Porque as Politicas Públicas funcionam ou fracassam!

                                    No hay nada em la Naturaleza que no sea parte de la ciência

                                                                                   LEONARDO,

                                                                                        Tratado de la pintura

O ensaio a seguir tem o intuito de propor reflexão sobre as razões e escolhas que levam ao sucesso ou fracasso das politicas públicas.

A interpretação da estrutura normativa de uma política pública é influenciada pelas concepções de mundo dos atores que irão executá-la e de suas condições materiais. Desse amálgama nasce a ação, a política pública de fato.O segundo elemento que deve ser considerado na análise de processos de implementação é a organização do aparato administrativo responsável. A operacionalização de novas políticas, programas, projetos ou atividades depende de um conjunto de estruturas e normas internas.

A análise do processo de implementação que deriva dessa dinâmica deve considerar alguns fatores, entre os quais destacamos: as características do plano ou ação, a organização do aparato administrativo responsável pela implementação e as ideias, os valores e as concepções de mundo dos indivíduos.

“Políticas públicas surgem de ideias, e ideias são inesgotáveis.[…]. Assim como os problemas só são realmente entendidos depois de terem sido resolvidos, as implicações de uma ideia só podem ser percebidas de forma retrospectiva, após sua utilização e adaptação a variadas circunstâncias” (MAJONE & WILDAVSKY,1984, p. 169-170).

Tratar o plano como um conjunto de disposições permite escapar da disputa sobre quem controla o processo de política pública, pois ele assume um caráter intrinsecamente descentralizado e aberto. No que se refere à medição do sucesso ou fracasso, essa concepção abre espaço para o resultado alcançado. A medida de sucesso ou fracasso deve estar de acordo com o esforço de ação produzido. Restringi-la à conformidade com objetivos previamente definidos leva-nos a desprezar os resultados reais da implementação. O mais relevante é verificar quais foram os efeitos gerados e se eles são desejáveis ou não. Nesse sentido, o plano estimula e orienta a implementação. A maioria dos participantes desse processo atua em um contexto de expectativas de que alguma coisa vai acontecer. O plano afeta a implementação pela definição da arena na qual ocorre o processo, da relação de causalidade, do papel dos principais atores, da extensão das ferramentas permitidas de ação e da alocação de recursos. E, mais importante, o plano provê uma conceptualização do problema alvo da política pública.

Majone e Wildavsky afirmam que consequências de política sem um relacionamento reconhecível com a ideia original (implementation monsters) são raras. Porém, não é tão rara a reconstrução a posteriori de objetivos para que se encaixem nos resultados alcançados. É uma via de mão dupla, o plano norteia a implementação e o desenvolvimento da implementação modifica o plano. Os atores mudam com o passar do tempo. Isso faz que a interação também mude, pois mudam as perspectivas e a percepção que um ator tem do outro. Essa mudança de atores insere pontos de descontinuidade e de necessidade de novas e mais negociações.

“As ideias podem ser definidas, por exemplo, como afirmação de valores, podem especificar relações causais, podem ser soluções para problemas públicos, símbolos e imagens que expressam identidades públicas e privadas, bem como concepções de mundo e ideologias” (John apud FARIA, 2003, p. 23). As ideias conformam a percepção que os tomadores de decisão têm dos policies issues, influenciando a ação.Os estudos sobre implementação ainda baseiam-se em grande parte na abordagem chamada sequencial, tratando os processos de formulação e implementação como fases independentes, e são focados nos incentivos e constrangimentos materiais à ação dos atores.

O ensaio tem fundamentação no texto de Lima & D'Ascenzi( 2003), acreditam que a trajetória e conformação do processo de implementação são influenciadas pelas características e o conteúdo do plano, pelas estruturas e dinâmicas dos espaços organizacionais e pelas ideias, valores e as concepções de mundo dos atores implementadores. Isso pressupõe o seguinte: esses atores exercem sua discricionariedade, com base em sistemas de ideias específicos; as normas organizacionais formais e informais constrangem e incentivam determinados comportamentos; por último, o plano é um ponto de partida que será interpretado e adaptado às circunstâncias locais. Nesse quadro, as variáveis cognitivas recebem destaque, pois atuam como mediadoras entre as intenções contidas no plano e sua apropriação nos espaços locais. A política pública pode direcionar a atenção dos indivíduos para o problema e oferecer uma ocasião para aplicação de suas habilidades e seu julgamento, mas ela não pode resolver o problema (ELMORE, 1979; MULLER & SUREL, 2002).

Na literatura de estudos das politicas públicas em especial na área de educação, foi observado que as politicas em educação funcionam e obtém sucesso quando as relações entre os atores envolvidos são politico ideológicas apartidárias. Na verdade possuem variadas referências politicas e organizacionais.

No modelo de Coalizão de Defesa (Advocacy Coalitions), os atores de várias organizações públicas e privadas que compartilham um projeto de política pública e que procuram realizar seus objetivos comuns (SABATIER, 1986) consideram que há articulação entre atores inseridos em diferentes instituições. O projeto compartilhado para o setor corresponde à referência primária dos indivíduos e se sobrepõe aos conflitos administrativo-organizacionais ou político-partidários.

O sucesso de uma política pública é evidenciado (ou vivido) por atores de diferentes vinculações organizacionais e político-partidárias, vinculados desde secretarias estaduais ou municipais e confirma-se pela existência de atores implementadores alinhados ao projeto da política pública. De outro modo, a ausência de dados que apontassem para a articulação da coalizão de defesa com o governo foi relacionada às dificuldades encontradas. A coalizão de defesa mostra-se fragmentada quando prevalece o projeto político-partidário e é incapaz de unificar as preferências dos atores envolvidos.