文：張鎮宏、《報導者》團隊

Part 2 島唄：「不要讓戰爭重返」的吶喊

1 美軍基地為什麼都在沖繩？

（前略）

越戰給沖繩的兩個機會

一九五二年一月，白宮特別外交顧問杜勒斯（John Foster Dulles）發表了一篇影響美國冷戰戰略的重要論文〈太平洋的安全〉（Security in the Pacific）。當時的杜勒斯被杜魯門總統（Harry Truman）任命為對日本戰後和平談判的特使，也是促成《舊金山和約》的關鍵外交推手。文章中，杜勒斯提出了一個關鍵的地緣戰略新詞：離岸島鏈（The Offshore Island Chain）。

……美國的目的是確保由日本、琉球群島、菲律賓、澳洲和紐西蘭組成的離岸島鏈之安全。此外，（杜魯門）總統已經宣布：美國不會允許以武力改變福爾摩沙（台灣），即目前中國國民政府（National Government of China）所在地的現狀，並指示太平洋艦隊依照這一政策行動。這是美國政策的重要發展，也是防止共產黨帝國主義控制太平洋的一個強有力的威懾力量。

杜勒斯的發言，使「第一島鏈」成為冷戰時代美國在東亞戰略部署的代名詞，並正式確認了沖繩作為美國「太平洋基石」的軍事地位。

美國統治下的沖繩大幅基地化，沖繩島北部成為美國海軍陸戰隊的叢林戰鬥訓練基地，嘉手納空軍基地擴建為美軍在東亞最大的軍用機場。這些軍用設施的擴張，讓沖繩在一九六○年代捲入冷戰的下一個衝突前線：越戰。

雖然沖繩與越南距離超過二千四百公里，但越戰期間，沖繩卻是美軍重要的後勤與休整據點。當時的日本、韓國、菲律賓與台灣，都同樣是為美軍提供後勤與補給的「越戰後方」，但被美國直接統治的沖繩，卻讓美軍擁有更多行動自由與部署彈性。

以越戰期間的駐日美軍為例，《日美安保條約》規定，美軍若需大規模調動駐日部隊、移動或部署核武等戰略武器，或在日美共同防衛之外的任務中使用駐日基地，都必須透過「事前協議」制度取得日本政府同意。

然而，當時日本社會對美軍出兵越南的反應極為強烈，許多人將美軍轟炸北越的新聞畫面與二戰時期美軍空襲日本本土的記憶重疊，進一步激發了反戰與反美情緒。但當時的沖繩仍由美國統治，不屬於日美安保事前協議的適用範圍。因此，日美政府遂達成默契，繞過政治風險——從日本出發的美軍只要「中停沖繩」，就不算使用駐日基地參與越戰。

沖繩因此成為美軍在東亞調度越戰任務的「戰爭旋轉門」。例如，美軍可以毫無政治顧忌地在沖繩部署化學武器、核彈頭；從一九六五年起，美軍更無視沖繩與日本社會的強烈反對，在嘉手納機場部署B-52戰略轟炸機，讓沖繩成為美軍直接攻擊北越的作戰基地，諷刺地實現了麥克阿瑟十七年前對肯南「從沖繩壓制亞洲沿海」的軍事預言。

與台灣的狀況相似，當時沖繩經濟受到越戰紅利明顯助益，除了運輸、觀光與娛樂事業因越戰美軍休假的消費刺激而大幅成長，戰爭所導致的軍需供應鏈，也讓沖繩經濟連帶發財。

然而隨著美軍在越戰陷入泥沼，這場遠方戰爭卻對沖繩人的生活帶來難以想像的壓迫感——從戰場歸來的美國大兵，對沖繩治安的負面影響愈發嚴重。當越戰規模升級後，美軍在沖繩的轟炸機墜機大爆炸、彈藥庫意外，甚至是在沖繩祕密囤放、用於越南戰場的落葉劑，更不斷引發居民的恐懼與反戰情緒。

沖繩基地只是讓美軍進出亞洲的戰術施展更為容易，並不能扭轉美國在越戰的僵局、沮喪與戰略失敗。當美國國內極為厭戰，沖繩社會又出現非常強烈的復歸日本運動時，日本政府與美國其實早已開始就沖繩主權回歸日本展開祕密談判。

