ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

Följedokument till

Utkast till kommissionens förordning om bestämmelser för genomförande av artikel 14 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG vad gäller införande av regler för övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp Utkast till kommissionens förordning om bestämmelser för genomförande av artikel 15 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG vad gäller införande av regler för kontroll av utsläppsrapporter och ackreditering och tillsyn av kontrollörer

ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN

Följedokument till

KOMMISSIONENS FÖRORDNING (EU) nr…/.. av den XXX om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG KOMMISSIONENS FÖRORDNING (EU) nr …/.. av den XXX om kontroll av rapporter om utsläpp av växthusgaser och tonkilometerrapporter och ackreditering av kontrollörer i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG

1.         PROBLEMFORMULERING

En problemformulering har redan gjorts i samband med den konsekvensbedömning som åtföljer förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG (om EU:s utsläppshandel), ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG (om översyn av EU:s utsläppshandel), där det inrättas ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom unionen i syfte att minska växthusgasutsläppen på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt sätt.

Övervakning och rapportering

Övervakning och rapportering på anläggningsnivå är en av hörnstenarna i utsläppshandeln, i enlighet med artikel 14 i direktivet om utsläppshandel (direktiv 2003/87/EG). Beslut 2007/589/EG om riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser (nedan kallat beslutet om övervakning och rapportering) innehåller standardkrav för övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp för anläggningar som omfattas av direktivet om handel med utsläppsrätter.

I den analys som gjorts i konsekvensbedömningen för utarbetandet av utkastet till direktivet om översyn av utsläppshandeln[1] fastställs att övervaknings- och rapporteringskraven genomförs och tillämpas på en rad olika sätt i medlemsstaterna och av behöriga myndigheter. Den övergripande slutsatsen var att det inte föreligger lika villkor inom EU vad gäller övervakning och rapportering, vilket leder till olika noggrannhetsnivåer. Avsaknad av lika villkor och de resulterande felaktigheterna skulle kunna äventyra systemets miljöintegritet och trovärdighet och sannolikt leda till högre kostnader än nödvändigt.

Vidare har utvärderingar som utförts på uppdrag av kommissionen och flera medlemsstater visat att en brist på insyn, kvalitetsinformation och enhetlighet som eventuellt kan leda till misstro och ytterligare kostnader är de största utmaningarna för den fortsatta utvecklingen av efterlevnaden av utsläppshandelns regelverk. Dessutom befanns det resulterande/befintliga systemet vara svagare på grund av varierande bestämmelser och ansvarsområden när det gäller övervakning och rapportering i medlemsstaterna.

Kontroller och ackreditering av kontrollörer

Liknande problem identifierades för kontroll och ackreditering av kontrollörer[2]. Kontrollen av övervakningsrapporter är viktig – i annat fall skulle verksamhetsutövare som underskattar sina utsläpp gynnas (överlämna färre utsläppsrätter än vad som krävs), och systemets miljöintegritet undermineras. I direktivet om utsläppshandel och beslut 2007/589/EG om riktlinjer för övervakning och rapportering av utsläpp av växthusgaser reglerades endast vissa grundläggande krav för och aspekter av kontrollförfarandet. För återstoden överlät man åt enskilda medlemsstater att utveckla specifika nationella kontrollriktlinjer. Även när det gäller ackrediteringen av kontrollörer förekom stora skillnader, eftersom medlemsstaterna hade antagit många olika standarder för ackreditering av kontrollörer. Dessa inkonsekvenser resulterade i en avsaknad av lika villkor och en ineffektiv inre marknad, vilket ledde till högre kostnader eller onödiga hinder, särskilt för kontrollörer som är villiga att erbjuda sina tjänster i olika medlemsstater.

Ackrediteringens roll kommer att vara att förbättra kvalitetsnivån på kontrollen av årliga utsläppsrapporter och att samtidigt säkerställa en övergripande harmonisering inom systemet i enlighet med artikel 15 i direktivet om utsläppshandel. I detta sammanhang hänvisar förslaget till förordning om ackreditering och kontroll till den gällande bredare rättsliga ramen för ackreditering enligt rådets förordning 2008/765/EG av den 9 juli 2008, särskilt artikel 4.1 som föreskriver att ”[v]arje medlemsstat ska utse ett enda nationellt ackrediteringsorgan” och artikel 13 som föreskriver att ”[k]ommissionen ska se till att sektorsspecifika program fastställer vilka tekniska specifikationer som är nödvändiga för att uppnå den grad av kompetens som […] kräver”. Även denna förordning omfattades av en konsekvensbedömning[3].

Subsidiaritetsprincipen

En unionsinsats, som fastställs enligt de båda förordningarna, är motiverad och nödvändig i förhållande till subsidiaritetsprincipen av följande skäl:

Klimatförändringarnas gränsöverskridande natur och behovet av att skapa ett tillförlitligt, jämförbart och konsekvent system för övervakning, rapportering och kontroll av utsläpp inom unionen är en viktig grund för att fastställa behovet av unionsåtgärder. Enbart nationella åtgärder skulle inte säkerställa en effektiv efterlevnad av de nödvändiga åtagandena och skulle inte heller räcka för att nå de mål som avses i direktiv 2003/87/EG och förverkligandet av målen i det direktivet. Man behövde därför skapa en ram på unionsnivå. De två föreslagna genomförandeförordningarna krävs för att fastställa harmoniserade rapporteringsmetoder, i den mån detta är möjligt, med fokus på de mest kostnadseffektiva kraven, samtidigt som man skapar lämpliga villkor för ömsesidigt erkännande. Effektivare rapportering är en central förutsättning för att nå målen om minskade växthusgasutsläpp. För att minska växthusgasutsläppen krävs samordning av samtliga instrument, fastställande av gemensamma kriterier och gemensamma tidsramar för rapporteringen för att möjliggöra en rättvis konsolidering av medlemsstaternas data på unionsnivå. Att samordna de tjugosju olika systemen skulle kosta mer än att skapa ett gemensamt harmoniserat system.

