3.2.2009   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 27/114

1.1

Det har gått åtta år sedan Europeiska rådets möte i Tammerfors, när EU beslutade att stärka den gemensamma invandringspolitiken, och ändå har framstegen inte varit särskilt stora på ett av de viktigaste områdena: politik och lagstiftning rörande mottagning av invandrare. Mottagande av invandrare regleras fortfarande i nationell lagstiftning utan någon EU-harmonisering, och de nationella lagstiftningarna skiljer sig mycket åt och återspeglar motstridiga politiska strategier.

1.2

Det är över sex år sedan kommissionen utarbetade sitt ”Förslag till direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i syfte att bedriva verksamhet som anställd eller egenföretagare” (1). Både EESK och Europaparlamentet utarbetade yttranden (2) till stöd för detta förslag. Förslaget avslogs emellertid vid den första behandlingen i rådet. Sedan dess har vissa länder utarbetat ny lagstiftning för ekonomisk invandring, med mycket olika angreppssätt.

1.3

Under de närmaste åren kommer européerna att behöva nya ekonomiska invandrare som bidrar till EU:s ekonomiska och sociala utveckling (3). Det demografiska läget är sådant att Lissabonstrategin kan misslyckas om vi inte ändrar invandringspolitiken. I praktiken behövs aktiva politiska åtgärder för mottagning av både högt kvalificerade och mindre kvalificerade arbetstagare.

1.4

Det är obegripligt att vissa regeringar inom Europeiska unionens råd har inlagt sitt veto mot kommissionens lagstiftningsförslag och bibehåller tidigare perioders restriktiva politik. Samtidigt utvecklas den svarta ekonomin och svartarbetet som fungerar som ”magnet” för papperslösa invandrare. I brist på gemensam EU-lagstiftning håller medlemsstaterna på att anta nya lagar med starkt skiftande politisk inriktning, vilket gör harmoniseringsprocessen ännu mer komplicerad. De skiftande politiska perspektiven och åtföljande skillnader i lagstiftning är en källa till förvirring och osäkerhet för medborgarna.

1.5

EESK har föreslagit att Europeiska unionens råd i lagstiftningen om mottagning av invandrare ska överge regeln om enhällighet och anta beslut med kvalificerad majoritet och medbeslutande med parlamentet (4). Bara på så sätt kan man utarbeta en kvalitetslagstiftning som innebär framsteg i EU-harmoniseringen.

1.6

EESK ser positivt på att Lissabonfördraget innefattar invandringslagstiftningen i det vanliga förfarandet (kommissionens initiativ, kvalificerad majoritet i rådet och medbeslutande med parlamentet).

1.7

Ändå håller förslaget till direktiv på att diskuteras i rådet med den stela regeln om enhällighet. Därför föreslog kommittén följande i yttrandet om Haagprogrammet (5): ”Dessa ändringar bör göras snarast, innan nya lagstiftningsförslag studeras”. EESK föreslår att rådet ska anta det ”övergångsförfarande” som redan används på asylområdet, så att dessa direktiv kan antas med kvalificerad majoritet och medbestämmande med parlamentet.

1.8

Kommittén har redan hävdat att i fråga om den nya lagstiftningen om invandrarmottagning är”en heltäckande (horisontell) gemensam ram (…) att föredra framför sektoriella lagstiftningsförslag”. ”Det förslag till direktiv om invandrarmottagning som kommissionen utarbetat och som EESK gett sitt stöd med förbehåll för några justeringar är fortfarande ett bra lagstiftningsförslag. Som komplettering kan man utarbeta specifika regler för sektorsanknutna frågor och särskilda villkor. Att tillämpa ett sektorsspecifikt grepp som enbart reglerar mottagning av högkvalificerade invandrare – om det är Europeiska rådets alternativ – är inte lämpligt när det gäller att reglera en stor del av invandringsflödena, och det skulle för övrigt vara diskriminerande. Detta alternativ kan givetvis framstå som enklare i rådet, men det leder bort ifrån det som EU behöver”  (6).

