GOBIERNO ABIERTO Y DATOS ABIERTOS: USE CASE DE MUNICIPIO

Cuando un municipio hace punta con lo que se viene

Este use case de un municipio de zona sur de la provincia de Buenos Aires, Argentina explora por qué los Informes Financieros Frecuentes municipales (así llamaremos al documento, por cuestiones de confidencialidad) y lo abreviaremos IFF, deben presentarse y publicarse como datos abiertos. Este artículo resume los pasos necesarios para crear una infraestructura para IFF de datos abiertos, aborda las posibles objeciones y desafíos, y se recomienda dejar de lado de las presentaciones IFF basadas en documentos (del tipo PDF) y avanzar hacia una presentación de datos abiertos.

Los gobiernos, definitivamente deben avanzar hacia los datos abiertos.

Un Informe Financiero Frecuente es un conjunto de declaraciones que comprenden el informe financiero de una entidad municipal. A diferencia de un presupuesto, que establece un plan para un año fiscal futuro y muestra principalmente cómo se asignarán las partidas y los ingresos fiscales, un IFF contiene la posición financiera del municipio, la que ha resultado de las actividades financieras de años anteriores.

De hecho, la publicación del IFF como datos abiertos no solo permitirá a los municipios transformar fácilmente sus IFF en Presentaciones Anuales por ejemplo, sino que también permitiría a una gran variedad de usuarios intermedios convertir más fácilmente los datos del IFF en el tipo de informes que se adapten a distintos casos de uso. No menos importante, los gobiernos municipales podrían usarlo para completar más fácilmente los innumerables informes financieros requeridos por los programas del estado, por ejemplo, en las participaciones público-privadas.

Uno de los usos más importantes de los datos financieros municipales en la actualidad es el poder conocer el estado de “sanidad económico-financiera municipal” para determinar el costo financiero de pedir prestados fondos para vialidades, carreteras, escuelas y otras obras de construcción y reparación de infraestructura. Si el mercado de préstamo tuviera la información contenida en los IFF como datos abiertos, en lugar de documentos pasados de moda, a los participantes del mercado les costaría menos medir la solvencia de las ciudades.

Las nuevas formas de manejo de datos, incluido el uso potencial del aprendizaje automático, pueden descubrir mejores formas de separar los riesgos de dar un buen crédito de los malos tomadores de crédito. El resultado sería mejores términos de endeudamiento para muchas entidades municipales y la “zanahoria de mejores términos” de endudamient para aquellos que mejoran sus informes financieros.

Pero, ¿qué significa realmente llamar a la publicación de información IFF como datos abiertos?

Obviamente, la información ya está escrita y se puede leer en las páginas impresas de un documento IFF, y los IFF generalmente se publican en línea como archivos PDF (Formato de Documento Portátil).

¿No es eso suficiente?

No, porque la información tiene un significado que es independiente del documento en el que se publica. Para modernizar el proceso de publicación de los estados financieros, reemplazar los informes basados en documentos con envíos de datos abiertos presentaría la información contenida en los IFF de una manera que casi literalmente “puede saltar de la página”. Los datos abiertos se pueden buscar y ordenar, remezclar y reprocesar, y utilizarlos para nuevos y mejores usos, tanto los que podemos imaginar como los que no podemos.

 Los datos abiertos se pueden utilizar para nuevos y mejores usos, tanto los que podemos imaginar como los que no podemos.

Los documentos PDF no son lo suficientemente buenos. El estándar de documentos electrónicos en PDF simplemente describe a las computadoras cómo aparecen las palabras y los números en una página. No describe lo que significan las palabras y los números. Un IFF de datos abiertos permitiría la ingesta automatizada y el análisis completo de los datos por parte de las computadoras con una intervención humana mínima o completamente nula.

El proceso de establecer la infraestructura necesaria para un IFF de datos abiertos requerirá dos pasos básicos. Primero, los participantes en el ecosistema de información financiera municipal deben reunirse y definir un modelo de información para los contenidos de los IFF. En segundo lugar, deben instalarse en un lenguaje de codificación de datos para implementar ese modelo de información. Estos dos pasos permitirán que los contenidos de los IFF se publiquen como datos legibles por máquina.

Gracias al trabajo de varias organizaciones internacionales, ya existe una estructura bien desarrollada de un lenguaje de codificación de datos: XBRL o eXtensible Business Reporting Language.

Este proceso cambiará la manera en que se informa la información financiera municipal, pero no su contenido. Un IFF de datos abiertos no requeriría que los gobiernos reporten información diferente, sino solo que reporten la misma información utilizando diferentes paquetes digitales.