Eftersom de övergripande åtagandena görs på unionsnivå är det också effektivare att utveckla nödvändiga rapporteringsinstrument samt villkor för kontroll och för ackreditering av kontrollörer. Åtgärder på unionsnivå skulle ge klara fördelar jämfört med åtgärder på medlemsstatsnivå, särskilt genom att minska risken för luckor, kryphål, läckage och dubbelräkning. Dessutom är åtgärder på unionsnivå det bästa sättet att säkerställa lika villkor, vilket gör det möjligt för kontrollörer att tillhandahålla tjänster av hög kvalitet i hela unionen.

Proportionalitetsprincipen

Förslaget är förenligt med proportionalitetsprincipen av följande skäl:

De båda förordningarna går inte utöver vad som är nödvändigt för att nå målen att förbättra kvaliteten på uppgifterna om klimatförändringar och säkerställa en oberoende och opartisk kontroll av ackrediterade och behöriga kontrollörer i enlighet med de krav som anges i artiklarna 14 och 15 i direktiv 2003/87/EG.

Förslagen bidrar dessutom till unionens övergripande mål om att uppfylla unionens Kyotomål om minskade växthusgasutsläpp, unionens mål enligt klimatförändrings- och energipaketet, Köpenhamnsöverenskommelsen och beslut 1/CP.16 (nedan kallade Cancúnöverenskommelserna).

Förslagen innehåller ett antal regler för genomförandet av övervakningen av och rapporteringen om handeln med växthusgasutsläpp samt för ett kontroll- och ackrediteringssystem för kontrollörer som, när det gäller metoder och förfaranden, överensstämmer med anläggningarnas, verksamhetsutövarnas och luftfartygsoperatörernas behov och kapacitet, inbegripet en uppsättning enhetliga bestämmelser för mindre anläggningar.

Denna konsekvensbedömning har reviderats i enlighet med yttrandet från konsekvensbedömningsnämnden och rekommendationerna i detta. Yttrandet avgavs efter ett skriftligt förfarande den 22 juli 2011 efter att generaldirektoratet för klimatpolitik lämnat ett skriftligt svar på den ursprungliga kvalitetschecklistan för konsekvensbedömningar som utfärdades av konsekvensbedömningsnämnden den 19 juli 2011. Lämpliga svar har givits på de frågor som tagits upp i konsekvensbedömningens kvalitetschecklista särskilt vad gäller illustrerande exempel på problemformuleringar, exempel på ”smarta” mål, en bättre definition av olika policyalternativ, försök att bedöma kostnader för och fördelar med de föreslagna ändringarna, bättre jämförelse mellan alternativ och översiktstabeller och ett separat avsnitt om subsidiaritet och proportionalitet. Den reviderade konsekvensbedömningen kommer att offentliggöras i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001. Ingen del av konsekvensbedömningen omfattas av sekretess.

2.         FÖRORDNING OM ÖVERVAKNING OCH RAPPORTERING

2.1.      Allmänna politiska mål

De främsta målen fastställdes redan i den konsekvensbedömning som åtföljer förslaget till direktiv 2009/29/EG:

· Att säkerställa ett gemensamt tillvägagångssätt med avseende på övervakning och rapportering för att garantera miljömässig effektivitet och integritet i systemet och förbättra kostnadseffektiviteten.

· Att sträva efter större samstämmighet och insyn, vilket på lång sikt kan leda till besparingar för alla berörda parter.

· Att förbättra övervaknings- och rapporteringsnormernas kostnadseffektivitet, eftersom de förväntas öka förtroendet för rapporterna till marknaden och därmed skulle ha en positiv om än indirekt påverkan på marknadens effektivitet.

2.2.      Alternativ

2.2.1.   Osäkerhetsbedömningar

Det finns ingen samsyn mellan behöriga myndigheter, verksamhetsutövare och kontrollörer om hur man ska bedöma den osäkerhet som är förknippad med mätning av befintlig utrustning eller analyser. Alternativ 1: Behålla de nuvarande kraven på osäkerhetsbedömning i beslutet om övervakning och rapportering (oförändrad politik).

Alternativ 2: Göra de nuvarande metoderna betydligt mer pragmatiska och jämförbara. Resultatet blir att mer fokus läggs på andra kvalitetskriterier, exempelvis korrekt installationen av utrustning, underhåll och kalibrering av instrument (omfattande politiska förändringar).

I förordningen om övervakning och rapportering klargörs det i vilken omfattning belägg för osäkerhetsbedömning bör lämnas inom ramen för övervakningsplanen, hur de bör bedömas av den behöriga myndigheten och vad som måste rapporteras i den årliga utsläppsrapporten. Det finns utrymme för enklare metoder för mindre utsläppskällor och enkla anläggningar på grundval av beslutet om övervakning och rapportering. Alternativ 2 behålls.

2.2.2.   Harmoniserad tolkning av orimliga kostnader

Definitionen av orimliga kostnader i avsnitt 2 i beslutet om övervakning och rapportering tolkas olika av medlemsstaterna.

Alternativ 1: Behålla kraven enligt den tidigare definitionen i beslutet om övervakning och rapportering (oförändrad politik).