1.9

Genom Lissabonfördraget upprättas gränser för den gemensamma lagstiftningen, däribland medlemsstaternas rätt att bestämma hur många invandrare de ska ta emot på sitt territorium. Denna begränsning är inte ett hinder för att uppnå en hög grad av lagstiftningsharmonisering i EU. Det är ett incitament att hantera den ekonomiska invandringen på nationell nivå med gemensamma och öppna förfaranden. Den enskilda medlemsstatens myndigheter kommer att vara behöriga att utfärda arbets- och uppehållstillstånd, men inom ramen för gemenskapslagstiftningen. På så sätt kan varje medlemsstat fastställa formerna för invandringen i samarbete med arbetsmarknadsparterna. De nationella lagstiftningarna bör beakta de särskilda förhållandena i varje land, inom ramen för EU-lagstiftningen.

1.10

Det övergripande förslaget till rådets direktiv om ett enda ansökningsförfarande för ett kombinerat tillstånd för tredjelandsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium och om en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i en medlemsstat svarar mot EU:s strävanden efter att åstadkomma en heltäckande invandringspolitik.

1.11

Det är ett mål som fastställdes av Europeiska rådet i Tammerfors i oktober 1999, och i slutsatserna från rådsmötet står det att EU måste säkerställa en rättvis behandling av tredjelandsmedborgare som lagligen vistas på medlemsstaternas territorium och ge dem rättigheter och skyldigheter som är likvärdiga med EU-medborgarnas.

1.12

I Haagprogrammet från november 2004 anges det dessutom att ”laglig migration kommer att ha stor betydelse för att stärka den kunskapsbaserade ekonomin i Europa och främja ekonomisk utveckling och på så sätt bidra till genomförandet av Lissabonstrategin”.

1.13

Kommissionen utarbetade 2004 en grönbok (7) i syfte att inleda en diskussion om ett samråd om den ekonomiska migrationen i EU. Kommittén utarbetade ett yttrande (8), i vilket vi föreslog att EU skulle utarbeta en harmoniserad, gemensam lagstiftning för invandrarmottagning och hävdade att det är bättre att lagstiftningen är heltäckande än sektoriell.

1.14

Europeiska rådet antog vid sitt möte i december 2006 den strategiska planen för laglig migration, som syftar till att uppnå följande två mål:

1.14.1

I fyra särskilda lagförslag föreskriva inresevillkor för särskilda kategorier av migranter: högutbildade arbetstagare, säsongsarbetare, avlönade praktikanter och företagsinternt utstationerad personal.

1.14.2

Inrätta en generell ram för en rättvis och rättighetsbaserad syn på arbetskraftsmigration.

2.1

Förslaget till direktiv syftar till att säkra den rättsliga ställningen för arbetstagare från tredjeland som redan har beviljats inresa och att införa förenklingar i förfarandet för sökandena.

2.2

För närvarande råder det inom EU stora skillnader i behandlingen av invandrade arbetstagare.

2.3

Det förekommer också att invandrare behandlas mycket annorlunda än arbetstagare som är EU-medborgare.

2.4

Direktivet syftar till att inrätta ett enda ansökningsförfarande för utfärdande av ett kombinerat tillstånd för tredjelandsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium och åtnjuta en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i landet: arbetsvillkor, löne- och uppsägningsvillkor, föreningsfrihet, tillgång till yrkesutbildning och centrala socialförsäkringsförmåner etc.

2.5

Det är ett heltäckande direktiv som omfattar ekonomiska invandrare och alla personer som ursprungligen togs emot av icke-sysselsättningsrelaterade skäl och senare har fått tillstånd att arbeta på grundval av andra EU-bestämmelser eller nationella bestämmelser (återförenade familjer, flyktingar, studenter, forskare etc.).

