Le revenu minimum garanti expliqué

Au Canada, le débat sur le revenu minimum garanti (RMG) est récent. Depuis quelques années, la proposition est défendue à gauche comme à droite : de Québec solidaire qui souhaite le versement de 12 600 dollars par an à l’ancien sénateur conservateur Hugh Segal et l’économiste en chef du Conference Board Glen Hodgson.

Le nouveau ministre québécois de l’Emploi et de la Solidarité sociale, François Blais, a été confié le mandat de se « pencher sur nos outils de soutien de revenu dans la direction de l’instauration d’un revenu minimum garanti » par le premier ministre du Québec Philippe Couillard. Dans une autre vie d’universitaire, M. Blais écrivait dans son livre « Un revenu garanti pour tous » que « l'allocation universelle ne constitue pas une utopie mais certainement un vaste chantier de réformes ». Sur la scène fédérale, le ministre de la Famille, des Enfants et du Développement social, Jean-Yves Duclos, est « intéressé » par l’idée depuis qu’il était professeur à l’Université Laval. Notons que le gouvernement libéral de Justin Trudeau compte mettre sur pied une allocation familiale universelle qui, même si ne peut pas être considérée comme un RMG, penche dans ce sens. Pareillement, les pensions de Sécurité de la vieillesse et le Supplément de revenu garanti jouent exactement le même rôle auprès les aînés.

Mais qu’est-ce que c’est le revenu minimum garanti ? Et quels en sont les modalités, avantages et inconvénients potentiels ?

 

Concept

Bien que l’idée d’un revenu de base ait des racines historiques et traditionnelles puissantes, et ce, depuis le 16e siècle, c’est l’écrivain et femme politique britannique Juliet Rhys-Williams qui théorisa le concept de l’impôt négatif sur le revenu dans les années 1940, puis il fut repris par l'économiste à l’Université de Chicago et lauréat du prix Nobel Milton Friedman dans les années 1960 ce qui est ironique pour certains vu que Friedman n’est que le co-fondateur du monétarisme.

De nos jours, l’idée d’un RMG fait surface et semble intéresser un large cercle d’économistes et de politiciens. Le système de sécurité sociale, dans sa forme actuelle, dont les bases ont été jetées depuis le début du 20e siècle n’est plus approprié à nos jours. L’ensemble de prestations et d’aides offertes par les gouvernements sont assez faibles pour sortir les gens de la pauvreté et assez fortes pour les y emprisonner (on parle de la « trappe à pauvreté » ou le « piège à l'emploi »).

Deux raisons principales sont derrière cet intérêt renouvelé au sujet dans les pays occidentaux. Premièrement, les inégalités économiques et sociales ont atteint un niveau qui pourrait nuire à la croissance économique déjà ralentie. Voici une illustration de la part du revenu des 10 % les plus riches et le taux de croissance annuel pour des pays sélectionnés.

Deuxièmement, les effets potentiels de la numérisation et de la robotisation sur la croissance et l'emploi qui risquent de faire disparaître des centaines de milliers d’emplois ou même des métiers entiers et de faire réapparaitre une certaine forme de pauvreté et de migrations qui ont marqué la Révolution industrielle. Pour autant, la seule manière de préserver une classe moyenne solide semble donc être un filet de protection sociale forte capable de fournir des soins de santé et un revenu minimum à chaque individu.

 

Une autre raison spécifique au Canada aurait pu contribuer à l’émergence du débat actuel et c’est que plusieurs partisans du projet occupent présentement des postes clés au sein des autorités fédérales, provinciales et municipales. En plus de MM. Blais et Duclos, on en trouve le ministre des Finances de l’Alberta Joe Ceci, les maires Don Iveson et Naheed Nenshi et d’autres.