Alternativ 2: Klargöra hur man beräknar och jämför kostnaderna för och vinsterna med en övervakningsmetod. Kostnader måste innehålla en ekonomisk avskrivningstid. Vinsten måste beräknas som förbättringsfaktorn multiplicerat med referenspriset. För att visa hur rimliga eller orimliga kostnaderna för att genomföra en eller flera åtgärder för att uppfylla de högsta nivåerna[4] skulle vara, bör en operatör utvärdera kostnaderna för att genomföra åtgärder för att förbättra noggrannheten vid mätning, provtagning och/eller analys i förhållande till vinsterna (begränsad politisk förändring). Alternativ 2 behålls.

2.2.3.   Överföring av CO2

De gällande bestämmelserna i beslutet om övervakning och rapportering kan leda till koldioxidläckage från systemet och till bristande överensstämmelse med nationella inventeringar, eftersom många verksamheter inte kan återspeglas där. Det finns ingen samsyn om genomförandet av bestämmelserna om överförd koldioxid.

Alternativ 1: Behålla kraven i avsnitt 5.7 i beslutet om övervakning och rapportering (oförändrad politik).

Alternativ 2: Möjlighet att dra av överförd koldioxid från rapporterade utsläpp kommer endast att ges i fråga om överföringar till avskiljning och lagring av koldioxid (där förvaringen på längre sikt är tryggad och förblir kontrollerad inom EU:s utsläppshandel). Alternativ 2 behålls.

2.2.4.   Behandling av fast och flytande biomassa, inklusive hållbarhetskriterier

I direktivet om utsläppshandel fastställs det redan att biomassa har emissionsfaktorn noll och därför inte orsakar några koldioxidutsläpp med rapporteringsskyldighet. I direktivet om utsläppshandel definieras biomassa för närvarande bara enligt beslutet om övervakning och rapportering. Denna definition behöver uppdateras för en bättre anpassning till en gemensam europeisk definition av biomassa och till politiken för förnybar energi, framför allt för att hindra fortsatt användning av vissa biodrivmedel och biovätskor som nu betraktas som ohållbara. I direktiv 2009/28/EG om förnybar energi fastställs hållbarhetskriterier för biodrivmedel och biovätskor, enligt vilka förnybar energi genom användning av biomassa stöds ekonomiskt. Tre alternativ har diskuterats.

Alternativ 1: Behålla definitionen i beslutet om övervakning och rapportering (oförändrad politik). Det finns då ingen samstämmighet med direktivet om förnybar energi. Detta alternativ kommer att fortsätta att stödja en begränsad strategi för biomassa och äventyra integriteten i EU:s utsläppshandel.

Alternativ 2: Ändring till en definition som överensstämmer med direktivet om förnybar energi, men utan åtagande om hållbarhetskriterier. Med denna metod behåller biomassa sin nollklassificering utan att öppna upp för hållbarhetskriterierna (endast definition enligt direktivet om förnybar energi). Detta alternativ kommer endast delvis att åtgärda problemet avseende överensstämmelsen med direktivet och fortsätta att äventyra integriteten i EU:s utsläppshandel.

Alternativ 3: Ändring till en definition som överensstämmer med direktivet och krav på att biodrivmedel och biovätskor ska uppfylla direktivets hållbarhetskriterier för att omfattas av nollklassificeringen. Detta alternativ skulle uppfylla direktivets krav och åtgärda frågan om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och biovätskor, för vilka EU-kriterier har utarbetats. Ekonomiska incitament som stöder hållbarhetskriterierna kommer att få en positiv effekt genom att minska de ekonomiska och administrativa följderna (direktivets definition plus hållbarhetskriterier för biodrivmedel och biovätskor).

Eventuella ytterligare alternativ som kan komma att utvecklas kommer att föregripa möjliga framtida politikförändringar som kommer att gå mycket längre än denna genomförandeåtgärd. Att införa tillämpning av hållbarhetskriterier för fast biomassa i EU:s utsläppshandel är inte ett genomförbart alternativ på detta stadium, eftersom det inte finns några obligatoriska europeiska hållbarhetskriterier och den största delen av utbudet är småskaligt och ytterst spritt. Alternativ 3 behålls som underlag för att organisera övervakningen och rapporteringen.

2.2.5.   Metod och frekvens för provtagning

Beslutet om övervakning och rapportering innehåller praktiska anvisningar om krav på provtagning och om hur man fastställer provtagningsfrekvensen när materialegenskaper (t.ex. kolinnehåll) bestäms genom analys. I praktiken finns emellertid ingen samsyn bland medlemsstaterna om hur provtagningskraven ska införlivas.

Alternativ 1: Godkänna den pragmatiska strategin i beslutet om övervakning och rapportering (oförändrad politik).

Alternativ 2: Förtydliga provtagningskraven och utvärdera normers tillämplighet. Verksamhetsutövaren ska för varje bränsle eller material lämna in en provtagningsplan till den behöriga myndigheten för godkännande. Denna strategi är att föredra på medellång sikt, men tyvärr är det för närvarande inte möjligt att utveckla den inom ramen för utarbetandet av den nuvarande förordningen om övervakning och rapportering. Detta beror på bristande kunskaper och tidspress. Här skulle ytterligare insatser kunna göras i de kommande anvisningar som ska åtfölja genomförandet av förordningen om övervakning och rapportering. Alternativ 1 behålls.