一九六五年八月，日本首相佐藤榮作成為戰後第一位前往沖繩的首相。在抵達那霸機場時，佐藤榮作說出了一句重要發言：

只要沖繩一日未能回歸祖國，對於我國（日本）而言，戰後狀態就一日無法結束。

佐藤榮作將「沖繩回歸」視為其首相任內最重要的政治任務，但美國方面則認為，要保護韓國、台灣、菲律賓和越南的安全，就不能失去沖繩。曾參與沖繩返還談判的美國國防部高階幕僚哈爾佩林（Morton Halperin）指出，當時的日美密談多次觸礁，就連華府高層也都意見分歧，特別是美國軍方強烈抵制「交還沖繩」的想法。

一方面是因為歷史因素，許多將領認為沖繩是美軍浴血犧牲才攻克的戰略要塞，情感上不願放手；而沖繩作為不受政治干擾、完全以軍事政策為中心的基地，正是美軍可以任意控制的樞紐。

「如果沖繩不是一個擁有百萬居民的島嶼，我相信美國很可能會繼續統治沖繩。但現實並非如此，美國對沖繩的軍事統治不可能永久持續下去。」哈爾佩林指出，儘管美方不情願，但也很快理解：沖繩回歸日本只是時機與條件的問題。

一九六九年以「終結越戰」為首要政見的尼克森（Richard Nixon）當上了美國總統，他任內的第一年就以延長《日美安保條約》與貿易協定為交換，與日本首相佐藤榮作達成沖繩返還協議，宣布由美國託管的琉球群島將在三年後回歸日本。

但讓沖繩人失望的是，日美談判並未要求「美軍離開沖繩」或「撤除沖繩基地」。日本與美國的交涉重點在於確保沖繩返還後的軍事作用不變，美軍在東亞的戰略部署也不會因此受到影響。日本談判代表加藤良三就強調：「（沖繩）基地的存在是必要的，因為它是國防安全的核心。所以，減少（沖繩）基地本身並不是我們的目標，我們只要求美國歸還那些不再需要或非緊急用途的多餘基地。」

自一九七○年開始，美軍就已在日本本土推動撤裁駐日基地的「關東計畫」，即歸還中小型軍事設施，將駐日美軍集中在橫田基地、橫須賀軍港等戰略位置更重要的大型核心基地。一方面減少駐外成本、增加管理效率，二方面也藉由歸還基地，減緩日本政壇與社會對美軍的抵制情緒。

而同一時間，準備回歸日本的沖繩，也在日本政府代墊鉅額地主賠償、土地復原費用的狀況下，歸還部分基地。但相較於日本本土的積極歸還，美軍對沖繩基地的縮編，態度明顯消極。因此在沖繩返還之後，取代佐藤榮作成為首相的田中角榮，才於一九七三年初公開向美軍表達「繼續縮編沖繩美軍基地」的立場。

中國因素的溫差，與沖繩基地返還的消極化

與一九六九年達成沖繩返還協議的佐藤榮作相比，田中角榮與美國在一九七三年的沖繩基地談判，有更強的「中國因素」背景。一九七一年十月，中華人民共和國加入聯合國，並成為安理會常任理事國。一九七二年二月，美國總統尼克森正式訪問中國，自此展開美中關係正常化。

一九七二年九月，甫當上首相的田中角榮訪問中國並簽署《日中共同聲明》，日本正式與中華民國斷交並與中華人民共和國建交。這一連串冷戰局勢的劇烈變動，不僅讓中國迅速走向世界，美國與日本在西太平洋上的戰略布局，更因與中國關係的升溫而轉變，因此田中角榮才會再以沖繩基地問題為槓桿，公開測試美國在西太平洋的戰略態度。

當時，尼克森政府對於沖繩基地的立場分成兩派：代表外交系統的國務院與駐日大使館主張保留對嘉手納空軍基地的使用權，但建議美軍應縮編其他基地、甚至考慮將駐紮在沖繩的陸戰隊全數撤回至美國本土。

因為日本本土與沖繩社會對於美軍駐留的反彈明顯，再加上美國國防經費正因越戰接近尾聲而縮減，預算緊繃與閒置設施的高額成本都讓美方頗感壓力。因此華府外交幕僚大多建議：美國應主動推進沖繩基地縮減計畫，除了精簡兵力與維持成本外，更可以此作為與日本談判分擔駐軍成本的政治籌碼。