 

Modèles

Malgré plusieurs appellations différentes, il existe deux grands modèles du revenu minimum garanti (RMG), appelé en anglais Guaranteed Annual Income (GAI), qui sont souvent employés indifféremment dans le débat public. Ces deux modèles sont :

• L’impôt négatif sur le revenu (NIT) : l’État détermine un seuil en-deçà duquel le contribuable n’aurait plus d’impôt à payer et commencerait à recevoir de l’argent. Ce taux d’imposition négatif permettant aux chômeurs et aux bas salariés de gagner une prime au lieu de payer de l’impôt. La prime diminuerait moins que proportionnellement en fonction de ses revenus.
• Le revenu de base inconditionnel (RBI) ou l’allocation universelle[2] : l’idée prône notamment le remplacement des aides sociales diverses versées aux citoyens (allocations familiales, crédits d’impôt, etc.) par un revenu minimum annuel, garanti et inconditionnel, pour chaque citoyen ou chaque résident qui soit versé mensuellement sans égard aux circonstances ou à son revenu.

Chacun de ses deux modèles a ses avantages et ses inconvénients.

• Le NIT est le modèle le moins dispendieux des deux mais pose un certain nombre de problèmes administratifs. Toute personne éligible n’aurait pas droit à sa prime tant qu’elle n’aurait pas rempli sa déclaration d’impôt printanière même si elle ne touchait pas de salaire à cause d’une perte d’emploi par exemple. Or, obliger les contribuables à remplir des déclarations mensuelles ajouterait des coûts administratifs non-négligeables.
• Le RBI aurait l’avantage de résoudre les problèmes associés au NIT. Toutefois, le principe que chaque citoyen aurait droit à son chèque mensuel, y compris les milliardaires, ne plairait guère à l’opinion publique, même si les plus fortunés recevraient leur chèque de manière symbolique, puisqu’ils devraient le rembourser sous forme d’impôt.

 

Les expériences effectuées sur le RMG

Tandis que plusieurs pays européens sont en train de considérer sérieusement la mise en place d’un RMG, l’analyse au Canada ne s’est jamais transformée en mesures politiques concrètes.

 

Le Canada:

En 1976, le Conseil national du bien-être social a recommandé la mise en œuvre d’un revenu annuel garanti au Canada. Une expérience a eu lieu à Dauphin au Manitoba entre 1974-1979. L’expérience appelée « Mincome » était universelle avec 10 000 participants. Malheureusement, le projet a dû s’arrêter à cause des contraintes budgétaires.

Le Canada a autrement fait preuve d’initiative dans ce domaine auprès des aînées il y a 50 ans. Le taux de pauvreté chez ceux-ci est rapidement passé de 36,9 % en 1976 à 3,9 % en 1995 avant de commencer à augmenter pour atteindre 12,3 % en 2010. Or, cette diminution de 25 points de pourcentage est largement attribuée à l’instauration des Régimes de pensions du Canada et du Québec. Bien qu’ils soient des programmes de régimes d’épargne et non pas de soutien du revenu, le système canadien prévoit en fait un « Supplément de revenu garanti » par le biais du programme de la Sécurité de la vieillesse sans égards à l’activité précédente du bénéficiaire.

 

Les Etats-Unis:

Entre 1968 et 1978, le gouvernement américain a mis en place quatre expériences dans six Etats sur la question de l’impôt négatif. Mais, contrairement à l’expérience « Mincome », les aînés et les personnes à besoins spéciaux étaient exclus.

 

La Suisse:

La Suisse envisage d’offrir un RBI à ses ressortissants, à hauteur de 2 500 francs suisses par mois, soit environ 3 000 dollars canadien – les enfants seront également payés 625 francs. Un référendum sur cette question est prévu pour juin prochain.

 

La Finlande:

En vue de simplifier le système de sécurité sociale et de lutter contre la pauvreté, la Finlande fera l’expérience du RBI via d’un versement de 800 euros par mois à tous les adultes. La proposition, qui coûterait 46,7 milliards d’euros, sera présentée en novembre prochain.

 

D’autres expériences internationales:

Des expériences sur des variantes du RMG ont également été appliquées dans d’autres pays en développement comme l’Inde et quelques pays africains.

 

Le coût d'un RMG au Canada

L’impôt négatif sur le revenu peut être mise en œuvre à coût nul pour l’État. Selon une estimation récente basée sur un travail d’un comité du Sénat, fournir à tous les Canadiens un revenu minimum juste au-dessus du seuil de pauvreté coûterait 32 milliards de dollars. Le taux d’impôt négatif redistribuerait cette somme exacte, qui serait récupérée en éliminant ou en réduisant la taille des programmes d’aide sociale. Cette méthode pourrait produire des économies budgétaires substantielles, à l’échelle provinciale plus particulièrement en santé et services sociaux.

