Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Statsägda tredjelandsföretag i EU:s offentliga upphandlingar” (initiativyttrande)

2011/C 218/06

Föredragande: Corrado ROSSITTO

Medföredragande: Ulrich PAETZOLD

Den 16 september 2010 beslutade Europeiska ekonomiska och sociala kommittén i enlighet med artikel 29.2 i arbetsordningen att utarbeta ett initiativyttrande om

”Statsägda tredjelandsföretag i EU:s offentliga upphandlingar”

Rådgivande utskottet för industriell omvandling, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 4 april 2011.

Vid sin 471:a plenarsession den 4–5 maj 2011 (sammanträdet den 4 maj 2011) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 152 röster för, 4 röster emot och 9 nedlagda röster.

1.   Slutsatser och rekommendationer

1.1   EESK anser att samtliga länders system för offentlig upphandling bör utsättas för internationell konkurrens i enlighet med WTO-avtalet om offentlig upphandling (GPA). Detta avtal garanterar en långtgående normativ och innehållsmässig ömsesidighet och symmetri för att motverka protektionism och snedvriden konkurrens i överensstämmelse med EU:s primärrätt och sekundärrätt på detta område och EU-domstolens domar, trots särskilda avtal med tillväxtländer.

1.2   Med tanke på att EU har öppnat mer än 80 procent av sin offentliga marknad medan övriga större utvecklade ekonomier endast har öppnat 20 procent av sina anser EESK att EU på grundval sin primärrätt och sekundärrätt måste öka sin förhandlingsstyrka för att förbättra tillgången till tredjeländers offentliga marknader.

1.3   EESK uppmanar Europaparlamentet, rådet och kommissionen att se till att EU:s intressen när det gäller tillträde till offentliga upphandlingar försvaras på ett effektivt och strategiskt sätt såväl internt som internationellt, så att såväl EU:s trovärdighet i världen som den europeiska sociala modellens livslängd och utveckling kan stärkas.

1.4   Samma konkurrensvillkor måste tillämpas för samtliga kontrakterade företag så att det blir fråga om en rättvis konkurrens på samma villkor (level playing field) där ömsesidighetsprincipen ska tillämpas gentemot de tredjelandsföretag som respekterar grundprinciperna för internationell offentlig upphandling, i synnerhet med avseende på förbudet mot såväl direkt som indirekt statligt stöd, prisberäkningsmetoder och försiktighet i uppskattningen av kostnader och risker.

1.5   EESK rekommenderar att inre marknadens lagstiftare och EU:s förhandlare vid internationella upphandlingar agerar samstämmigt, är medvetna om vilka ömsesidiga konsekvenser deras verksamhet kan få och främjar likabehandling, icke-diskriminering, ömsesidigt erkännande, proportionalitet, öppenhet, korruptionsbekämpning, respekt för sociala standarder och miljönormer och respekt för grundläggande rättigheter.

1.6   EESK anser att det måste ske en systematisk kontroll av att de åtgärder som antas vid de förhandlingar som kommissionen har medlemsstaternas mandat att hålla på bilateral och multilateral nivå genomförs på ett konsekvent, fullständigt och effektivt sätt av medlemsstaterna.

1.7   EESK anser att WTO-avtalet om offentlig upphandling bör omvandlas från ett plurilateralt till ett multilateralt avtal så att nya medlemmar kan ansluta sig och övergångsåtgärder fastställas när det gäller frågor som kompensation, prispreferenser, infasning av enheter eller sektorer och nya tröskelvärden. I samband med upphandling av offentliga kontrakt som finansieras med EU-medel är det dessutom ytterst befogat att överväga att tills vidare utestänga företag i länder som fortsätter att tillämpa nationella protektionistiska regler från WTO-avtalet om offentlig upphandling.

1.8   EESK vill se ett snabbt antagande av kommissionens ”Initiativ för att underlätta tillträdet till EU-marknaden för offentlig upphandling för företag och produkter från tredjeland” och efterlyser tydliga, transparenta och utprövade mekanismer för ett ömsesidigt öppnande av marknader så att en symmetrisk tillgång till offentliga marknader kan säkerställas. Detta innebär att 2004 års åtgärdspaket för offentlig upphandling måste anpassas.