2.6

Utstationerade arbetstagare omfattas inte (9), såvida de inte anses ingå i medlemsstatens arbetsmarknad, och det gör inte heller personer som tillfälligt förflyttas inom företag, kontraktsanställda inom tjänstesektorn, praktikanter med akademisk examen, säsongsarbetare och personer som beviljats ställning som varaktigt bosatta.

2.7

Genom förslaget till direktiv blir medlemsstaterna skyldiga att pröva ansökan om tillstånd att arbeta och vistas på en medlemsstats territorium i ett enda ansökningsförfarande och – om ansökan beviljas – att utfärda ett kombinerat tillstånd som ger sökanden rätt att både vistas och arbeta i landet.

2.8

För detta ändamål bör medlemsstaten utse en behörig myndighet för att ta emot ansökningar och utfärda tillstånd, utan att det påverkar de nationella myndigheternas ansvar och behörighet när det gäller att pröva och fatta beslut om ansökan.

2.9

Tillståndet ska ha den harmoniserade utformning för uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare som anges i förordning (EG) nr 1030/2002.

2.10

Det kombinerade tillståndet ger innehavaren rätt att resa in och uppehålla sig i en medlemsstat, fri tillgång till hela dess territorium och rätt att resa genom andra medlemsstater och utöva de rättigheter som anges i tillståndet.

2.11

I samband med det enda förfarandet fastställs vissa rättssäkerhetsgarantier, bl.a. att avslag på en ansökan måste motiveras och rättfärdigas. Under alla omständigheter – och eftersom det ligger inom medlemsstaternas behörighet – bör villkoren och kriterierna för avslag fastställas i den nationella lagstiftningen.

2.12

På samma sätt fastställs skyldigheten att ge möjligheter till överklagande vid avslag, och att ange dessa möjligheter i den skriftliga underrättelsen om avslaget. Man bör också ge information om de dokument som krävs för ansökan och de avgifter som ska betalas.

2.13

På rättigheternas område fastställs en minimistandard som ska ligga till grund för likabehandling av alla personer som har fått ett kombinerat tillstånd, utan att detta påverkar medlemsstaternas rätt att anta förmånligare bestämmelser.

2.14

Det slås fast att arbetstagarna från tredjeland ska ha rätt till likabehandling i förhållande till de nationella arbetstagarna, åtminstone på följande områden:

2.15

Medlemsstaterna kan begränsa denna likabehandling på följande sätt:

2.16

När det gäller erkännande av examensbevis föreskrivs det med hänvisning till direktiv 2005/36/EG att tredjelandsmedborgare ska garanteras likabehandling i nationella förfaranden, det vill säga att en tredjelandsmedborgare som har förvärvat yrkeskvalifikationer i en annan medlemsstat ska kunna få dem erkända på samma sätt som EU-medborgare.

2.17

När det gäller likabehandling i fråga om tillgång till varor och tjänster, inklusive bostäder, får medlemsstaterna begränsa rätten till allmännyttiga bostäder till tredjelandsmedborgare som har visats i landet mer än tre år.

2.18

Slutligen garanterar direktivet respekt för de mest förmånliga bestämmelserna i gemenskapsavtalen och de mest förmånliga internationella instrumenten, även de som har antagits av Europarådet och tillämpas på migrerande arbetstagare i Europarådets medlemsländer. Direktivet ska inte heller påverka tillämpningen av förmånligare bestämmelser i internationella konventioner om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet.

3.1

När det gäller antagandet av lagstiftningen om invandring har EESK föreslagit att Europeiska unionens råd ska överge regeln om enhällighet och anta beslut med kvalificerad majoritet och medbeslutande med parlamentet (10). Bara på så sätt kan man utarbeta en kvalitetslagstiftning som innebär framsteg i EU-harmoniseringen.

3.2

EESK ser positivt på att Lissabonfördraget innefattar invandringslagstiftningen i det vanliga förfarandet (kommissionens initiativ, kvalificerad majoritet i rådet och medbeslutande med parlamentet).