Le revenu de base inconditionnel, par contre, pourrait exiger un investissement plus important de la part du gouvernement. A titre d’exemple, distribuer 10 000 dollars par année à chaque adulte de 20 ans ou plus (28 millions de Canadiens), représenterait une somme totale de 280 milliards de dollars ce qui dépasse même les 215 milliards que les gouvernements dépensent en soins de santé. Toutefois, elle serait réduite de moitié en tenant compte des 140 milliards que les gouvernements distribuent sous forme d’aide sociale, d’assurance-emploi et d’autres programmes sociaux. Les 50 % restant devraient être compensé par un taux d’imposition plus élevé sur les plus fortunés de faire en sorte que ces derniers retournent en impôt le chèque leur étant envoyé par le gouvernement. Notons que l’Institut Fraser estime que l’ensemble des programmes de soutien du revenu au Canada représente 185 milliards de dollars.

De toute manière, en analysant les coûts d’un RMG, il faut tenir compte du fait que la pauvreté est associée à la mauvaise santé, à des résultats scolaires insatisfaisants, à la consommation des drogues, à la violence familiale… et, ainsi, des épargnes fiscales importantes pourraient être dégagées à long terme si l’on réussissait à sortir les gens de la pauvreté. L’écart de pauvreté enregistré au Canada en 2007 était de 12,3 milliards de dollars et la grande conclusion qui se dégage d’études menées au Canada et dans d’autres pays c’est que le fait d’investir dans l’élimination de la pauvreté engendre moins de coûts que si on la laisse persister.

 

L’impact sur l’incitation au travail

Certains considèrent que le RMG entraînerait une baisse de la productivité puisque des travailleurs choisiraient de quitter leur emploi et vivre uniquement de leurs prestations sociales. Or, les choses ne sont pas si simples que ça même si des cas similaires résultaient des expériences menées aux États-Unis. Une recherche plus approfondie sur l’expérience Mincome menée au Manitoba[1] conclut qu’elle n’a aucunement découragé le travail de la manière anticipée par les critiques. En effet, la baisse de la population active était due au fait que des jeunes ont profité du RMG pour poursuivre leurs études, donc une plus grande proportion d'élèves du secondaire se persévère, et que des parents (principalement des mères) ont choisi de passer plus de temps à la maison avec leurs jeunes enfants. Ce qui est plus important, l’étude constate aussi une réduction significative de l'hospitalisation chez les bénéficiaires du RMG, en particulier pour les admissions liées à la santé mentale et aux accidents et blessures, par rapport au groupe qui n’a pas touché d’allocation.

Une expérience récente de l’Unicef mise en œuvre dans 20 villages agricoles indiens tend à confirmer cette conclusion. Les huit villages ayant reçu le RMG ont vu leurs indicateurs s’améliorer en matière de nutrition, de scolarisation, de santé et de travail. Ce qui est intéressant à noter est que le RMG a aussi aidé les gens à créer des nouvelles entreprises. Bien entendu, l’effet d’une mesure sur une économie émergente n’est pas nécessairement le même dans un pays développé.

A la lumière de ces expériences, les recherches les plus récentes montrent que l’impôt négatif sur le revenu pourrait décourager le travail, ou du moins inciter les gens à camoufler leurs revenus, tandis que le revenu de base inconditionnel ne diminuerait nullement l’incitation au travail. Ce sont au contraire les programmes actuels d’assurance-emploi et d’aide sociale qui pourraient démotiver les travailleurs car ils seront privés de prestations dès que leur situation économique s’améliore. Le RMG rend donc le travail plus attirant, particulièrement chez les familles à faible revenu, puisque tout le monde recevrait le même montant et personne ne serait pénalisé pour avoir trouvé un emploi.

L’évidence empirique montre donc que le RMG ne décourage pas le travail. Il est important de garder en tête que le but d’un RMG n’est pas d’assurer une vie confortable à tous mais plutôt de permettre aux citoyens, dont la plupart voudraient faire mieux, de répondre aux besoins de base. En plus, il serait bien possible d’encourager les individus à travailler en imposant la tranche de revenu directement au-dessus du RMG à un taux marginal relativement bas.

