C_2012229SV.01009801.xml

Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén: En kvalitetsram för tjänster av allmänt intresse i Europa”

Den 20 december 2011 beslutade Europeiska kommissionen att i enlighet med artikel 304 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén: En kvalitetsram för tjänster av allmänt intresse i Europa”

Facksektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 10 maj 2012.

Vid sin 481:a plenarsession den 23–24 maj 2012 (sammanträdet den 23 maj) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 145 röster för, 2 röster emot och 7 nedlagda röster.

1.1 Kommittén beklagar djupt meddelandets titel som skapar förvirring och förväntningar som meddelandet inte lever upp till. Titeln är förvirrande eftersom ordet ”kvalitetsram” skenbart ges en annan innebörd än den allmänt erkända värdeaspekten ”kvalitet” i artikel 14 i FEUF och protokoll 26 – en värdeaspekt som inte behandlas vare sig generellt i meddelandet eller sektorsvis.

1.2 Kommittén anser att det finns behov av en sådan förklarande anmärkning beträffande tjänster av allmänt intresse. När det gäller den förklaring som kommissionen framför i meddelandet ställer sig kommittén positiv till den, med hänsyn tagen till de kommentarer som framförs. Vidare har kommittén under senare år vid upprepade tillfällen pekat på behovet av välfungerande, effektiva och moderna allmännyttiga tjänster av hög kvalitet.

1.3 Vi anser att de nya bestämmelserna i primärrätten om tjänster av allmänt intresse måste införlivas i den sektorsrelaterade och övergripande sekundärrätten.

1.4 Den rådande finansiella och ekonomiska krisen har än en gång tydliggjort den centrala roll som tjänster av allmänt intresse spelar för möjligheterna att säkerställa social och territoriell sammanhållning. I sammanhanget är det viktigt att komma i håg att den offentliga sektorns spelrum begränsas av politiska beslut. Kommittén anser att det krävs brådskande åtgärder så att tillhandahållandet av tjänster upprätthålls och kvaliteten förbättras.

1.5 Enligt kommittén uppfattning är den institutionella ramen (artikel 14 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, protokoll 26 och artikel 36 i stadgan om grundläggande rättigheter) en god grund för den konkreta utformningen, men kommittén anser att föreliggande meddelande inte innehåller den sammanhängande och specifika strategi för allmännyttiga tjänster som krävs.

1.6 Kommittén anser att medlemsstaterna, genom sektorslagstiftning som möjliggör skräddarsydda lösningar, bör ansvara för att tillhandahålla, beställa och finansiera allmännyttiga tjänster, medan EU:s lagstiftande befogenheter i första hand består i att fastställa de ekonomiska och finansiella ramvillkoren och kontrollera uppenbara fel.

1.7 Översynen av sektorsspecifik lagstiftning som rör skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, på grundval av nya bestämmelser i primärrätten, utvecklingen av användarnas behov och tekniska och ekonomiska förändringar, måste enligt kommitténs uppfattning ske med utgångspunkt i fortlöpande kontroller så att ett samarbete sker mellan intressenter och det civila samhället. I samband med översynen anser kommittén att hänsyn måste tas till både sysselsättningen och den sociala och territoriella sammanhållningen med tanke på att dessa aspekter hittills har utelämnats.

1.8 I protokoll 26 betonas att det är medlemsstaternas behörighet att tillhandahålla, beställa och organisera icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse. Eftersom det är medlemsstaterna som i första hand ansvarar för utvärderingen på nationell, regional och lokal nivå, anser kommittén att det bör åligga kommissionen att sprida välfungerande metoder och pröva tjänsterna mot de allmänna principerna i EU-fördragen.

1.9 Kommittén värdesätter att kommissionen i meddelandet gör ett försök att redogöra för de grundläggande begrepp som används när man diskuterar tjänster i allmänhetens intresse och som direkt berör kunder och användare och därmed mer generellt medborgarna. Tyvärr har kommissionen utelämnat en del aspekter. Enligt kommitténs uppfattning bör definitionen av tjänster av allmänt intresse sträcka sig längre än hänvisningen till förekomsten av en marknad. Exempelvis kunde man nämna den demokratiskt legitima politiska beslutsprocessen i medlemsstaterna. Kommittén rekommenderar att ett brett samråd förs och att en förklarande begreppsförteckning utarbetas som inte lämnar utrymme för skilda tolkningar mellan de olika språkversionerna för att undvika missförstånd.