2.2.6.   Rapportering av uppgifter om produktion

Enligt artikel 14.2 i energiskattedirektivet gäller följande: Förordningen ”kan också specificera krav på att verksamhetsutövare ska rapportera utsläpp knutna till produktionen av varor som framställs i energiintensiva industrier som kan vara utsatta för internationell konkurrens. I förordningen får även fastställas krav på att dessa uppgifter ska verifieras av tredje man. Kraven får även inbegripa en skyldighet att rapportera om storleken på utsläpp i samband med elproduktion som omfattas av gemenskapssystemet och som sker vid produktionen av sådana varor.”

Alternativ 1: Inga övervakningskrav anges i förordningen om övervakning och rapportering (oförändrad politik). Alternativ 1 skulle bevara förordningens inriktning på växthusgasutsläpp och därmed bekräfta systemets miljömässiga integritet och effektivitet.

Alternativ 2: Införliva övervakningskraven för produktionsuppgifter. Utarbeta respektive rapporteringskrav för produktionsuppgifter och energiförbrukning. Utarbeta respektive definitioner (omfattande förändring). Förordningen om övervakning och rapportering ser över de årliga växthusgasutsläppen. Övervakning och rapportering av produktionsuppgifter passar bättre inom ramen för beslutet om riktmärken[5]. Alternativ 1 behålls.

2.2.7.   Förenklade förfaranden och krav

Alternativ 1: Bibehålla nuvarande förenklade krav i beslutet om övervakning och rapportering (oförändrad politik). Detta alternativ kommer inte att vara tillräckligt för att garantera kostnadseffektivitet för små utsläppskällor, särskilt med tanke på den skiftande genomförandegraden på medlemsstatsnivå.

Alternativ 2: Ytterligare förenklade förfaranden och krav utarbetas, främst att verksamhetsutövaren kan lämna en förenklad övervakningsplan till den behöriga myndigheten. Det kommer att finnas ett undantag vad gäller förbättringsrapporten för anläggningar med låga utsläpp (mindre än 25 000 ton koldioxid per år exklusive biomassa och innan överförd koldioxid dragits ifrån). Enligt förordningen kommer även förenklade övervakningsmetoder för enkla anläggningar att tillåtas. Detta kommer att ge lägre kostnader för små utsläppskällor. Alternativ 2 är helt i linje med de ursprungliga kraven som upprättats i konsekvensbedömningen av direktiv 2009/29. Alternativ 2 behålls.

2.2.8.   Tillämpning av förbättringsprincipen

Alternativ 1: Behålla de nuvarande kraven på tillämpning av förbättringsprincipen enligt beslutet om övervakning och rapportering (oförändrad politik). Detta alternativ leder till ett ojämnt genomförande av förbättringsprincipen. På detta sätt säkerställs ingen dynamisk och kvalitativ utveckling av övervakningen och rapporteringen om EU:s utsläppshandel.

Alternativ 2: Stärka tillämpningen av förbättringsprincipen genom att, som en del av kontrollprocessen, införa tydliga förslag där hänsyn tas till rekommendationer om förbättringar av övervakningsmetoden och utestående fall av bristande överensstämmelse och felaktigheter (begränsad förändring). Alternativ 2 är helt i linje med de ursprungliga kraven som upprättats i konsekvensbedömningen av direktiv 2009/29. Alternativ 2 behålls.

2.2.9.   Informationsteknik

Den rättsliga grunden för användning av IT/datautbyte vid övervakning och rapportering är följande text från EU:s reviderade direktiv 2009/29/EG om utsläppshandel, artikel 14.4: ”Den förordning som avses i punkt 1 får innehålla krav på användning av automatiserade system och format för datautbyte för att harmonisera kommunikationen om övervakningsplanen, den årliga utsläppsrapporten och verifieringsåtgärderna mellan verksamhetsutövaren, kontrollören och de behöriga myndigheterna.”

Alternativ 1: Inga åtgärder vidtas och situationen förblir som i beslutet om övervakning och rapportering, där något elektroniskt protokoll om utsläppsrapportering inte har offentliggjorts (oförändrad politik). Detta alternativ kommer att fortsätta att främja en ojämlik strategi för IT-användning vid övervakning av och rapportering om EU:s utsläppshandel, och det kommer att hindra jämförbarhet och utbyte av bästa praxis mellan verksamhetsutövarna.

Alternativ 2: Kommissionen offentliggör standardiserade elektroniska mallar eller specifika filformat för övervakningsplaner, årliga utsläppsrapporter och rapporten med uppgifter om tonkilometer. Kommissionen aktiverar lämplig kvalitetskontroll och förfaranden för underhåll av de elektroniska mallarna och de specifika filformat som den offentliggör (begränsad politisk förändring).

Bästa praxis för IT-system och avancerade mallar med inbyggda automatiserade kontroller har potential att avsevärt stärka och förbättra struktur och praxis för efterlevnad av EU:s utsläppshandel.

Alternativ 2 är helt i linje med de ursprungliga kraven i konsekvensbedömningen av direktiv 2009/29. Alternativ 2 behålls.

2.3.      Bedömning av samlade följder av valda alternativ

Säkerställa ett gemensamt tillvägagångssätt för att garantera miljömässig effektivitet och integritet i systemet och förbättra kostnadseffektiviteten. Att nå detta mål kommer att leda till en rättvisare fördelning mellan de olika anläggningarna inom EU. De valda politikalternativen bör alla bidra till mindre handlingsfrihet för behöriga myndigheter vad gäller övervaknings- och rapporteringsplaner och därmed rättvisare behandling av verksamhetsutövare och de krav som åläggs dem.

