omfattas av avtalet. Det finns ännu inget slutgiltigt beslut om antal och övriga former. För ungdomar planeras dessutom utbildningsmöjligheter för upp till tolv månader i samband med företagsinterna överflyttningar. Utan tvekan är detta erbjudande från EU ett av de mest ambitiösa och dynamiska som någonsin presenterats.

4.1

Bara ett fåtal WTO-medlemmar (38) har lagt fram förslag till en större liberalisering av tjänstehandeln inom den tidsgräns som fastställdes i Doha-deklarationen, trots att denna omfattar 91,6 % av världshandeln. Erbjudandena från såväl de industrialiserade länderna som utvecklingsländerna ligger fortfarande på en tämligen låg och begränsad nivå, både när det gäller omfattningen och kvaliteten. Man kan dock påminna om att en serie länder – Indien, Filippinerna, Thailand och Indonesien – under tiden har omformulerat sina förslag på grundval av EU:s nya förslag.

5.1

Problemen med leveranssätt 4 kan inte begränsas till handelsområdet utan berör också de mer omfattande politikområdena migration och sysselsättning. Migrationsområdet omfattar underavdelningen ”tillfällig migration”, som i sin tur innehåller underavdelningen ”migration i arbetssyfte”. GATS-avtalets leveranssätt 4 omfattande en annan underavdelning.

5.2

Men gränserna för leveranssätt 4 är inte tydligt fastställda: I synnerhet är det nödvändigt att klargöra förhållandet mellan tillfällig migration i arbetssyfte och tillfälligt migration i syfte att upprätta en kommersiell närvaro. Framför allt måste dock begreppet ”tillfällig” definieras – det kan omfatta några månader eller mer än fem år. Dessutom saknas i dag en definition av vilka typer av arbetstagare som omfattas. Även begreppet ”tillfällig migration” uppfattas olika i EU-sammanhang (fördraget) och i WTO.

5.3

Vi vet att leveranssätt 4 berör ett begränsat antal högkvalificerade personer och egenföretagare, men om leveranssätt 4 i framtiden utvidgas till att omfatta även andra kategorier av arbete och arbetstagare kommer det med all säkerhet att föreligga ett behov av en tydligare och mer begränsad definition av begreppet ”tillfällig period” och en mer exakt definition av begreppet ”tjänsteleverantör”. Med tanke på att handelsavtal i allmänhet inte är rätt forum att avhandla arbetstagarnas rättigheter, skulle det i alla fall innebära större klarhet om man till arbetstagarna under leveranssätt 4 utsträckte det som föreskrivs i ILO:s deklarationer om principer och grundläggande rättigheter i arbetslivet och i uppföljningsdokumenten från 1998 (5), som i sig utgör en rättslig referenspunkt. För EU-länderna har den stadga om grundläggande rättigheter som antogs i Nice särskild betydelse, i synnerhet som den nu finns inskriven i det konstitutionella fördraget.

5.4

Detta skulle vara av central betydelse för många egenföretagare och för alla frågor i samband med pensionsförsäkringar och arbetslöshetsförsäkringar. Det är uppenbart att utvandringsfrågan bör hanteras på nationell nivå och inte i WTO. Samtidigt bör vissa aspekter i fråga om arbete, såsom rättigheter eller socialt skydd, behandlas på internationell nivå, till exempel inom ILO.

6.1

Europeiska ekonomiska och sociala kommittén inser att en ytterligare liberalisering av den globala tjänstehandeln är viktig för den ekonomiska tillväxten i både utvecklingsländer och industrialiserade länder. Det saknas emellertid fortfarande en konsekvensanalys av de sociala och arbetsmarknadsmässiga följderna i ursprungsländerna och destinationsländerna.

6.2

Kommittén konstaterar även vikten av att WTO-medlemmarna själva har rätt att reglera och införa nya förordningar om tillhandahållande av tjänster.

6.2.1

Kommittén stöder de preliminära förslagen om ytterligare liberalisering som EU lagt fram under GATS leveranssätt 4, men på villkor att de mest grundläggande arbetsnormerna, den internationella arbetslagstiftningen och de befintliga nationella kollektivavtalen i värdländerna respekteras. Vidare ser kommittén mycket positivt på att kommissionen har inbegripit anställdas rättigheter i förteckningen över åtaganden.

6.2.1.1

Förslaget om att lägga till en kategori, nämligen praktikanter som förflyttas inom ett företag, kan vara intressant både för multinationella företag i EU och för företag och unga chefer i tredje land, och är därför välkommet. Naturligtvis måste den utbildningsmässiga aspekten tydliggöras så att man inte riskerar att denna kategori förvandlas till underbetalda arbetstagare inom tjänstesektorn eller undandras nationella bestämmelser om utbildning, något som kan regleras antingen genom lagstiftning eller kollektivavtal, eller genom internationell arbetslagstiftning.

6.2.2

EU föreslår nya åtaganden för oberoende yrkesutövare som är avtalsbundna tillhandahållare av tjänster, men enbart för ett antal undersektorer och sakkunniga med höga kvalifikationer (6).

6.2.3

Kommittén framhåller hur viktigt det är att EU-medlemmarna vidtar åtgärder för att stärka skyddet av tillfälliga arbetstagare och garantera icke-diskriminering och tillräckliga övervakningsmekanismer, t.ex. löneskydd i enlighet med principerna i ILO:s konvention nr 95.

6.2.4

I synnerhet som EU har utvidgats och i framtiden kommer att utvidgas till att omfatta länder där kollektivavtal är sällsynta kommer man att behöva införa lika effektiva kontrollmekanismer.