 

L’impact sur le marché du travail

Il existe deux écoles de pensée quant à l’effet du RMG sur les entreprises et la dynamique du marché du travail. L’une suppose que le RMG rendrait les gens moins dépendant à leur emploi, leur permettant ainsi de négocier des salaires plus élevés ou de partir à la recherche d’un meilleur emploi. Ce pouvoir de négociation (bargaining power) risque d’augmenter les coûts d’embauche des entreprises.

L’autre école de pensée affirme bien le contraire, les entreprises n’auraient pas intérêt à augmenter les salaires vu que tout le monde touche un revenu de base et elles pourraient même procéder à des mises à pied plus fréquentes. En fin de compte, le but du RMG est d’aider les travailleurs saisonniers ou ceux qui travaillent à temps partiel à boucler leur budget lorsqu’un emploi à temps plein n’est pas disponible.

Une chose est certaine par contre, le RMG donne l’opportunité à une partie des travailleurs de retourner aux études ce qui augmenterait la productivité à long terme avec tous les effets positifs pour les entreprises et l’économie en général. En plus, dans un contexte de vieillissement démographique, l’économie a besoin de l’ensemble de la main-d’œuvre et de tous ses talents. Un RMG pourrait bien augmenter le taux d’activité en réintégrant des gens qui avaient quitté le marché d’emploi auparavant surtout parmi les jeunes et familles pauvres.

 

Les avantages

Un nombre croissant d’économistes et d’intellectuels affirment, que sans régler tous les problèmes de la société, le RMG parviendrait à réduire la pauvreté et jetterait les bases d’une société plus productive en réduisant la taille de l’État. A notre avis, les avantages en sont nombreux et parfois liés.

• Sa simplicité : Le RMG présente une mesure simple, neutre et efficace pour lutter contre la pauvreté via des transferts gérés par le fisc. Il regrouperait toutes les mesures de protection sociale sous un seul système universel. L’État a simplement besoin d’un numéro de compte bancaire pour faire le versement mensuel. Même les plus riches auraient droit à ce montant mais leur revenu net n’augmenterait pas car l’État récupérerait le montant versé en impôt.
• Son efficacité administrative : Cette mesure ne coûterait pas si cher, si on abolit en parallèles tous les programmes et les prestations sociales qui ont beaucoup de critères d’évaluation. En plus, on ferait des économies de gestion considérables dans l’appareil de l’État car il n’y aurait plus à vérifier que tel ou tel citoyen a droit à telle ou telle allocation. Par exemple, au Québec 643 fonctionnaires gèrent l’aide de dernier recours au sein du Ministère de l’Emploi et de la Solidarité sociale et Revenu Québec a dû embaucher 180 personnes pour la mise en place du crédit d’impôt pour solidarité dont la mauvaise planification a coûté 360 millions de dollars selon le vérificateur général du Québec.
• L’élimination de la trappe à pauvreté : Cette mesure permet aussi de lutter contre le chômage et d’améliorer la flexibilité du marché du travail en luttant contre les trappes à pauvreté créées par les mesures de type revenu minimum ou les baisses de charges sur les bas salaires. Comme cité ci-devant, un régime de RMG bien conçu pourrait même encourager le travail. Un taux d’imposition relativement bas s’appliquant à la première tranche de revenu du travail jouerait un rôle incitatif au travail. En même temps, en fonction de leurs heures travaillées, les bénéficiaires rembourseraient une portion croissante de leur RMG par le biais des impôts sur leurs revenus de travail.
• La réduction des dépenses publiques en santé sur les plus pauvres: Il existe une relation organique entre la pauvreté et la mauvaise santé. Le taux de pauvreté et les coûts du système de santé publique sont statistiquement liés. Dans un contexte de vieillissement démographique et de faible croissance, les dépenses en santé augmenteront à un rythme supérieur à celui de l’économie. Or, lutter contre la pauvreté est considérée l’un des moyens pour améliorer la santé physique et mentale des générations futures et éviter les pressions sur le budget de la santé qui est déjà très élevé – au Québec, par exemple, les dépenses en santé représentent 50 % du budget de l’État. En outre, la pauvreté est la première raison de l’instabilité politique et sociale, du crime, de l’utilisation des installations médicales par les jeunes, du décrochage scolaire et de la violence familiale. En donnant les moyens aux ménages en bas de l’échelle d’améliorer leur sort, on pourrait aussi réduire la pression sur notre système de santé et de services sociaux. Tout cela pourrait dégager une marge de manœuvre budgétaire particulièrement pour les provinces.
• Son réalisme politique : Cette proposition peut rallier des agents économiques à gauche et à droite de l’échiquier politique chacun pour des raisons différentes les uns des autres. Parmi les arguments invoqués pour sa mise en œuvre on trouve les principes de liberté et d'égalité, la réduction voire l'élimination de la pauvreté, le combat pour des conditions de travail plus humaines, l'amélioration de l'éducation, la réduction de l'exode rural et des inégalités régionales...