Sträva efter större samstämmighet och insyn, vilket på lång sikt kan leda till besparingar för alla berörda parter. Enligt alternativet med oförändrad politik för övervakning kommer inkonsekventa strategier som utarbetats enligt beslutet om övervakning och rapportering att fortsätta gynna anläggningar i vissa medlemsstater jämfört med liknande anläggningar i andra medlemsstater, vilket potentiellt påverkar konkurrenskraften. De varierande tillvägagångssätten för tillståndsgivning och efterlevnad i olika medlemsstater kan orsaka konkurrensproblem och en motsvarande förlust av förtroende för EU:s utsläppshandel. De föredragna alternativen bör samtliga ge större säkerhet avseende kraven och ge medlemsstater, verksamhetsutövare och kontrollörer mindre handlingsutrymme.

Förenklingen av de befintliga bestämmelserna kommer att öka insynen i systemet ytterligare.

Förbättra kostnadseffektiviteten för övervaknings- och rapporteringsstandarder, eftersom de förväntas öka förtroendet för rapporterna till marknaden och därmed ha en positiv om än indirekt påverkan på marknadens effektivitet. De valda politikalternativen kommer att ge större kostnadseffektivitet och förtroende för systemet genom att klargöra villkoren för områden som för närvarande är oklara och genom att bekräfta tillåtna förenklingar, där det är rimligt.

Slutligen måste det påpekas att kostnaderna har beaktats isolerat. Att beakta ackumulerade kostnader skulle inte vara vetenskapligt sunt och skulle inte ge något mervärde eftersom syftet är att motivera valet av ett visst alternativ inom fristående operativa mål.

Med avseende på nio aspekter av övervakning och rapportering har de fem kategorierna nedan tagits fram i förhållande till effekterna på de personalresurser och finansiella kostnadsresurser som krävs. Kategorierna har validerats genom utvalda intervjuer med företrädare från behöriga myndigheter, kontrollörer och sekretariatet för ETS Compliance Forum (utsläppshandelns regelforum).

I.       Betydande minskning av kostnader och nödvändiga resurser.

II.      Viss minskning av kostnader och nödvändiga resurser.

III.     Ingen förväntad förändring av kostnader och nödvändiga resurser.

IV.    Viss ökning av kostnader och nödvändiga resurser.

V.      Betydande ökning av kostnader och nödvändiga resurser.

Översiktstabell

Alternativ || Oförändrad politik || Förändring || Kostnader/besparingar

Osäkerhetsbedömningar || Beslutet kvarstår || Pragmatisk förändring * || Kategori I

Orimliga kostnader || Beslutet kvarstår || Klargöra hur man beräknar * || Kategori II

Överföring av CO2 || Beslutet kvarstår || Reglera överföringen * || Kategori III

Fast och flytande biomassa || Beslutet kvarstår || Uppdatera definitionen av biomassa inbegripet hållbarhetskriterier * || Kategori IV

Metod och frekvens för provtagning || Beslutet kvarstår* || Klargöra provtagningskraven || Kategori III–kategori IV

Rapportering av produktionsuppgifter || Beslutet kvarstår* || Lägga till krav på produktionsuppgifter || Kategori III

Förenklade förfaranden och krav || Beslutet kvarstår || Ytterligare förenkling* || Kategorierna II och I

Tillämpning av förbättringsprincipen || Beslutet kvarstår || Stärka förbättringsprincipen* || Kategori II

Informationsteknik || Inga åtgärder || IT/datautbyte vid övervakning och rapportering inom utsläppshandeln* || Kategorierna II och I

* Förstahandsalternativ

3.         FÖRORDNING OM ACKREDITERING OCH KONTROLL

3.1.      Allmänna politiska mål

De specifika målen för kontroll och ackreditering har tidigare även fastställts i den konsekvensbedömning som åtföljer förslaget till direktiv 2009/29/EG, nämligen fastställande av en konsekvent och jämförbar kontroll- och ackrediteringsnivå, harmonisering av den inre marknaden för kontroll- och ackrediteringstjänster, förbättrad kostnadseffektivitet.

I beslutet om övervakning och rapportering fastställs det grundläggande tillvägagångssättet för kontroller i linje med de kriterier för kontroll som definieras i bilaga V till direktivet om utsläppshandel. Baserat på de åtgärder som anges i bilaga V i kombination med relevant revisionserfarenhet inom andra områden, särskilt inom finansiell revision, har det europeiska ackrediteringssamarbetet EA tagit fram detaljerade riktlinjer för bedömning och ackreditering av kontrollörer och kontrollorgan för EU:s utsläppshandel (dokument EA 6/03). Dessa riktlinjer erkändes formellt 2007 i det nya beslutet om övervakning och rapportering och ligger nu till grund för EU:s kontroll och ackreditering av utsläppshandeln i de flesta medlemsstater.

3.2.      Alternativ

3.2.1.   Ackreditering och certifiering av kontrollörer

I artikel 15 i direktiv 2009/29/EG ges klara anvisningar i fråga om ackreditering av kontrollörer: kommissionen ska ”anta en förordning om […] ackreditering och tillsyn av kontrollörer”.

Alternativ 1:    Enbart ackrediteringsorgan får godkänna kontrollörer. Alternativ 1 är det alternativ som uttryckligen nämns i artikel 15 i direktiv 2009/29/EG. Alternativ 1 är helt i linje med de ursprungliga krav som upprättats i konsekvensbedömningen av direktiv 2009/29.