¿Qué está mal con un documento PDF? De los documentos a los datos

La introducción de documentos digitales, incluido el estándar de documentos electrónicos en formato PDF, ahora omnipresente pero aún propietario, de Adobe Inc. en la década de los ´90 fue un gran avance para la disponibilidad electrónica de información no estructurada basada en documentos. Antes de los documentos PDF, la mejor forma y más común en que las personas difundían información financiera y estadística era imprimiéndola en papel y enviando ese documento físico, con todos los costos, retrasos e incertidumbre interpretativa que ello conllevaba.

Lo que antes se presentaba solo de forma estática, ahora se puede presentar en un formato altamente legible para los humanos y también como datos para ser procesados por las computadoras. Las entidades informantes y los consumidores de estos informes no tienen que elegir entre legibilidad humana o legibilidad por computadora. Los nuevos formatos de codificación de datos como iXBRL (explicados más abajo) amplían los usos potenciales de estos informes, limitados solo por la imaginación de los usuarios intermedios. PDF y otras formas estáticas de publicación son la “ola del pasado”.

“Datos abiertos” se refiere a la información que se expresa de forma legible por máquina y está disponible de forma gratuita para el acceso público.

Cuando los IFF se expresan como datos abiertos, en lugar de documentos de texto sin formato, o incluso PDF, la información contenida en ellos se compila más fácilmente y se puede analizar electrónicamente sin más traducción.

Para pasar de los informes basados en documentos a los informes de datos abiertos, primero se debe crear un modelo de información que capture el contenido que se debe informar y cómo se relacionan los elementos de información entre sí. En segundo lugar, debe adoptarse un lenguaje de codificación de datos que exprese la información en campos de datos bien definidos.

La urgencia de los datos abiertos es ciertamente fuerte, ya que los documentos PDF no satisfacen las necesidades de los gobiernos, mercados y ciudadanos.

Los beneficios de un IFF de datos abiertos

Los beneficios de un IFF de datos abiertos serían muchos. Primero, un beneficio principal y conocido de un IFF de datos abiertos sería dinamizar y fortalecer el financiamiento municipal, reduciendo el costo del endeudamiento del gobierno al mejorar la liquidez.

Además, la reducción de los costos del uso de la información financiera si los IFF estuvieran disponibles como datos abiertos permitiría nuevas aplicaciones que apoyen otros beneficios públicos, como una mejor gestión, una democracia fortalecida y una mayor confianza pública a través de la transparencia.

Algunos de esos usos nuevos o ampliados de la información IFF son fáciles de predecir:

1 - Finanzas municipales: Entre los usos más importantes del IFF se encuentra el requerimiento de financiación para proyectos, como carreteras, puentes, aeropuertos, sistemas de servicios públicos, etc. Para financiar dichos proyectos, estas entidades gubernamentales emiten deuda, es decir, bonos que prometen el pago de una cierta tasa de interés sobre el dinero prestado, así como el saldo del capital en un momento dado.

2 - Gestión, informes y control de costos: Una mejor evaluación del riesgo de crédito y menores tasas de interés no son los únicos beneficios de un IFF de datos abiertos. Hay una variedad de formas en que un IFF de datos abiertos puede ayudar a las entidades gubernamentales en su propia administración, informes y control de costos; se identificaría más fácilmente como las oficinas estatales que supervisan las finanzas locales, por ejemplo. Las decisiones que han tomado las entidades gubernamentales serían más medibles si hubiera un IFF de datos abiertos disponible para proporcionar datos para ese uso.

3 - Confianza pública y supervisión democrática: La idea de un IFF de datos abiertos, sugiere el gran interés del público en supervisar las finanzas de sus gobiernos municipales. Un IFF de datos abiertos mejoraría y ampliaría significativamente la supervisión pública del gobierno municipal.

Uno de los actores principales en la supervisión pública del gobierno es, junto con la ciudadanía, la prensa.

Construyendo un IFF de datos abiertos

Entonces, ¿qué se necesita para crear un IFF de datos abiertos, es decir, una publicación que permite que la información de un IFF salte de la página como datos, disponibles para su publicación, análisis y reprocesamiento de todo tipo?

Es importante comprender que la transformación de los IFF de documentos PDF en datos abiertos no cambia su contenido en absoluto. En un mundo ideal de datos abiertos, los gobiernos municipales reportarán la misma información financiera, utilizando las mismas categorías y siguiendo las mismas normas contables que antes. Todo lo que cambiaría es el paquete: los IFF se enviarían y publicarían como archivos digitales, con cada pieza de información individual, identificada digitalmente, a la que se le puede sumar blockchain.