1.10 Kommittén stöder åtgärdsområdet utökad klarhet och rättslig säkerhet vad gäller EU:s regler för dessa tjänster Det gäller även publiceringen av kommissionens riktlinjer, i synnerhet om de är utarbetade med hjälp av sakkunniga, som syftar till att öka förståelsen för och förbättra tillämpningen av EU:s bestämmelser för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

1.11 När det gäller säkerställd tillgång till viktiga tjänster som posttjänster, grundläggande banktjänster, kollektivtrafik, energi och elektronisk kommunikation anser kommittén att tillgången bör garanteras, i synnerhet för sårbara grupper som personer med funktionshinder eller personer som lever under fattigdomsgränsen. Medlemsstaterna bör kontinuerligt och med utgångspunkt i ett fungerande rättssystem göra en grundlig avvägning – som kontrolleras av kommissionen – av huruvida tjänsterna bör förbli myndigheternas ansvar eller om de under mycket stränga villkor bör överlämnas åt marknaden.

1.12 Kommittén anser att kommissionen i sitt meddelande borde ha fäst större vikt vid sociala tjänster och vårdtjänster av allmänt intresse samt vid tjänster med anknytning till arbetsmarknaden. Kommittén uppmanar därför kommissionen att utöka sina insatser för att precisera sociala tjänster av allmänt intresse. I likhet med kommissionen anser kommittén att den roll som sociala tjänster av allmänt intresse i EU spelar är av avgörande betydelse exempelvis inom sektorer som hälso- och sjukvård, barn- och äldreomsorg, stöd till funktionshindrade personer, offentligt subventionerade bostäder och tjänster med anknytning till arbetsmarknaden.

1.13 Kommittén uppmanar kommissionen att inom kort lägga fram förslag som syftar till att främja initiativ av hög kvalitet, i synnerhet avseende sociala tjänster av allmänt intresse med tanke på att frågan i stort sett inte behandlas i föreliggande yttrande, efterfrågan ökar och finansieringsfrågan blir allt svårare. Vidare bör kommissionen fortsätta genomförandet av den frivilliga europeiska kvalitetsramen för sociala tjänster på medlemsstatsnivå.

2.1 I och med Lissabonfördraget har nya bestämmelser för tjänster av allmänt intresse införts, nämligen artikel 14 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) samt protokoll nr 26 om tolkningen av begreppet ”unionens gemensamma värderingar” i artikel 14 i EUF-fördraget och icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse. Artikel 36 i stadgan om grundläggande rättigheter har också fått samma rättsliga värde som fördragen.

2.2 Den rådande finansiella och ekonomiska krisen visar vilken central roll som tjänster av allmänt intresse spelar när det gäller att säkerställa social och territoriell sammanhållning och den effekt som krisen har på den offentliga sektorn. Studier visar att offentliga tjänster, som är en bredare beteckning än tjänster av allmänt intresse, står för över 26 % av BNP i EU:s 27 medlemsstater och ger sysselsättning åt 30 % av arbetskraften i Europa.

2.3 Det är också de främsta anledningarna till att kommissionen har beslutat att lägga fram föreliggande meddelande.

3.1 Kommittén anser att kvalitetsramen bör sörja för att EU:s lagstiftning fortsätter att förstärka den inre marknadens sociala dimension och ta bättre hänsyn till dessa tjänsters särskilda karaktär samt att ta sig an utmaningen att klara av detta på ett sätt som respekterar de värderingar som gäller kvalitet, säkerhet och överkomlighet, likabehandling, allmän tillgång för alla samt användarnas rättigheter som nämns i protokollet.

3.2 Under årens lopp har efterfrågan på tjänster av allmänt intresse och det sätt som de tillhandahålls på väsentligen förändrats. Tjänster som traditionellt tillhandahölls av de centrala myndigheterna läggs nu i allt högre grad ut på offentliga organ på lägre nivå eller tillhandahålls av den privata sektorn i enlighet med bindande lagstiftning.