Alternativ 2:    Godkännandet av kontrollörer utvidgas även till nationella certifieringsorgan i syfte att kunna hantera de tidigare arrangemangen i ett litet antal medlemsstater. Detta alternativ överensstämmer fullt ut med artikel 15 i direktiv 2009/29/EG och med artikel 5.2 i rådets förordning (EG) nr 765/2008 (ramlagstiftningen om ackreditering). Detta kommer att förbättra systemet genom att öppna för certifiering av kontrollörer (fysiska personer) som en parallell och likvärdig ackrediteringsmetod. Alternativ 2 behålls.

3.2.2.   Ömsesidigt erkännande av kontrollörer

Alternativ 1:    Ömsesidigt erkännande av kontrollörer kopplas inte till ackreditering. Detta alternativ tar inte hänsyn till kraven enligt direktiv 2009/29/EG, nämligen att kommissionen ska anta ”villkor för […] ömsesidigt erkännande”.

Alternativ 2:    Ömsesidigt erkännande av kontrollörer sker om de är ackrediterade av ackrediteringsorgan eller certifierade av nationella myndigheter som har blivit godkända vid en referentbedömning. Enligt rådets förordning 2008/765/EG måste kontrollörer som ackrediterats av ett ackrediteringsorgan som framgångsrikt har genomgått referentbedömning vara ömsesidigt godkända i alla medlemsstater. Ackrediteringsorganen utarbetar möjligheter till informationsutbyte om kontrollörernas prestationer. Detta alternativ kommer att underlätta den fria rörligheten för kontrollörer med en jämförbar kvalitetsnivå. I motsats till alternativ 1 kommer detta alternativ att främja en övergripande harmonisering vad gäller kontrollörernas och de utförda kontrollernas kvalitet.

Alternativ 2 är helt i linje med de ursprungliga kraven i konsekvensbedömningen av direktiv 2009/29. Alternativ 2 behålls.

3.2.3.   Referentbedömning av ackrediteringsorgan

Enligt rådets förordning (EG) nr 2008/765 (ackrediteringsförordningen) ska alla nationella ackrediteringsorgan låta sin verksamhet bli föremål för referentbedömning som ska organiseras av det organ som erkänns med stöd av artikel 14 i förordningen. Det organ som för närvarande erkänns är det europeiska ackrediteringssamarbetet EA[6].

Alternativ 1: Referentbedömningen av ackrediteringsorganen är uteslutande en fråga för det europeiska ackrediteringssamarbetet EA. Det europeiska ackrediteringssamarbetet EA utför som standard regelbundna referentbedömningar bland sina medlemmar. Om detta blir en rutinuppgift riskerar man att ingen hänsyn tas till relevanta uppgifter från behöriga myndigheter om specifika krav som rör EU:s utsläppshandelssystem.

Alternativ 2: Särskilda krav enligt EU:s utsläppshandel bör utvecklas inom ramen för ackrediteringsorganens referentbedömningsarbete. Med detta alternativ kan det europeiska ackrediteringssamarbetet EA införa lämpligare kriterier för referentbedömning i enlighet med kraven i EU:s utsläppshandelssystem. Alternativ 2 är helt i linje med de ursprungliga kraven i konsekvensbedömningen av direktiv 2009/29/EG. Alternativ 2 behålls.

3.2.4.   Fortlöpande tillsyn av kontrollörer och korrigerande åtgärder

Alternativ 1: Behöriga myndigheter bör ha rätt att utvärdera kvaliteten på revisionerna och att utföra ytterligare undersökningar om underpresterande kontrollörer upptäcks. Detta alternativ kan medföra överlappande ansvarsområden mellan de olika berörda institutionerna. Detta påverkar systemets övergripande effektivitet.

Alternativ 2: Tillsynen av kontrollörer är begränsad till ackrediteringsorgan. Standarden ISO 17011, som kräver att ackrediteringsorgan utför övervakning, lämnar utrymme för tolkning vad gäller övervakningens frekvens och hur övervakningen utförs. Bristen på uppgifter från de behöriga myndigheterna kan leda till att man inte får ta del av deras värdefulla erfarenheter samt till otillräcklig kontrollkvalitet. Detta alternativ kommer inte i tillräcklig utsträckning att åtgärda effektiviteten i förordningen om övervakning och rapportering eftersom ackrediteringsorganen inte är helt medvetna om EU:s utsläppshandel.

Alternativ 3: När det gäller tillsyn av kontrollörer bör ett effektivt system för utbyte av synpunkter mellan ackrediteringsorgan och behöriga myndigheter upprättas. Därför kommer förordningen och ackreditering och kontroll att fastställa krav för informationsutbyte mellan behöriga myndigheter och ackrediteringsorgan. Detta alternativ skulle förbättra kommunikationen om öppenhet och kontrollörernas ackrediteringsstatus genom att fastställa tydliga krav för alla medlemsstater. Det skulle också maximera ett användbart informationsutbyte mellan ackrediteringsorgan och behöriga myndigheter på ett kostnadseffektivt sätt och utan överlappning av roller. Alternativ 3 är helt i linje med de ursprungliga kraven i konsekvensbedömningen av direktiv 2009/29. Alternativ 3 behålls.

3.2.5.   Riskanalys

Alternativ 1:    Bibehålla de allmänna krav som anges i avsnitt 10.4.2 b i beslutet om övervakning och rapportering (oförändrad politik). En effektiv riskanalys är viktig för den övergripande planeringen av kontrollerna. En riskanalysprocess som inte tar vederbörlig hänsyn till strategisk analys och till riskbedömningen av operatören kan leda antingen till ett bristfälligt kontrollyttrande eller en ofullständig kontroll som kräver att man upprepar en del av processen, vilket medför ytterligare kostnader för operatören.