3.3

När Lissabonfördraget ratificeras och träder i kraft kommer EU:s och medlemsstaternas befogenheter att klargöras och rådet kommer att anta beslut med kvalificerad majoritet och medbeslutande med parlamentet, varvid man frångår den nuvarande regeln om enhällighet som förhindrar att en verklig gemensam lagstiftning antas. EESK föreslår att rådet ska använda det vanliga förfarandet för antagande av lagstiftningen (på samma sätt som när man fattade beslut om asyllagstiftningen), så att man föregriper det som anges i Lissabonfördraget.

3.4

Kommittén föreslår att rådets arbete rörande detta direktiv ska få högre prioritet än direktivet om högkvalificerad anställning (KOM(2007) 637) och andra sektorsrelaterade direktiv. Vidare föreslår vi att kommissionen ska skynda på utarbetandet av de övriga direktiven för mottagning som är planerade för de närmaste månaderna (för säsongsarbetare, avlönade praktikanter och företagsinternt utstationerad personal).

3.5

Kommittén önskar att EU ska få tillräcklig och harmoniserad gemensam lagstiftning för att invandringen ska kanaliseras genom lagliga, flexibla och öppna förfaranden som garanterar att tredjelandsmedborgare blir rättvist behandlade och får rättigheter och skyldigheter som är likvärdiga med EU-medborgarnas.

3.6

De rättigheter och skyldigheter som detta förslag till direktiv ger tredjelandsmedborgarna när det gäller likabehandling i fråga om lön, arbetsvillkor, föreningsfrihet, yrkesutbildning och annan utbildning utgör en god utgångspunkt för framtida lagstiftning om invandring.

4.1

EESK anser att detta heltäckande direktiv, som innehåller ett enda förfarande och en uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i en medlemsstat, är avgörande för att EU ska kunna lägga grunden till en gemensam politik för ekonomisk invandring. I förslaget till direktiv respekteras medlemsstaternas rätt att själva bestämma hur många invandrare som ska tas emot i landet.

4.2

Kommittén vill framhålla vilken betydelse kommissionsförslaget har för att EU ska få en övergripande lagstiftning om mottagningsförfaranden och för de rättigheter som tilldelas arbetstagare från tredjeland i medlemsstaterna.

4.3

I yttrandet om grönboken (11) angav kommittén att den förespråkade ett enda förfarande för arbetskraftsinvandring: ”När det gäller kopplingen mellan arbets- och uppehållstillstånd finns det tydliga skillnader i de olika medlemsstaterna. EESK anser att det behövs en harmoniserad lagstiftning inom EU. Medlemsstaternas myndigheter skall svara för utfärdandet av tillstånd, och tillstånd som utfärdats av en medlemsstat skall även gälla i övriga EU. EESK anser att lagstiftningen bör leda till minsta möjliga byråkrati och att man bör förenkla förfarandena för dem som berörs, dvs. invandrarna, arbetsgivarna och myndigheterna. Det vore önskvärt med ett enda tillstånd, nämligen ett uppehållstillstånd som kombineras med ett arbetstillstånd”.

4.4

När det gäller rättigheterna har EESK i det ovannämnda yttrandet om grönboken redan hävdat följande: ”Icke-diskrimineringsprincipen bör vara utgångspunkten för denna diskussion. Arbetstagare från tredjeland bör oavsett uppehålls- och arbetstillståndets giltighet ha samma ekonomiska, arbetsmässiga och sociala rättigheter som övriga arbetstagare”. Kommittén vill framhålla arbetsmarknadsparternas roll på olika områden (inom företag, inom olika sektorer och på nationell respektive europeisk nivå) när det gäller att främja likabehandling i arbetslivet. Tillsammans med Dublinfonden och de europeiska arbetsmarknadsparterna anordnade EESK en hearing vars slutsatser införlivades i ett annat yttrande (12).