1.9   EESK anser att man bör intensifiera arbetet med förebyggande åtgärder och ett system för ”tidig varning” så att dessa mekanismer även omfattar sådana förslag till bestämmelser eller redan antagna bestämmelser i tredjeländer som innebär inskränkningar av den offentliga upphandlingen. På så sätt kan potentiella handelshinder upptäckas och klagomål på internationell nivå inges redan på ett tidigt stadium. För att uppnå detta bör kommissionens marknadstillträdesdatabas förbättras för att möjliggöra snabb tillgång till tillförlitlig information om anbudsinfordringar och de formella och tekniska krav som ställs i dem, i synnerhet för små och medelstora företag, med ett statistikunderlag och indikatorer för påverkan av konkurrenssnedvridande företeelser.

1.10   EESK rekommenderar åtgärder för att strama upp och förenkla förfarandena och för att anpassa dem till de nya utmaningar som EU står inför. På så sätt säkerställs att nationella och internationella upphandlande aktörer fullt ut tar till vara de små och medelstora företagens ekonomiska och innovativa potential, t.ex. genom utbildnings- och informationsinsatser och stöd till såväl upphandlande enheter som aktörer som deltar i upphandlingsförfaranden på internationell nivå eller på tredjelandsmarknader, med särskild inriktning på personer i ledande ställning

2.   Inledning

2.1   Den offentliga upphandlingen av varor och tjänster i EU i uppgår till totalt cirka 17 procent av BNP, dvs. cirka 2 100 miljarder euro, varav cirka 3 procent ligger över det tröskelvärde som fastställs i Världshandelsorganisationens avtal om offentlig upphandling (1). Värdet av den internationella marknaden för offentlig upphandling beräknas uppgå till mellan 10 och 20 procent av BNP. Eftersom inga jämförbara uppgifter finns tillgängliga för länder som inte omfattas av avtalet om offentlig upphandling kan man anta att de internationella offentliga upphandlingarna uppgår till över 10 procent av världens totala BNP.

2.2   De europeiska företagen – alltifrån de stora internationella företagen till de mest driftiga små och medelstora företagen – kämpar för att etablera sig på världsmarknaden, men stöter på allt större problem när de försöker få tillgång till marknader för offentlig upphandling. Dessa problem har inte så mycket med landsgränser att göra, utan uppstår snarare i samband med att företagen ställs inför mer komplexa och tekniskt sett mer problematiska hinder som är svårare att identifiera, analysera och lösa. Företagen möts av restriktioner som kan göra det omöjligt för dem att på ett effektivt sätt delta i offentliga upphandlingar i tredjeländer.

2.3   Detta initiativyttrande behandlar en specifik aspekt av marknaden för offentlig upphandling som anges i titeln, nämligen att i samband med att offentliga företag från tredjeländer deltar i upphandlingar på EU:s marknad undersöka och fastställa hur EU kan

Andra aspekter av offentlig upphandling är eller kommer att bli föremål för yttranden från EESK.

2.4   Det finns en koppling mellan ett öppnande av utrikeshandeln och reformer på inre marknaden. Om syftet med båda dessa är att minska kostnader orsakade av onödiga lagstiftningshinder som hämmar flödena av varor, tjänster och investeringar innebär det ökade ömsesidiga beroendet mellan den inre marknaden och världsmarknaden att lagstiftarna på EU:s inre marknad och EU:s förhandlare inom internationell handel och internationella offentliga upphandlingar måste vara medvetna om de konsekvenser som åtgärder på det ena området kan få på det andra, och tillämpa en sammanhängande politik som är inriktad på att främja följande principer i EU:s primära och sekundära rätt som bekräftats av EU-domstolen och stadgan om de grundläggande rättigheterna:

2.5   När det gäller normer och regler, tjänster, offentliga investeringar, offentliga upphandlingar, immateriella rättigheter och certifieringssystem tillämpar flera av våra handelspartner ofta tungrodda förfaranden med bristfällig insyn och en näringslivspolitik som syftar till påtvingad importsubstitution, obligatorisk tekniköverföring och till att ge lokala producenter företräde till råvaror.

