Zur Tragweite der Ausschreibungspflicht unter dem Binnenmarktgesetz (am Beispiel der Geothermie)

Am 21. November 2018 hat sich das Bundesgericht in einem zur Publikation vorgesehenen Entscheid (BGer 1C_46/2017 vom 21.11.2018) unter anderem mit der Tragweite von Art. 2 Abs. 7 des Binnenmarktgesetzes (BGBM) auseinandergesetzt. Diese Bestimmung hält fest:

"Die Übertragung der Nutzung kantonaler und kommunaler Monopole auf Private hat auf dem Weg der Ausschreibung zu erfolgen und darf Personen mit Niederlassung oder Sitz in der Schweiz nicht diskriminieren."

Konkret ging es um die Frage, ob die Gewährung des Rechts, den Untergrund für ein Geothermieprojekt zu nutzen, den Vorgaben von Art. 2 Abs. 7 BGBM - also insbesondere der Ausschreibungspflicht - untersteht.

Die schweizerische Wettbewerbskommission, welche mit der Überwachung der Einhaltung des BGBM betraut ist (vgl. Art. 8 Abs. 1 BGBM), bejaht eine solche Ausschreibungspflicht (vgl. E. 4 des Urteils). In der Empfehlung der WEKO zum Gesetz des Kantons St. Gallen über die Nutzung des Untergrunds, publiziert in der RPW 2015/3, S. 546 ff. hielt die WEKO beispielsweise fest:

"8. Entscheidend ist aus unserer Sicht nicht die verwaltungsrechtliche Qualifizierung einer Konzession als Monopolkonzession, Regalkonzession oder Sondernutzungskonzession, sondern vielmehr die Frage, ob sich mehrere Marktteilnehmer für eine beschränkt verfügbare Anzahl von Nutzungsrechten interessieren. Ob der Staat für die Beschränkung der Anbieterzahl auf eine gesetzliche Grundlage (rechtliches Monopol oder Bedürfnisklausel), die kantonale Verfassung (Regal) oder die staatliche Hoheitsgewalt über den öffentlichen Grund (faktisches Monopol) abstützt, spielt für die Anwendbarkeit von Art. 2 Abs. 7 BGBM keine Rolle. In jedem Fall liegt ein „Monopol“ im Sinne von Art. 2 Abs. 7 BGBM vor, wobei unerheblich ist, ob nur eine einzige Anbieterin oder mehrere (aber beschränkte Anzahl) Anbieterinnen zum Markt zugelassen werden. Interessieren sich mehrere Marktteilnehmer für einen beschränkt verfügbaren Marktzugang, vermag grundsätzlich nur ein Ausschreibungsverfahren den Anforderungen der Grundsätze der Gleichbehandlung von Konkurrenten, der staatlichen Wettbewerbsneutralität, der Transparenz und des einheitlichen Wirtschaftsraums gerecht zu werden ([...]).

9. Werden folglich aufgrund einer beschränkt verfügbaren Anzahl von Sondernutzungsrechten auch nur eine beschränkte Anzahl von Anbieterinnen zu einer wirtschaftlichen Tätigkeit im relevanten Markt zugelassen ([...]), so muss die Vergabe der Marktzugangsrechte in Form von Sondernutzungskonzessionen nach den Vorgaben von Art. 2 Abs. 7 BGBM erfolgen."

Das Bundesgericht teilt diese strenge Auffassung jedoch nicht und hat eine Ausschreibungspflicht in casu verneint.

E. 4.1 des Urteils bietet eine hilfreiche "lehrbuchhafte" Erläuterung zur Tragweite von Art. 2 Abs. 7 BGBM und insbesondere zur Interpretation der "marchés publics":

"Sous le titre "Principes de la liberté d'accès au marché" (section 2 de la loi) et la note marginale "Liberté d'accès au marché", l'art. 2 al. 7 LMI prévoit que la transmission de l'exploitation d'un monopole cantonal ou communal à des entreprises privées doit faire l'objet d'un appel d'offres et ne peut discriminer des personnes ayant leur établissement ou leur siège en Suisse. Cette transmission est en général dénommée concession (de monopole), mais le terme employé n'est pas décisif en soi au regard du champ d'application de l'art. 2 al. 7 LMI ([...]). Les dispositions du droit des marchés publics ne contiennent pas de définition de la notion de "marché public". Selon la doctrine et la jurisprudence, le fait que la collectivité publique, qui intervient sur le marché libre en tant que "demandeur", acquiert auprès d'une entreprise privée, moyennant le paiement d'un prix, les moyens nécessaires dont elle a besoin pour exécuter ses tâches publiques est caractéristique d'un marché public ([...]). En revanche, le simple fait que la collectivité publique permette à une entreprise privée d'exercer une activité déterminée n'a pas pour conséquence de soumettre cette activité aux règles des marchés publics. En effet, dans une telle situation, la collectivité ne charge pas l'entreprise privée d'exercer une activité, pas plus qu'elle ne se procure un bien, mais se limite à ordonner ou réguler une activité privée ([...]). Il en va en principe de même lorsque l'Etat octroie une concession exclusive pour l'utilisation du domaine public. Par cet acte, l'Etat n'obtient rien, mais se limite à accorder un droit à une entreprise privée et (en principe) à percevoir une contre-prestation ([...]). Il en va toutefois différemment lorsque la concession octroyée est indissociablement liée à des contre-prestations d'une certaine importance qui devraient normalement faire l'objet d'un marché public ([...]). L'octroi d'une concession n'exclut donc pas d'emblée l'application du droit des marchés publics. Si l'octroi d'une concession exclusive est inclus dans un marché global, l'appréciation de certaines circonstances peut en effet conduire à qualifier l'entier du marché de "marché public" ([...]). Tel est notamment le cas lorsque l'octroi d'une concession exclusive ne vise pas en premier lieu un but de régulation, mais le transfert d'un droit ayant valeur pécuniaire pour l'accomplissement de tâches publiques; il paraît alors approprié, en tenant compte de toutes les circonstances, de qualifier l'entier du marché de marché public ([...]). [...]." 

Die Verneinung der Anwendbarkeit von Art. 2 Abs. 7 BGBM auf das fragliche Geothermieprojekt begründete das Bundesgericht in E. 4.2 wie folgt:

"En l'occurrence, la demande déposée par l'intimée portant sur un projet-pilote de géothermie profonde ne fait nullement suite à une volonté de l'Etat de déléguer à une entreprise privée la réalisation d'une tâche publique, qu'il s'agisse d'exploiter en général la géothermie profonde ou de mener un projet-pilote particulier. L'Etat s'est en effet contenté d'autoriser l'intimée (personne morale privée) à exercer, à la demande de cette dernière, une activité déterminée. La réalisation du projet-pilote ne saurait d'ailleurs être considérée comme rattachée à un marché global au sens de la jurisprudence, puisqu'il s'agit uniquement d'un projet ponctuel à un endroit déterminé. L'art. 2 al. 7 LMI n'était donc pas applicable et le grief doit être rejeté."