3.3 Avregleringsprocessen, ny inriktning inom den offentliga politiken och ändrade behov och förväntningar hos användarna bidrar till att stärka den tendens som nämns i punkt 3.2. Eftersom många av dessa tjänster är av ekonomisk natur lyder de både under regelverket för den inre marknaden och under konkurrensreglerna, ”i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs”.

3.4 Trots att en del orosmoment kvarstår beträffande effekterna av dessa regler, särskilt när det gäller sociala tjänster, är kommissionen övertygad om att de kan tillämpas på ett sätt som tar hänsyn till specifika behov och som förbättrar tillhandahållandet av tjänsterna. I sammanhanget måste naturligtvis utrymme för flexibilitet eftersträvas.

3.5 Den kvalitetsram som kommissionen föreslår består av tre åtgärdspunkter, som kommissionen emellertid inte vidareutvecklar i konkreta förslag.

4.1 Kommittén beklagar starkt meddelandets titel som skapar förvirring och förväntningar som meddelandet sedan inte lever upp till. Titeln är förvirrande, eftersom ordet ”kvalitetsram” förefaller ha en annan innebörd än den som vanligtvis tillskrivs värdeaspekten ”kvalitet” i artikel 14 i FEUF och protokoll 26. Denna värdeaspekt diskuteras inte alls vare sig i meddelandet generellt eller i samband med den sektorsvisa genomgången. Detsamma gäller andra värdeaspekter som säkerhet och överkomlighet, likabehandling, allmän tillgång för alla samt användarnas rättigheter.

4.2 Kommittén beklagar djupt att meddelandet inte innehåller någon konsekvensbedömning, eftersom vi anser att många av kommissionens påståenden och konstateranden bland annat i punkt 3.2 kan diskuteras. Enligt kommitténs och sakkunnigas uppfattning har det till exempel alltid funnits ett utbud av dessa tjänster på lokal och regional nivå.

4.3 Kommittén instämmer i att det är nödvändigt att utarbeta en sådan förklaring beträffande tjänster av allmänt intresse. Kommittén har i tidigare yttranden (1) pekat på behovet av effektiva, moderna tillgängliga allmännyttiga tjänster till rimliga priser, som utgör en av pelarna i den europeiska sociala modellen och den sociala marknadsekonomin och som ständigt bör uppmärksammas, i synnerhet med tanke på den ekonomiska och finansiella kris som nu råder i Europa.

4.4 I det avseendet stöder kommittén kommissionens tillvägagångssätt. Kommittén uppmuntrar kommissionen att arbeta vidare med kartläggningen av de specifika kännetecken som präglar sociala tjänster av allmänt intresse i samband med stödordningarna och tjänster med anknytning till arbetsmarknaden.

4.5 Vi anser att de nya bestämmelserna i primärrätten om tjänster av allmänt intresse måste införlivas i den sektorsrelaterade och övergripande sekundärrätten.

4.6 Kommittén anser att kommissionen i sitt meddelande bör fästa större vikt vid sociala tjänster och vårdtjänster av allmänt intresse. Kommittén uppmanar därför kommissionen att utöka sina insatser för att tydligare definiera sociala tjänster av allmänt intresse. Kommittén vill även påpeka att det finns andra tjänster av allmänt intresse som kommissionen inte tar upp i dokumentet, till exempel på områdena kultur, utbildning, TV och radio i allmänhetens tjänst. I likhet med kommissionen anser kommittén att den roll som sociala tjänster av allmänt intresse i EU spelar är av avgörande betydelse, exempelvis inom sektorer som hälso- och sjukvård, barn- och äldreomsorg, stöd till funktionshindrade personer, offentligt subventionerade bostäder och tjänster med anknytning till arbetsmarknaden.

4.7 I och med Lissabonfördraget har nya bestämmelser för tjänster av allmänt intresse införts, nämligen artikel 14 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), protokoll nr 26 om tjänster av allmänt intresse och artikel 36 i stadgan om grundläggande rättigheter, som har fått samma rättsliga värde som fördragen. Det har skapat utrymme för kommissionen att sammanföra alla initiativ på området. Kommittén välkomnar detta initiativ, men vill samtidigt påpeka att meddelandet inte innehåller den sammanhängande och specifika strategi för allmännyttiga tjänster och tillgången till tjänsterna som krävs. Kommittén uppmanar därför kommissionen att utarbeta konkreta förslag.

