曾是東協的「壞孩子」，翁山蘇姬政府有成功把緬甸導回「外交正軌」嗎？

新加坡外交部前常務秘書考斯甘（Bilahiri Kausikan）上月在一場關於東協未來的線上圓桌論壇中，認為東協能否保持其能動力（agency），關鍵是成員國是否著意平衡國家利益與區域利益。考斯甘提及，假若柬埔寨與寮國選擇擔任別國（暗指中國）的「委託人」（proxies），把東協的利益置於尷尬的困局，那東協必須認真考慮應否把兩國逐出組織，從而保持東協在區域舞台的能動力。

考斯甘的言論引來柬埔寨外交界的鞭撻，後者斥責他本人根本是「戰狼」，是其他國家（暗指新加坡或美國）的「代理人」（agent）。考斯甘與柬埔寨外交官的論爭暫未有新發展，但「逐柬論」的說法卻帶出東協整合一個重點問題：除了越南之外，90年代才加入東協的新成員CLMV（柬埔寨、寮國、緬甸、越南）似乎未有徹底融入舊成員的外交規範，造成「世代矛盾」。

事實上，考斯甘公開點名柬、寮兩國前，緬甸也多次遭受東協其他領袖質疑其成員資格，馬來西亞前首相馬哈迪更因為人權問題曾經公開要求東協把緬甸「踢出去」。趁著緬甸選舉在即，我們正好重新回顧「民主女神」翁山蘇姬及全國民主聯盟（NLD）在過去四年執政（2016 — ）有否帶來外交關係上的「變天」，讓緬甸變得更「東協」。

東協在1967年成立前，創始成員國曾經邀請緬甸加入組織，但緬甸當時堅持「緬甸式社會主義」（Burmese way to Socialism）道路，拒絕加入反共色彩濃厚的東協集團。直到1997年，緬甸軍方因遭到西方國家經濟制裁，同時不願過度依賴中國；剛巧東協希望把緬甸拉進俱樂部，防止中國獨大，雙方一拍即合，實現了東協創始元勛「一個東南亞」的夢。

不過，剛加入東協的緬甸，一直都是個「壞孩子」：緬甸軍政府「國家和平與發展委員會」（NPDC）不顧東協抵擋歐美國家的壓力，殺害學運人物、軟禁翁山蘇姬，和拒絕開放國境接受國際社會的災後援助等，都讓歐美國家屢次要脅杯葛東協會議，讓東南亞國家頭痛不已。馬哈迪曾經努力遊說東協接受緬甸加盟，也忍不住發出「東協可能要被逼驅逐緬甸」的警告，折射出緬甸對東協形象造成的破壞程度。大概到緬甸2010年大選後，緬甸的「負資產」定位才得以扭轉。

緬甸在2010年逐步開放政體，軍政府正式轉移到（半）文人政府，由獲得軍隊撐腰的「聯邦鞏固與發展黨」（鞏發黨，USDP）主導政局，軍隊主事人也從行蹤隱秘的丹瑞，交拓到善用社交媒體的敏昂萊手上。翁山蘇姬與全民盟成員不但獲釋，亦獲準正式參與全國選舉，2015年大選甚至橫掃國會過半數議席（包括不開放的、由軍方獨攬的25%議席在內），成功促使政黨（半）輪替。鞏發黨在登盛的帶領下，啟動經濟改革，讓緬甸加速融入西方資本主義世界，擺脫緬甸一面倒向中國靠攏的印象。

AP_20201128425012 — 緬甸國防總司令敏昂萊（Min Aung Hlaing）

雖然緬甸在2015年才真正實現政黨輪替，但翁山蘇姬和全民盟在外交政策上一直承襲著鞏發黨政府的務實路線，基本原則都是爭取全方位接觸，與中國、日本、韓國、歐盟、美國、東協、印度等建立友好關係。對急於改革開放的緬甸而言，周邊國家與歐美發達國全部都是重要的外交對象，讓國家可以更快融入外來資金，推動經濟轉型，從以往社會主義實驗、歐美經濟制裁的錯誤路徑中調整過來，追回失去50年的時光。

緬甸位於中國、印度、東協夾心的天然地緣優勢，中印各自推進「一帶一路」及「東進政策」，日韓又分別推動「自由開放印太」和「新南方政策」，東南亞變成兵家必爭之地，緬甸作為東協第二大國家，自然是多方爭相競逐的目標。前總統登盛和鞏發黨大幅推動經濟特區，為吸引外商投資奠下基礎。全民盟執政後，翁山蘇姬再度起用前朝經濟重臣、「經濟特區之父」色昂（U Set Aung），甚有「繼往開來」之意。