但美國軍方對於沖繩基地的態度卻非常強硬，強調自從一九六九年沖繩確定返還後，美軍就已開始精簡沖繩駐地，再加上關東計畫當時已在推動，連續的基地縮編可能讓美軍在日本與西太平洋出現戰力真空，最糟的結果恐將讓駐日美軍行動受限、在緊急狀況時無基地可用，因此強力反對縮小沖繩基地。

田中內閣亦對沖繩基地意見分歧，像是防衛省就相當反對同時縮編沖繩與日本本土的美軍基地，認為過於急躁地縮編駐日美軍，可能會對蘇聯、北韓等假想敵釋出錯誤的戰略信號，也強調美軍陸戰隊駐日的必要性，因為一九七○年代的自衛隊並沒有兩棲作戰的能力，假若朝鮮半島爆發戰爭、或日本的外島遭到占領，駐沖繩的美軍陸戰隊都將是回應安保條約的第一批地面應變戰力。

除了防衛省的疑慮，財政也拖住了田中角榮的後腿。一九七三年十月，以色列—埃及贖罪日戰爭導致第一次石油危機爆發，暴漲的國際能源價格不僅讓日本陷入高通膨困境，一九七四年日本更陷入了戰後以來第一次經濟負成長。

這股巨大的財政壓力，不僅讓關東計畫的工程成本暴增，美方提出的沖繩基地遷移方案更開出田中內閣難以接受的天價；同時，經濟問題已大幅轉移了日本本土的政治焦點，本土輿論也因安保、財政負擔等疑慮，而對撤除沖繩美軍基地的主張轉趨消極，最終促使日本政府擱置沖繩基地談判。

雖然自一九七二年沖繩回歸日本起，美軍五十年內已減少了三五％的沖繩基地面積，但包括嘉手納基地、普天間飛行場、陸戰隊叢林訓練中心等美軍核心設施卻維持不變。換言之，一九七○年代的沖繩返還與駐日美軍基地談判的結果，依舊持續定調著沖繩維持基地化的現實。

一九九○年代蘇聯解體、冷戰結束後，日美雙方對沖繩基地的戰略設計並未隨國際局勢的緩和而改變。一方面，一九九五至一九九六年間的台海飛彈危機重新彰顯島鏈戰略對美軍印太部署的重要性；另一方面，二○○○年後中國的軍事崛起與北韓的核武化危機也帶來全新威脅。

種種情勢雖讓美國開始思考分散部署，並將駐沖繩美軍逐步後撤回關島、夏威夷等第二或第三島鏈，以避免被中國或北韓飛彈部隊一網打盡，但美軍兵力的彈性化部署，反倒進一步強化了沖繩作為日美聯盟「前線應變基地」的角色。

截至二○二四年為止，全日本專供美軍使用的軍事設施與基地，仍有七成集中在只占日本國土總面積○．六％的沖繩縣；光在人口最多的沖繩本島就有一四．四％的土地被美軍基地占用——沖繩縣仍是全日本軍事化程度最高、美軍部署最密集的地區。

在美國統治時期，沖繩街頭的車輛常見到一種美軍專用的黃色車牌。這種車牌除了數字車號外，還刻有那句專屬沖繩的美式標語：「太平洋的基石」（Keystone of the Pacific）。

這個「基石」象徵沖繩在美軍戰略中的重要性，表示它是不可或缺的關鍵支點。然而，這句話在日本卻常被直譯成「太平洋的要石」——在日本的神話傳說中，「要石」是用來鎮守災厄、守護和平的鎮石，但若這塊石頭被搬動或移位，日本就將遭受巨大災難。

沖繩到底是美軍在太平洋的「基石」、日本安保政策的「要石」，還是國際政治的「捨石」？雖然〈天皇口信〉和麥克阿瑟的島鏈戰略已成歷史，但直至今日，沖繩的基地布局，仍是糾葛在沖繩社會與太平洋局勢之上的矛盾進行式。

書籍介紹

本文摘錄自《島鏈有事：如果明日就是臺海戰爭，國際第一線怎麼危機應變？沖繩、日本、臺灣為何命運相連？》，春山出版

作者：張鎮宏、《報導者》團隊

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在中國虎視下，命運相連的島嶼

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Photo Credit: 春山出版

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責任編輯：翁世航
核稿編輯：馮冠維