4.8 Artikel 14 i EUF-fördraget ger EU möjlighet att lagstifta på området för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och genom förordningar fastställa principer och villkor, särskilt ekonomiska och finansiella sådana, som gör det möjligt för dem att fullgöra sina uppgifter. Av artikelns sammanhang framgår det enligt kommitténs uppfattning tydligt att det inte är villkoren för själva tjänsten, som nationellt fastställs av myndigheterna, utan ramvillkoren och de sektorsrelaterade villkor som faller inom EU:s befogenheter som avses (här avses med nationella myndigheter de centrala, regionala och lokala myndigheterna).

4.9 Artikeln klargör att en sådan förordning inte får påverka ”medlemsstaternas befogenheter att i överensstämmelse med fördragen tillhandahålla, beställa och finansiera sådana tjänster”. Det har kommittén länge förespråkat. Kommissionen måste också kontinuerligt samla in information om tjänster på nationell nivå för att kunna utvärdera tillämpningen av EU-bestämmelserna.

4.10 Kommissionen avser att kontinuerligt utvärdera behovet av en översyn av befintlig sektorsspecifik lagstiftning som rör skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. I det sammanhanget vill kommittén understryka att denna fortlöpande utvärdering på grundval av nya bestämmelser i primärrätten, utvecklingen av användarnas behov och tekniska och ekonomiska förändringar bör ske i samarbete med intressenter och det civila samhället. Det gäller i synnerhet då det handlar om att undersöka behovet av nya skyldigheter att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Kommittén har redan i ett tidigare yttrande framfört sina synpunkter i frågan (2).

4.11 I artikel 1 i protokoll 26 fastställs de grundprinciper som är tillämpliga på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och i artikel 2 medlemsstaternas behörighet att tillhandahålla, beställa och organisera icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse. Eftersom det är medlemsstaterna som i första hand ansvarar för utvärderingen på nationell, regional och lokal nivå av de tjänster som omnämns i artikel 2, anser kommittén att det bör åligga kommissionen att med avseende på registrerade fel kontrollera dessa tjänster mot bakgrund av de allmänna principerna i EU-fördragen.

4.12 Kommittén värdesätter att kommissionen i meddelandet gör ett försök att redogöra för de olika begrepp som används när man diskuterar tjänster i allmänhetens intresse. Tyvärr har kommissionen utelämnat en del aspekter, och redogörelsen är delvis felaktig. Exempelvis ges ingen närmare förklaring till begreppet ”viktiga tjänster” och begreppet sätts inte in i ett helhetsperspektiv. I den nederländska versionen är det oklart om begreppet ”onmisbaar” (sid. 3, andra strecksatsen) är detsamma som ”essentieel”. I den svenska versionen har formuleringen ”viktiga tjänster” använts på båda ställena. Ö.a … Förteckningen över specifika skyldigheter att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster är inte heltäckande. I kommissionsmeddelandet ges exempel på denna begreppsförvirring: I titeln och i första meningen i stycket om insatsområde 2 hänvisas till ”viktiga tjänster”, men i den text som följer handlar det snarare om ”skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster”. Kommissionen bör söka stöd från kända sakkunniga på området för att fastställa enhetliga definitioner av grundläggande begrepp som används i samband med tjänster av allmänt intresse.

4.13 Som tidigare konstaterats föreligger tolkningsskillnader mellan de olika språkversionerna, och då inte enbart i förteckningen över grundläggande begrepp. Man kan till exempel fråga sig om begreppen ”allmän tillgång” och ”samhällsomfattande tjänster”, ”allmännyttiga skyldigheter” och ”skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster” och ”allmännyttigt uppdrag” hänvisar till olika saker. Ett mycket talande exempel på den förvirring som råder är att kommissionen i den nederländska versionen av dokumentet, i rutan över grundläggande begrepp, konstaterar att man i meddelandet inte kommer att hänvisa till termen ”openbare dienst”, ändå återkommer just den termen fyra stycken längre fram.,Det gäller inte den svenska versionen där kommissionen skriver följande: ”För att undvika oklarhet används termerna ’allmän trafikplikt’, ’tjänster i allmänhetens intresse’ och ’tjänster av allmänt ekonomiskt intresse’ på ett konsekvent sätt i det här meddelandet och har alltid de betydelser som anges här.” Ö.a …

4.14 För att undvika missförstånd anser kommittén att det vore lämpligt att organisera ett brett samråd och utarbeta en reviderad, förklarande ordlista. I det sammanhanget måste hänsyn tas till skillnader i de sociala systemen i medlemsstaterna.