不過，相比登盛，翁山蘇姬豐富的身份背景提供額外有利的外交資本。翁山在西方社會（英國）成長的經歴，流利的英語水平，被浪漫化的「大衛對哥利亞」、對抗軍政府的故事，「民主女神」等政治光環，都有利這位實質領導人爭取歐美國家的投資，使全方位接觸策略得以成功。由此可見，翁山蘇姬集結了全民盟領袖、國務資政、外交部長、開國英雄後人的官方身份，本應能夠充份發揮緬甸全方位外交。

但同樣承襲了登盛時代的政治遺產，翁山蘇姬也沒有好好處理「羅興亞問題」造成的外交震撼。2016至17年間，緬甸軍隊對若開邦進行大規模掃蕩行動，導致大批羅興亞難民流亡他鄉，移居到旁邊的孟加拉，也有不少成為船民，部份更被東南亞國家當作「人球」拋來拋去。緬甸爆發出大規模人道災難，再加上國內其他種族衝突再次湧現，西方媒體紛紛以「民主女神墮落」來描述翁山蘇姬的沉默－甚至是包庇軍方－其光環幾乎一下子燒光。緬族民族主義情緒下，敵視西方的聲音愈來愈強，而歐美國家亦礙於價值規範問題，再加上緬甸雜亂無章的經濟政策，難以徹底恢復與緬甸難得的往來。

AP_19345336791512 — 翁山蘇姬2019年12月在荷蘭海牙的的國際法院，為緬甸政府對洛興雅穆斯林發動的軍事行動辯護。

「羅興亞問題」並非翁山蘇姬一手策劃，但國內複雜的政治脈絡及博弈、國內龐大的緬族民族主義票源、還有翁山蘇姬個人經驗與「縱容」軍方的形象落差，對東協而言都是一重負擔。尤其當羅興亞問題被置於「穆斯林被壓迫」的宗教視角詮釋下，更容易牽動東協成員國內穆斯林的神經。馬來西亞前首相納吉和馬哈迪，先後狠批翁山的回應手法，馬哈迪更斥翁山「死馬當活馬醫」（defend the indefensible）。馬國領䄂言論惹火，更一度弄得翁山避席東協峰會，揭起東協內部矛盾。東協每年會議中，亦必然討論羅興亞難民「返國」的安排，要求緬方必須保證難民能夠「自願、安全、尊嚴地」回到緬甸。

但總括而言，對比軍政府年代，以及另一個東協「壞孩子」柬埔寨，全民盟管治下的緬甸對東協似乎更為信任，在羅興亞問題上主動尋求東南亞伙伴協商之外，也拒絕重走閉關鎖國之路，或是一面倒投靠中國及印度兩個不在人權問題上作聲的強鄰。日本、韓國對投資緬甸依然興趣盎然，也為緬甸多元外交提供選擇。

亞太政經格局漸呈兩極化趨勢，東協重新回到「團結即強大」的論述下，只要成員國沒有根本挑戰東協原則，自然不會輕易摒棄成員國。柬埔寨最讓東協擔心的地方，包括傳聞柬國將會批准中國使用雲朗海軍基地，以及過去幾年就南海議題上為中國發聲表態，暫時沒有在緬甸身上出現。

即使中國國家主席習近平年初訪問緬甸簽署多份合作備忘錄，強調「中緬命運共同體」的說法，但中國對部份民族地方武裝的支援仍使緬甸軍隊及政府有所顧忌。加上緬甸外交界積極尋求多方投資的立場，亦免卻柬埔寨過度依賴中國的弊病。就在選舉競選期前夕，翁山蘇姬先後批準日本企業在緬甸建設液化天然氣工廠，又邀請日資協助開發新經濟特區，可見疫情並未改變緬甸多方位接觸的外交方向。

RTS2YRBJ — 中國國家主席習近平於2020年1月17日、18日訪問緬甸，與緬甸國務資政翁山蘇姬在首都奈比多會晤。

雖然選舉尚未開始，但翁山蘇姬和全民盟幾可肯定能夠延續政權，以接觸政策為主軸的外交政策理應繼續下去。正如比斯甘在文中所言，東協的能動力視乎組織本身能否吸引外界凝視，視乎組織能否主動地營造外交空間。在翁山蘇姬的領導下，儘管緬甸與歐美國家未能完全和解，「羅興亞問題」仍是雙方恢復全面接觸的絆腳石；但觀乎全民盟政府堅持分散外交夥伴的作風，加上翁山重視東協機制的表現，其「壞孩子」形象相信在緩緩褪色了。