4.5

I yttrandet om grönboken (13) står följande: ”EESK föreslår att en samling rättigheter bör ges tredjelandsmedborgare som tillfälligt arbetar och uppehåller sig lagligt i EU”. Kommittén erinrar om att invandrade arbetstagare betalar skatt till de nationella myndigheterna i det mottagande landet samt sociala avgifter som är knutna till arbetet, i enlighet med medlemsstaternas lagstiftning.

4.6

Förutom likabehandling i arbetslivet (löne- och uppsägningsvillkor, hälsa och säkerhet på arbetsplatsen, föreningsfrihet etc.) föreslår EESK följande:

4.7

EESK antog år 2004 ett initiativyttrande (15) där man föreslog att Europeiska unionen och medlemsstaterna skulle ratificera den internationella konventionen om skydd av alla migrerande arbetstagares och deras familjemedlemmars rättigheter, som antogs av FN:s generalförsamling 1990 (16) och som syftar till att de mänskliga rättigheterna för migrerande arbetstagare ska skyddas över hela världen. EESK föreslår att kommissionen ska ta nya initiativ för att ratificera konventionen, i syfte att stärka det internationella systemet med rättigheter för invandrare.

4.8

Kommittén föreslår att en ny punkt ska införlivas i direktivets motiveringsdel, för att ILO-bestämmelserna ska respekteras i lagstiftningen om invandring, särskilt ILO- konventionerna om migrerande arbetstagare (nr 97 respektive 143).

4.9

Kommittén föreslår också att man i direktivet ska respektera jämställdhet mellan könen, något som ingår i gemenskapens regelverk, och gemenskapslagstiftningen om bekämpning av diskriminering.

4.10

Säsongsarbetare bör inte uteslutas från direktivets tillämpningsområde. Även om kommissionen håller på att utarbeta ett särskilt direktiv anser kommittén att principen om likabehandling, i synnerhet i arbetslivet, också bör garanteras för denna kategori av arbetstagare.

4.11

Kommittén är oroad över och motsätter sig den möjlighet som direktivet ger medlemsstaterna att begränsa rätten till likabehandling (17) i fråga om arbetsvillkor (löne- och uppsägningsvillkor, hälsa och säkerhet på arbetsplatsen, social trygghet) och föreningsfrihet. Detta strider mot det som föreskrivs i artikel 2. Begränsningarna kan också äventyra principen om icke-diskriminering. Med beaktande av EG-domstolens rättspraxis anser kommittén att likabehandling är en av gemenskapsrättens principer.

4.12

Under alla omständigheter bör begränsningarna alltid tolkas mot bakgrund av andra internationella rättsliga instrument som är bindande och mer förmånliga, t.ex. den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter, Europakonventionen för skydd av de mänskliga rättigheterna, olika ILO-konventioner samt EU-lagstiftning och nationell lagstiftning som är mer förmånlig.

4.13

I direktivet föreskrivs att beslut om att avvisa ansökan om kombinerat tillstånd ska meddelas skriftligen och kunna överklagas till domstol i den berörda medlemsstaten. Kommittén föreslår att det beslut som överklagas inte ska få laga kraft förrän överklagandeärendet är avgjort, i de fall beslutet handlar om att upphäva, återkalla eller inte förnya uppehållstillstånd (18).

4.14

Slutligen vill kommittén framhålla integrationens betydelse. EESK har utarbetat flera initiativyttranden för att främja integrationspolitik (19) och har anordnat konferenser och hearingar. EU och de nationella myndigheterna bör samarbeta och främja integrationspolitiken, eftersom integration, främjande av likabehandling och kampen mot diskriminering är en utmaning för det europeiska samhället, i synnerhet för de lokala myndigheterna, arbetsmarknadsparterna och det organiserade civila samhället. Kommittén samarbetar med kommissionen om inrättandet av ett europeiskt integrationsforum (20).