5.1 Det upplägg som kommissionen har valt i form av tre insatsområden såsom beskrivits i punkt 3.5 är enligt kommitténs uppfattning en lämplig ram för den konkreta utformningen.

5.2 Kommittén stöder det första åtgärdsområdet som syftar till utökad klarhet och rättslig säkerhet vad gäller de EU-regler som reglerar tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Naturligtvis ställer sig kommittén positiv till det, eftersom vi har förespråkat det under flera års tid. Dessvärre måste kommittén konstatera att strategier för utformning av nya konkreta förslag saknas.

5.3 När det gäller översynen av reglerna för statligt stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har kommissionen redan godkänt eller föreslagit följande anpassningar:

5.4 När det gäller genomförandet av kommissionens förslag beträffande reformen av reglerna för offentlig upphandling och koncessioner för att höja kvaliteten på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är följande aspekter av betydelse:

5.5 Kommittén ställer sig mycket positiv till publiceringen av kommissionens riktlinjer, i synnerhet om de är utarbetade med hjälp av sakkunniga, som syftar till att öka förståelsen för och förbättra tillämpningen av EU:s bestämmelser för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

5.6 Det andra åtgärdsområdet avser garantier för fortsatt tillgång till grundläggande tjänster och kommissionen försöker här upprätthålla en jämvikt mellan åtgärder för att tillgodose behovet av ökad konkurrens å ena sidan och alla medborgares tillgång till grundläggande tjänster av hög kvalitet till rimliga priser å andra, i linje med vitboken från 2004.

5.7 I det här sammanhanget ger kommissionen följande exempel på grundläggande tjänster: posttjänster, grundläggande banktjänster, offentlig (kollektiv) transport, energi och elektronisk kommunikation. Med hänvisning till punkt 4.6 utgår kommittén från att den här förteckningen inte är uttömmande. Även kommittén anser att dessa tjänster utgör exempel på grundläggande tjänster som måste tillhandahållas till rimliga priser och som alla medborgare måste ha tillgång till. Det gäller i synnerhet människor som är i behov av särskilt skydd och stöd, exempelvis personer med funktionshinder, som lever i fattigdom och eller är marginaliserade. Då det föreligger en konflikt mellan konkurrensreglerna ska företräde ges åt allmänhetens bästa.

5.8 Det tredje åtgärdsområdet omfattar främjandet av initiativ av hög kvalitet, i synnerhet avseende sociala tjänster av allmänt intresse, för vilka efterfrågan i samhället ökar och finansieringsfrågan blir allt svårare på grund av den ekonomiska och finansiella krisen å ena sidan och den demografiska utvecklingen å den andra.

5.9 Kommittén ser fram emot att ta del av det meddelande från kommissionen om vårdtjänster som aviserades i samband med sociala tjänster av allmänt intresse.

5.10 Kommissionen anger fyra exempel inom ramen för detta åtgärdsområde. I samband med dessa initiativ vill kommittén påpeka att tre av de fyra initiativen rör projekt som redan har påbörjats. Det stöd till nya transnationella projekt som ges inom ramen för Progress-programmet bör därför inte enbart avse genomförandet av frivilliga europeiska kvalitetsramar, utan även dess projektresultat.

5.11 I fråga om offentliga upphandlingar ställer sig kommittén positiv till att kommissionen framhåller att kontrakt tilldelas till ”lägsta kostnad för det allmänna” och inte nödvändigtvis till lägsta möjliga pris. Detta är framför allt viktigt när man försöker skapa bästa möjliga blandning av socialpolitik och tjänster med anknytning till arbetsmarknaden, två faktorer som samverkar. Det finns dock också ett allmänt behov i samhället av att stärka den sociala aspekten i samband med offentliga upphandlingar.

Bryssel den 23 maj 2012

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Staffan NILSSON