2.6   I takt med att företagen i EU utsätts för en allt hårdare konkurrens på den inre marknaden, där öppenhet och insyn har prioriterats och stora ansträngningar gjorts för att inom EU skapa en inre marknad fri från hinder, blir det allt tydligare att denna öppenhet gör inre marknaden helt försvarslös gentemot marknadsaktörer från tredjeländer där man inte är beredd att öppna den egna marknaden på samma sätt.

2.7   EU har på detta område fastställt stränga regler som ska garantera en rättvis konkurrens på lika villkor (level playing field). Erfarenheten visar dock att inga av dessa regler riktar sig till statsägda tredjelandsföretag, i synnerhet inte i samband med offentliga upphandlingar. Detta strider mot själva grundprincipen för den inre marknaden och medför allvarliga konsekvenser för europeisk industri och ekonomi.

2.8   EESK anser att man måste undersöka hur EU ska kunna garantera att inre marknaden fungerar väl även när statsägda tredjelandsföretag ges tillträde till marknaden. Därför måste man fortsätta kampen mot protektionism och samtidigt motverka alla former av social och miljömässig dumpning (2), otydlighet när det gäller kostnader, priser och statliga subventioner samt bristande respekt för budgetbestämmelserna och reglerna för en fri marknad i de europeiska konsumenternas, företagens och skattebetalarnas intressen.

2.9   I Allmänna tull- och handelsavtalet har offentliga upphandlingar uttryckligen undantagits från såväl det grundläggandet åtagandet om nationell behandling som åtagandena i Allmänna tjänstehandelsavtalet. Det bör dock påpekas (3) att 90 procent av tillväxten i världen under 2015 kommer att skapas utanför Europa, och att Kina ensamt kommer att stå för en tredjedel av detta. Under de närmaste åren måste vi tillvarata de möjligheter som en ökad tillväxt i tredjeländer innebär, inte minst i Ost- och Sydasien.

2.10   Vår marknad har redan i hög grad öppnats mot omvärlden, till skillnad från våra viktigaste handelspartners marknader, i synnerhet på lokal och regional nivå. Vi behöver bara visa på några exempel i olika delar av världen:

2.10.1   I Kina är marknaden långt mindre öppen än vad den skulle kunna vara. År 2009 uppgick Kinas BNP till motsvarande 3 573,8 miljarder euro. Samma år exporterade Kina varor och tjänster till EU för 227 miljarder euro, medan importen från EU uppgick till 99,7 miljarder euro. Klausuler om att köpa lokalt (buy local) finns sedan 2003 (artikel 10 i lagen om offentlig upphandling – Government Procurement Law, GPL), och 2007 stramades politiken om att köpa inhemska varor upp (buy Chinese) genom två dekret som föreskriver att utländska produkter får upphandlas endast om motsvarande inhemska produkter är ”orimligt” mycket dyrare och av sämre kvalitet. Sedan 2009 tolkas denna regel så strikt att det inte längre finns någon möjlighet till upphandling utomlands, i synnerhet inte för högteknologiska och innovativa produkter. Samtidigt har en sträng kontroll införts för offentliga upphandlingar inom byggsektorn genom de åtgärdspaket för att stimulera den inhemska marknaden som kom 2008 och 2009. I november 2009 införde Kina ett system för ackreditering av inhemska innovationsprodukter (Indigenous Innovation Product Accreditation List), och 2010 föreslog Kinas statliga råd förändringar för statskontrollerade företag i syfte att få dessa företag att endast verka på den inhemska marknaden. Samtidigt beviljade det statliga rådet statsstöd till den kinesiska högteknologiska industrin för att stärka dess konkurrenskraft på utländska marknader (4).