6.2.5

Om man vill öka liberaliseringen inom handeln med tjänster anser EESK att man inom EU först bör

6.3

Kommittén är i princip, trots de svårigheter som finns, positiv till förslaget från European Service Forum om att utveckla bestämmelser om ett GATS-tillstånd inom ramen för WTO. Detta skulle innebära att tjänsteleverantörernas förflyttningar både från och till EU skulle bli smidigare, och det skulle ge större insyn i kontrollen av hur leveranssätt 4 tillämpas.

6.4

I många utvecklingsländer är risken för ”kompetensflykt” (brain drain) en realitet. Många utvecklingsländer har brist på exempelvis sjuksköterskor, eftersom de flyttar till utvecklade länder där det saknas kvalificerad personal. EESK föreslår att kommissionen och medlemsstaterna utvecklar bestämmelser eller en praxis (såsom skett inom hälso- och sjukvårdssektorn i Storbritannien, i synnerhet för sjuksköterskeyrket – där har man utarbetat en etisk kodex för rekryteringspolitiken) för att undvika en situation där utvecklingsländerna förlorar kompetent arbetskraft och därmed förmågan att tillgodose den egna befolkningens behov.

6.5

Kommittén uppmanar EU och medlemsstaterna att för närvarande inte acceptera någon utvidgning av leveranssätt 4 till att omfatta medelkvalificerade eller okvalificerade arbetstagare. Detta skulle i praktiken leda till en situation i vilken Internationella arbetsorganisationens (ILO) grundläggande princip om att ”arbete inte är någon handelsvara” äventyrades. Medelkvalificerade och okvalificerade arbetstagare från utlandet har nästan alltid en svag ställning på arbetsmarknaden. Utländska chefer och experter eller högkvalificerade oberoende yrkesutövare har oftast en stark ställning och åtnjuter ett omfattande skydd.

6.6

EESK anser att tillfällig inresa och vistelse för arbetstagare – vilket i praktiken är tillfällig migration – inte i första hand bör regleras genom WTO och GATS-avtalen utan några garantier för mänskliga rättigheter eller iakttagande av de mest grundläggande arbetsnormerna såsom icke-diskriminering. En grundförutsättning för att tillämpningsområdet för leveranssätt 4 i WTO skall kunna utvidgas är att ett fungerande samarbete för att slå vakt om tillfälliga arbetstagares rättigheter äger rum mellan WTO å ena sidan och åtminstone ILO, Internationella organisationen för migration (IMO) och FN å den andra. På detta sätt skulle ILO:s roll uppvärderas som mötesplats för tre parter och eventuellt samordningsorgan.

6.7

Kommittén anser att de europeiska regeringarna bör ratificera FN:s internationella konvention om skydd av alla migrerande arbetares och deras familjers rättigheter, som trädde i kraft i juli 2003. I denna konvention definieras rättigheterna för tillfälliga arbetstagare, t.ex. ”särskilt utsända arbetstagare”. Även om konventionen inte har ratificerats utgör den en uppsättning internationellt erkända normer som bör användas som riktlinjer för politiken (7). ILO:s konvention nr 146 har ratificerats av sex EU-länder och kandidatländer och av fyra andra europeiska länder. Bestämmelserna i denna konvention bör tillämpas tillsammans med bestämmelserna i rekommendation nr 151. De relevanta artiklarna i den europeiska sociala stadgan (Europarådet) måste tillämpas. De åtgärder som EU har vidtagit under GATS leveranssätt 4 måste vara förenliga med dessa normer, särskilt med dem som EU:s medlemsstater har undertecknat och ratificerat.

6.8

Kommittén välkomnar Europaparlamentets resolution om WTO:s allmänna tjänstehandelsavtal (GATS), inklusive kulturell mångfald (av den 12 mars 2003), framför allt punkterna 5, 10 och 11 (som redovisas nedan), och uppmanar kommissionen och medlemsstaterna att ta hänsyn till dem i GATS-förhandlingarna.

Punkt 5: ”Europaparlamentet erinrar om att GATS-avtalet är frivilligt och att dess principer inte framtvingar vare sig privatisering eller avreglering, eller innebär att en viss grad av liberalisering måste uppnås. Därutöver insisterar parlamentet på att utvecklingsländerna och de minst utvecklade länderna inte bör utsättas för påtryckningar att avreglera tjänster, i synnerhet inte offentliga tjänster.”

Punkt 10: ”Europaparlamentet välkomnar erbjudandet att i synnerhet ge utvecklingsländerna bättre möjligheter att erbjuda tjänster på EU-marknaden genom tillfällig gränsöverskridande rörelse för kvalificerad personal, men insisterar på att förhandlingarna måste uppnå skydd för gränsöverskridande arbetstagare mot alla former av diskriminering. Parlamentet erinrar om att i alla dessa fall måste EU-arbetsvillkor och nationella arbetsvillkor, minimilönekrav och kollektivlöneavtal fortsätta att gälla, oavsett om arbetsgivaren är registrerad i ett EU-land eller inte.”

Punkt 11: ”Europaparlamentet understryker att kommersiell etablering (investering) även fortsättningsvis måste låta sig styras av nationella skattemässiga, sociala eller andra reglerande åtgärder. Parlamentet insisterar vidare på rätten att göra utländsk kommersiell etablering villkorad av ILO:s trepartsdeklaration om riktlinjer rörande multinationella företag och arbetsmarknaden och av OECD:s reviderade riktlinjer för multinationella företag.”