 

Les obstacles

La proposition provoque aussi des critiques des deux côtés de l’échiquier politique.

• Une idée radicale : Le fait que ce soit un changement radical en soi est le plus grand obstacle à surmonter. Il va sans dire que l’adoption du RMG aurait des effets socio-économiques aussi importants, sinon plus importants que l’adoption du salaire minimum et des prestations de vieillesse au siècle dernier. L’idée que tout le monde recevrait un chèque mensuel, peu importe sa situation, n’est pas facile à défendre dans le débat public.
• Le patronat : Toutes les grandes transformations socio-économiques du 20e siècle ont eu besoin du soutien du patronat pour devenir une réalité. Pour l’instant, le milieu d’affaires ne s’implique pas suffisamment dans le débat sur le RMG, malgré le fait que cette proposition pourrait avoir un impact négatif si le projet prévoyait par exemple une augmentation du taux d’imposition des sociétés ou s’il était perçu comme étant susceptible d’entraîner une hausse des coûts de main-d’œuvre.
• Les syndicats : De leur côté, les syndicats pourraient avoir des réserves sur la proposition notamment pour ce qu’elle représente comme menace à la sécurité d'emploi pour les fonctionnaires qui administrent actuellement les programmes sociaux voués à disparaître ou même à leur contrôle de ces programmes.
• Un autre programme? : Il y a un risque que le RGM ne devienne un autre programme à côté des programmes existants. S’il est logique d’abolir l’aide sociale aux personnes aptes de travailler une fois le RMG est instauré, quelques programmes destinés à des groupes sociaux spécifiques – les aînés et les personnes inaptes à travailler par exemple – ne perdront pas forcément leur utilité et continueront à exister. Cela risquerait de susciter un intérêt à garder d’autres programmes ce qui réduirait les avantages tirés d’un RMG pour les finances publiques.

 

Conclusion

Sans doute, la proposition du RMG est « révolutionnaire » pour le 21e siècle. Elle présente plusieurs avantages ainsi que quelques inconvénients. Tant le mouvement en faveur que l’opposition au RMG serait le fruit d’une coalition gauche-droite. Et peu importe la position sur le revenu minimum garanti, l’ensemble des observateurs s’entendent sur le fait que des études et des enquêtes plus approfondies devraient être effectuées sur le sujet.

La mise en œuvre d’un système de revenu minimum garanti ne sera aucunement facile. Mais, l’idée en tant que telle mérite bien d’être sur la table aujourd’hui devant les autorités, les spécialistes et la société civile. La mauvaise approche serait d’ignorer le problème de pauvreté et la hausse des inégalités au sein des pays développés, d'où l'importance de penser à développer des outils qui permettront aux gens de sortir du cercle vicieux de la pauvreté. Il est temps de lancer des programmes pilotes de RMG au Canada pour voir quels en seraient les résultats.

*****

[1] Comme c’est mentionné ci-haut, l’expérience de Manitoba est plus pertinente que les autres expériences effectuées aux Etats-Unis parce qu’elle était universelle, a appliqué le modèle de RBI plutôt que le NIT, en plus, des cas de camouflage d’activités visant à recevoir des sommes plus importantes du gouvernement ont été repérés aux États-Unis.

[2] Appelé en Anglais Unconditional ou Universal Basic Income (UBI).

 

 

N'hésitez pas à commenter et partager cet article. Suivez-moi sur Twitter: @rami_kiwan.