2.10.1.1   När det gäller upphandling av bygg- och anläggningsarbeten har Kina frångått systemet med licenser för projektledning (project management), byggteknisk ledning (construction management) och andra tjänster inom byggsektorn och i stället infört ett nytt WFOCE-system (wholly foreign owned construction enterprise) och ett JV-system (joint venture). I dessa system är utländska företag i praktiken utestängda från projekt som omfattas av ett nationellt anbudsförfarande (national competitive bidding, NCB) och ges endast tillträde till internationella anbudsförfaranden (international competitive bidding, ICB) i samband med inhemska projekt. Båda dessa system – såväl WFOCE- som JV-systemet – måste följa reglerna i Kinas kvalifikationssystem där det krävs ett nominellt eget kapital som är minst fem gånger så stort som projektets värde, en personalstab om minst 300 nyckelpersoner som bosätter sig i Kina under minst ett år samt referenser från tidigare genomförda uppdrag i Kina. När det gäller JV-systemet är det även så att bedömningen baseras på den partner som har de sämsta kvalifikationerna (5).

2.10.1.2   Kinas liggande bud i WTO-förhandlingarna om avtalet om offentlig upphandling omfattar inte den övervägande majoritet av byggprojekt som skulle kunna vara av intresse för europeiska företag, vare sig verksamhetsmässigt eller med avseende på upphandlande instans.

2.10.1.3   I Ryssland, som inte är medlem i GPA/WTO, införde ministeriet för ekonomisk utveckling i december 2008 bestämmelser som begränsar tillträdet till statliga och kommunala upphandlingar genom att ge en prisförmån för inhemska produkter och tjänster på upp till 15 % av deras värde, och 2009 vidtogs ”Buy Russian”- åtgärder för att motverka krisen.

2.10.2   I Brasilien ändrades lagstiftningen om offentlig upphandling i juli 2010 så att det nu är möjligt för upphandlande myndigheter att reservera 25 procent för varor och tjänster som helt eller delvis producerats i Brasilien. År 2009 uppgick Brasiliens BNP till 1 128,5 miljarder euro (6).

2.10.3   I USA har kongressen stramat upp ”Buy American”-kraven i stimulanspaketet American Recovery and Reinvestment Act (Arra) (7). USA:s BNP uppgick 2009 till 10 122,6 miljarder euro. Exporten av varor och tjänster till EU uppgick samma år till 286,8 miljarder euro, medan importen från EU uppgick till 323,8 miljarder euro (8).

2.10.4   I Japan, EU:s sjunde största exportmarknad med en export på 36 miljarder euro mot en import på 56,7 miljarder euro 2009, har företagen i EU svårigheter att få tillträde till de offentliga upphandlingarna, trots att Japan är medlem i GPA/WTO. Företagen i EU har endast fått tillgång till 4 % av alla upphandlingar till ett värde av ungefär 22 miljarder euro (2007) vilket motsvarar mindre än 0,7 % av Japans BNP, medan Japan har fått tillträde till EU:s marknad för offentliga upphandlingar till ett värde av 312 miljarder euro, motsvarande 2,5 % av EU:s BNP (9).

2.10.5   I Vietnam antogs i april 2010 ett direktiv om användning av inhemska produkter och material och om offentlig upphandling av sådana produkter som finansieras med statliga medel. Vietnams BNP uppgick 2009 till 66,8 miljarder euro. Exporten av varor till EU uppgick samma år till 7,8 miljarder euro, medan importen från EU uppgick till 3,8 miljarder euro.

2.10.6   I Australien antog två delstater 2009 regler för sådana offentliga upphandlingar som bedöms som betydande, dvs. överstiger 250 miljoner australiska dollar. I delstaten Victoria innebär reglerna att sådana upphandlingar ska omfatta 40 procent inhemska produkter (från Australien eller Nya Zeeland), medan man i delstaten New South Wales har infört en 20-procentig prisförmån för inhemska anbud, med möjlighet att i vissa fall bevilja ytterligare prisförmåner om 2,5–5,0 procent. Australiens BNP uppgick 2009 till 712,8 miljarder euro. Exporten av varor och tjänster till EU uppgick samma år till 14,4 miljarder euro, medan importen från EU motsvarade 34,1 miljarder euro.