Alternativ 2:    Utarbeta mer specifika krav för den strategiska analysen och riskbedömningen av operatören, inklusive rekommenderade förbättringar. Detta alternativ kommer att förtydliga kraven både för kontrollörens strategiska analys och riskanalysen i linje med EA-dokument 6/03. Det kommer att beskrivas hur den strategiska analysen och riskanalysen interagerar och integreras i den kontrollverksamhet som därefter erfordras (kontroller och uppgiftstestning). Detta alternativ används redan av en majoritet av medlemsstaterna med godtagbara följder. Alternativ 2 är helt i linje med de ursprungliga kraven i konsekvensbedömningen av direktiv 2009/29. Alternativ 2 behålls.

3.2.6.   Förenklade förfaranden och krav

Alternativ 1: Medlemsstaterna får tillåta att kontrollörer använder förenklade kontrollplaner och förfaranden för verksamhetsutövare och luftfartygsoperatörer, förutsatt att vissa villkor som måste bekräftas (av kommissionen) är uppfyllda. Detta alternativ kommer att ge ett betydande utrymme för minskning av kontrollkostnaderna. Det ger större möjlighet att under vissa villkor avstå från besök på plats på små och enkla anläggningar (fortfarande baserat på riskanalys). Alternativ 1 är helt i linje med de ursprungliga kraven i konsekvensbedömningen av direktiv 2009/29.

Alternativ 2: Förenklad kontroll inte tillåten. Detta alternativ kommer att fortsätta att medföra betydande och oproportionerliga kostnader för små utsläppskällor, vilket leder till en mycket låg effektivitet i systemet och inget faktiskt mervärde. Alternativ 1 behålls.

3.2.7.   En enda ackrediterad kontrollör och oberoende teknisk översyn

Alternativ 1: En enda kontrollör (en fysisk person) har rätt att utföra kontrollen och ingen oberoende teknisk översyn krävs. Detta alternativ kommer att leda till en betydligt lägre kontrolleffektivitet.

Alternativ 2: En enda kontrollör (en juridisk person eller en fysisk person) får utföra kontrollen, och en oberoende teknisk översyn krävs. Förordning 765/2008 omfattar ackreditering av organ för bedömning av överensstämmelse. Ett organ för bedömning av överensstämmelse är ett organ som bedömer överensstämmelse, bland annat genom kalibrering, provning, certifiering och kontroll[7]. Detta förefaller innebära att det inte är tillåtet för enskilda personer att utföra bedömningar av överensstämmelse enligt den nya ackrediteringsramen. Om enda kontrollör skulle organisera sig som ett organ genom att bli en juridisk person, kan en samsyn i frågan leda till tolkningen att ett organ för bedömning av överensstämmelse inom ramen för ackrediteringsförordningen också kan vara en enskild person. I avsnitt 3.3.3 i ISO 14065 sägs det till och med uttryckligen att ett kontrollorgan kan vara en person.

Alternativ 2 är helt i linje med de ursprungliga kraven som upprättats i konsekvensbedömningen av direktiv 2009/29. Alternativ 2 behålls.

3.2.8.   Kontrollrapportens innehåll

Alternativ 1:    Bibehålla de allmänna krav som anges i avsnitt 10.4.2 e i beslutet om övervakning och rapportering (oförändrad politik). Detta alternativ leder till brist på samstämmighet och insyn vad gäller kontrollerna. Detta kommer att påverka både effektiviteten i systemet och det ömsesidiga erkännandet av de ackrediterade kontrollörerna.

Alternativ 2:    Ta fram en mer detaljerad lista över krav rörande kontrollrapportens innehåll. En uppsättning gemensamma krav utarbetas i förordningen om ackreditering och kontroll.

Huvuddelarna och ytterligare information kommer att avse besök på plats, kontrollgrupp, teknisk granskare, bekräftelse av principer, förteckning över bränslen och rekommenderade förbättringar. Följden kommer att bli ett enhetligt rapportinnehåll. I början kommer det sannolikt att leda till en liten ökning av kontrollkostnaderna, men detta kommer att uppvägas av en större insyn i kontrollerna. Det kommer också att ge en bättre insyn i de behöriga myndigheterna när det gäller kontrollkvaliteten.

Alternativ 2 är helt i linje med de ursprungliga kraven i konsekvensbedömningen av direktiv 2009/29. Alternativ 2 behålls.

3.3.      Bedömning av de valda alternativens sammantagna effekter

Enhetlig och jämförbar kontroll- och ackrediteringsnivå: Förordningen om ackreditering och kontroll kommer att ge en mycket högre grad av säkerhet beträffande genomförandets enhetlighet på medlemsstatsnivå. En gemensam strategi för kontroll kommer att öka öppenheten och förtydliga kraven, och bör förbättra samstämmigheten mellan de kontroller som utförs inom EU. Detta kommer i sin tur att förbättra systemets miljömässiga integriteten och förtroendet för kontrollprocessen.

Harmoniserad inre marknad för kontroll- och ackrediteringstjänster: Förordningen om ackreditering och kontroll kommer att införa direkta krav på berörda parter (kontrollörer, kontrollorgan, ackrediteringsorgan, behöriga myndigheter, etc.) som inte behöver tolkas minst 27 gånger och tillämpas på olika sätt i minst 27 nationella lagstiftningar.

En samstämmigare ackreditering kommer att minska medlemsstaternas farhågor om att kontrollörer i vissa medlemsstater inte uppfyller samma standarder som dem som ackrediterats av deras eget ackrediteringsorgan. Detta kommer i sin tur att öppna marknaden och göra det möjligt för kontrollörer att bedriva verksamhet i hela EU (som omfattas av språkkrav).