Un IFF de datos abiertos requiere la creación de dos piezas clave de infraestructura. El primero es una estructura semántica estandarizada, o modelo de información, para la información. Cada vez que un IFF se refiere a un tema en particular, debe referirse exactamente a lo mismo que todos los demás IFF, y las relaciones entre tales cosas deben ser claras. La segunda es lo relacionado a la codificación de los datos: opciones sobre cómo la información que se ajusta a un modelo de información se representa en una sintaxis legible por una máquina que se distribuirá a lo largo y ancho.

Hay muchos detalles en estos desafíos, y puede ser demasiado simplificador describirlos como solo dos pasos. Pero ya se han sentado muchas bases para la publicación de IFF de datos abiertos:

1 - Modelo de información: El primer desafío en la producción de un IFF de datos abiertos es capturar todos los conceptos relevantes en un modelo de información. Un modelo de información toma el mundo desorganizado de las acciones e interacciones humanas e impone el tipo de orden que permite el procesamiento de datos sobre ese mundo. El siguiente paso en el proceso es determinar el formato en el que se capturarán los datos de ese dominio ahora más ordenado. Esa es la pregunta de qué lenguaje de codificación de datos usar para capturar los datos.

2 - Lenguaje de codificación de datos: El segundo desafío es expresar el modelo de información mediante un lenguaje de codificación de datos. Un lenguaje de codificación de datos coloca la información en un paquete electrónico que permite que se pueda intercambiar, compartir y publicar fácilmente. 

El candidato elegido para la publicación de los datos abiertos IFF fue eXtensible Business Reporting Language, o XBRL. XBRL es una división de XML, o lenguaje de marcado extensible. Y un refinamiento de XBRL llamado iXBRL puede ser adecuado para el IFF de datos abiertos. Para entender el concepto básico de este lenguaje de codificación de datos, resumiré en un rápido vistazo a su alma principal: XML.

XML es un protocolo líder para el transporte de documentos y materiales digitales con los que los seres humanos interactuarán. Utiliza "etiquetas" que rodean el texto y otro contenido para indicar cómo se presentarán los datos.

HTML, el lenguaje de marcado subyacente en la World Wide Web, es un protocolo de estilo XML. En las páginas web, el texto incluido con una <b> etiqueta de apertura y una </b> etiqueta de cierre indica que el texto debe aparecer en negrita. Ese tipo de etiquetado hace un montón de trabajo detrás de la web y los documentos digitales en la web.

Las etiquetas XML también pueden usarse para transmitir significado de una manera que sea susceptible de procesamiento por computadora. Las etiquetas XML que rodean la pieza de texto relevante utilizan términos definidos del modelo de información e identificadores únicos para permitir la comprensión por computadora del material publicado.

Impedimentos de un IFF de datos abiertos

Con todos los beneficios de un IFF de datos abiertos, uno podría esperar que la idea sea una cuestión de aclamación universal y rápida adopción. Pero este no es el caso. Las razones son típicas y comprensibles. El cambio a un nuevo formato de publicación implica una serie de costos. Se puede hacer mucho para reducir estos costos o convertirlos en ahorros y así demostrar los beneficios netos.

Después de producir un modelo de información y seleccionar un lenguaje de codificación de datos, el tercer paso en el proyecto IFF de datos abiertos es que los proveedores de software (terceras partes o internos del área correspondiente del estado municipal) creen las herramientas que hacen que la publicación de un IFF de datos abiertos sea extremadamente simple. No hay ninguna razón por la cual los autores de los IFF deban comprender y superar todos los desafíos técnicos resumidos anteriormente.

Conclusión

Los principales beneficios de los IFF de datos abiertos solo se acumularán cuando una masa crítica de entidades municipales empiece a enviar y publicar IFF de datos abiertos. Si solo dos o tres municipios publicaran IFF de datos abiertos, los archivos de datos resultantes serían interesantes como pruebas de concepto, pero los proveedores de software no tendrían incentivos para crear las soluciones de análisis e informes que se necesitan para todo un ecosistema estatal que debe surgir, y rápidamente. Solo con la transformación de los IFF de una masa crítica de gobiernos municipales en datos abiertos se construirán las soluciones necesarias, creando transparencia pública y brindando todos los beneficios descritos anteriormente.

No hay barreras tecnológicas para evitar el movimiento hacia un modelo de datos abiertos para informes gubernamentales. Los únicos impedimentos para avanzar en el progreso son los factores humanos e institucionales. La ley de inercia se aplica no solo a la materia física, sino también a las instituciones y los hábitos. Sin embargo, los formuladores de políticas públicas están presionando hacia adelante en el uso de los datos financieros abiertos. Por cualquier medio que se adopte, estamos en el momento de pasar a una transformación de datos abiertos para los informes financieros de los gobiernos.

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Las verdades que revela la inteligencia permanecen estériles. Sólo el corazón es capaz de fecundar los sueños (Anatole France).

Fuente: documentación de contenido propio.

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