2.11   Däremot finns det fall som Turkiet, där systemet för offentliga upphandlingar har förbättrats efter antagandet av lag nr 5812 från 2008 som har harmoniserat de nationella bestämmelserna med EU:s. Offentliga kontrakt för leveranser av varor, arbeten och tjänster baseras på öppen konkurrens, även om införlivandet av EU-direktiven bör kompletteras med ett prövningssystem (10). De offentliga kontrakt som översteg EU-tröskeln uppgick 2008 till 7 703 euro för arbeten, 8 459 euro för tjänster och 8 042 euro för varor.

3.   Det gällande regelverket

3.1   Det nuvarande regelverket för europeiska företags tillträde till marknaden för offentlig upphandling består av följande rättsakter:

4.   Kommentarer

EESK anser att samtliga länders system för offentlig upphandling bör utsättas för internationell konkurrens i enlighet med WTO-avtalet om offentlig upphandling (GPA) eftersom detta avtal garanterar en långtgående normativ och innehållsmässig ömsesidighet och symmetri för att motverka protektionism och snedvriden konkurrens, trots särskilda avtal med tillväxtländer.

4.1   EESK hänvisar till uppgifter som nyligen lagts fram av kommissionen där det anges att ”90 procent av den globala tillväxten år 2015 kommer att skapas utanför EU och att Kina ensamt kommer att stå för en tredjedel av denna tillväxt” (12).

4.2   EESK stöder uppfattningen att EU för att kunna tillvarata sina konkurrensfördelar måste försvara sina intressen på ett effektivare och mer strategiskt sätt och inte bara stärka sin trovärdighet i ett internationellt perspektiv utan även den europeiska ekonomiska och sociala modellens livskraft och utveckling. För att bli trovärdigt måste EU stärka sin förhandlingsstyrka och öka sina möjligheter att få tillträde till tredjelandsmarknaderna, inte minst med tanke på att EU har öppnat över 80 procent av sin marknad för offentlig upphandling för tredjeländer, samtidigt som övriga större utvecklade ekonomier endast har öppnat 20 procent av sina respektive motsvarande marknader (13).

4.3   Det nu gällande gemenskapsregelverket för offentliga upphandlingar är enligt EESK:s uppfattning i princip tillfredsställande och räcker för att reglera EU-marknaden med avseende på ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter. Tyvärr finns det dock vissa medlemsstater som inte fullt ut tar till vara de möjligheter som detta regelverk ger för att säkerställa en rättvis konkurrens, utan öppnar sina marknader med risk för att inte få motsvarande möjligheter i förhållande till statsägda företag i tredjeländer som inte respekterar grundprinciperna för internationell offentlig upphandling. Dessa principer måste respekteras fullt ut, vilket även gäller grundprinciper i fördragen och stadgan om grundläggande rättigheter.

4.4   EESK anser att samarbetet mellan offentliga myndigheter (offentlig-offentligt samarbete) inte får innebära att parallella marknader skapas där reglerna för offentlig upphandling inte gäller och där privata aktörer utesluts.

4.5   EU är av tradition en öppen ekonomi som förespråkar frihandel. EU erbjuder en rättssäker och icke-diskriminerande tillgång till en mängd offentliga kontrakt, samtidigt som sekretess och överskådlighet garanteras för att främja innovation och grundläggande förutsättningar för en hållbar marknad för offentlig upphandling där

4.6   EESK anser att anbudsgivande företag måste ges samma konkurrensmöjligheter på marknaden. Kommittén ställer sig tveksam till de upphandlingsregler som gäller för s.k. statsägda tredjelandsföretag, i synnerhet när det gäller direkt eller indirekt statligt stöd, prisberäkningsmetoder och försiktighet i uppskattningen av kostnader och risker. I praktiken har EU öppnat sin marknad utan att ha infört tillräckliga garantier för att motverka snedvridning av konkurrensen, vilket innebär stor risk för social och miljömässig dumpning och för att dessa statsägda företag inte kommer att respektera de etiska reglerna i fördragen och stadgan om grundläggande rättigheter.