Förbättra kostnadseffektiviteten: Utvecklingen av en uppsättning EU-omfattande regler om kontroll och ackreditering kommer att medföra betydande besparingar för medlemsstaterna efter en inledande anpassningsperiod. Kostnadsbesparingar för behöriga myndigheter kan uppstå genom att förordningen tillämpas direkt på kontrollören och andra angivna parter. Eftersom förordningen är direkt tillämplig, skulle man inte behöva ändra nationella lagar om den ändras. En bättre harmonisering av kraven skulle inte heller fördröjas, eftersom de skulle komma att gälla omedelbart.

För de åtta aspekterna av ackreditering och kontroll har fem kategorier tagits fram nedan för att ta hänsyn till följderna i fråga om personalresurser och finansiella kostnadsresurser. Kategorierna har validerats genom utvalda intervjuer med företrädare från behöriga myndigheter, kontrollörer och sekretariatet för utsläppshandelns överensstämmelseforum.

I.       Betydande minskning av kostnader och nödvändiga resurser.

II.      Viss minskning av kostnader och nödvändiga resurser.

III.     Ingen förväntad förändring av kostnader och nödvändiga resurser.

IV.    Viss ökning av kostnader och nödvändiga resurser.

V.      Betydande ökning av kostnader och nödvändiga resurser.

På grund av den nya strategin i samband med ackreditering och kontroll kan inget ”verkligt grundscenario” nämnas för de flesta av alternativen i tabellen.

Översiktstabell

Alternativ || Alternativ 1 || Alternativ 2 || Kostnader/besparingar

Ackreditering och certifiering av kontrollörer || Godkännande begränsad till ackrediteringsorgan || Utvidgad även till nationella certifieringsorgan* || Kategori IV

Ömsesidigt erkännande av kontrollörer || Ömsesidigt erkännande ej kopplat till ackreditering || Ömsesidigt erkännande kopplat till ackreditering * || Kategori II

Referentbedömning av ackrediteringsorgan || Referentbedömning endast av det europeiska ackrediteringssamarbetet EA || Specifika kriterier för utsläppshandeln* || Kategori III

Tillsyn av kontrollörer || Endast behöriga myndigheter ansvariga || Effektivt informationsutbyte* || Kategori II–kategori I

Riskanalys || Beslutet kvarstår || Ta fram specifika krav* || Kategori I

Förenklade förfaranden och krav || Förenklad kontroll är tillåten* || Förenklad kontroll är inte tillåten || Kategorierna II och I

En enda kontrollör och oberoende översyn || En enda kontrollör (en fysisk person), ingen översyn || En enda kontrollör (en juridisk person) och översyn* || Kategorierna II och I

Verifieringsrapportens innehåll || Beslutet kvarstår || Mer specifika krav* || Kategorierna III och II

* Förstahandsalternativ

4.         SLUTSATS

1. Alla de föreslagna åtgärderna är i linje med de krav som anges i direktiv 2009/29/EG och den tillhörande konsekvensbedömningen, liksom i rådets förordning (EG) nr 765/2008 om ackreditering och den tillhörande konsekvensbedömningen. I dessa rättsakter anges de mål som fastställts i de föreslagna två förordningar som för närvarande granskas.

2. Samtliga förstahandsalternativ är nära kopplade dels till övervakning och rapportering, dels till ackreditering och kontroll i EU:s utsläppshandel, och är skräddarsydda för de berörda anläggningarnas kapacitet inklusive särskilda bestämmelser för små utsläppskällor, i syfte att bibehålla en god kostnadseffektivitet.

3. Det behov av att öka insyn, jämförbarhet, enhetlighet och kontinuitet som uppstått till följd av internationella krav, samt att förenkla de rättsliga texterna och göra dem mer användarvänliga, har varit starkt vägledande i valet av alternativ.

4. Kostnaderna är mycket svåra att särskilja från utförandet av själva verksamheten. Frekvensen, en variabel som möjliggör flexibilitet, bestäms dessutom av tidsplanen för rapportering enligt EU:s utsläppshandelssystem. Det bör främst framhållas att de aktuella förordningarna syftar till att förbättra systemet utan att på ett orimligt sätt utöka rapporteringsskyldigheterna, men bibehålla dem inom en fastställd godtagbar ram.

[1]               KOM/2008/16 av den 23 januari 2008, arbetsdokument från kommissionens avdelningar som åtföljer förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2003/87/EG i avsikt att förbättra och utvidga gemenskapens system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser, s. 62–63, som leder till direktiv 2009/29/EG.

[2]               COM(2008) 16, 23 januari 2008 , s. 71.

[3]               SEK(2007) 174.

[4]               Nivåsystemet innehåller ett antal komponenter för att fastställa den lämpliga övervakningsmetoden för varje anläggning. Nivåsystemet består av en hierarki med olika ambitionsnivåer för verksamhetsuppgifter, emissionsfaktorer och oxidations- eller omvandlingsfaktorer. Ju högre nivånummer som väljs, desto noggrannare/mer platsspecifikt är övervakningssystemet.

[5]               2011/278/EU: Kommissionens beslut 2011/278/EU av den 27 april 2011 om fastställande av unionstäckande övergångsbestämmelser för harmoniserad gratis tilldelning av utsläppsrätter enligt artikel 10a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG.

[6]               Artikel 10.1 i den föreslagna ackrediteringsförordningen.

[7]               Artikel 2.16 i ackrediteringsförordningen.