4.7   EESK anser att följande åtgärder bör vidtas:

(1)  Källa: Kommissionens uppskattningar i KOM (2010) 612 slutlig.

(2)  Se KOM(2010) 612 slutlig.

(3)  Se KOM(2010) 612 slutlig.

(4)  ”Ett stort problem i fråga om offentlig upphandling och immateriell äganderätt är ’indigenous innovation’, inhemsk innovation, som syftar till att stödja kinesiska företag som är på väg uppåt i mervärdekedjan.””Indigenous innovation”-systemet, som lanserades först i november 2009, försvårar allvarligt tillträdet till kinesisk upphandling inom en mängd innovativa sektorer, från miljövänlig teknik till telekommunikationer. Se SEK(2011) 298 slutlig.

(5)  Se EG:s meddelande, WTO-dokument nr S/CW/286, punkterna 15–19. Om ett utländskt företag köper upp ett kinesiskt företag förlorar dessutom det kinesiska företagets tidigare kvalifikationer sitt värde och företaget får börja om från början.

(6)  2010/7 I samband med ändringar i den brasilianska lagen om offentlig upphandling har en tillfällig ”Buy Brazilian”-klausul införts.

(7)  Lagstiftningspaketet har utökats med två nya bestämmelser inom ramen för Buy American, dels ett förbud mot att medel som beviljats i enlighet med denna lagstiftning används för projekt som innebär att man bygger, ändrar, underhåller eller renoverar en offentlig byggnad eller offentlig anläggning, såvida inte allt järn och stål och alla produktionsvaror som används i projektet kommer från industrier i USA, dels ett förbud mot att medel som beviljats i enlighet med denna lagstiftning används för att till ministeriet för inre säkerhet (Department of Homeland Security) köpa in vissa angivna textilvaror, såvida de inte har producerats i USA (detta gäller allt från odling av råvaran till förädlad produkt).

(8)  Ett annat exempel är det amerikanska förbudet för offentlig upphandling för så kallade inverterade företag, som ursprungligen var amerikanska, men som sedan har bytt skattejurisdiktion och flyttat över till ett annat lands skattesystem med allvarliga problem i fråga om förenligheten med Världshandelsorganisationens avtal om offentlig upphandling. Detta resulterar i att ett EU-företag etablerat i EU inte kan sälja till den amerikanska regeringen, trots att det borde omfattas av avtalet om offentlig upphandling.

(9)  Se SEK(2011) 298.

(10)  Turkey Public Procurement Assessment 2009 -SIGMA Support for Improvement in Governance and Management A joint initiative of OECD/EU.

(11)  Kommissionens interna arbetsdokument SEK(2008) 2193.

(12)  KOM(2010) 612 punkt 1.

(13)  Gemensam förklaring av den 9.2.2011 från Frankrike, Tyskland, Spanien, Portugal, Italien och Polen för ökad ömsesidighet mellan EU och dess handelspartner.

(14)  EESK:s yttrande om ”Internationell offentlig upphandling”, EUT C 224, 30.8.2008, s. 32.

(15)  KOM(2009) 592 slutlig.

(16)  KOM(2010) 612 och KOM(2010) 623, vol. II, punkt 36.

(17)  Artikel 45: ”Anbudssökandes eller anbudsgivares personliga ställning”.

(18)  Artikel 54: ”Kvalitativa urvalskriterier”.

(19)  Se Rådet (konkurrenskraft) av 10.12.10: ”Rådets slutsatser om en integrerad industripolitik för en globaliserad tid med konkurrenskraft och hållbar utveckling i centrum”, s. 15.

  翻译：

查看mercari原页面

收藏该商品

立即下单