核四封存10年後，核電會再次復興嗎？2024年7月27日午夜零時，位於屏東的第三核能發電廠1號機組正式停機，全台只剩下一個核電機組仍在運轉，最多可供應全台95.1萬瓩、約2.6%的電力，而這台機組預計2025年也將停機，核三廠將進入除役階段，台灣核電將可能正式歸零。時間回到10年前，2014年馬英九政府承諾停建核四以緩解民眾疑慮，並於2015年正式封存核四。而在2016年由民進黨取得執政權後，不僅將2025年核電歸零目標納入法條，也大力推動再生能源發展。台灣看似正走向減核之路，但核電復興的浪潮卻悄悄席捲世界。氣候變遷與戰爭威脅下的能源危機近年隨著氣候變遷議題逐漸受到重視，淨零減碳成為全球趨勢，如何減少化石燃料碳排與提升綠能佔比，成為各國能源政策的當務之急。而2022年初爆發的俄烏戰爭一度讓歐洲大陸天然氣運輸受阻，國際能源因此價格飆漲，也影響了各國能源政策的發展。為減少對俄羅斯化石燃料的依賴，各國一方面加強發展再生能源，也重新探討延長核能機組供電以維護能源安全的可能性。原訂2025年要廢核的比利時，宣布將廢核進程延長10年；原是核電大國的法國及英國則更加堅定使用核能的政策目標，宣稱將會蓋更多核電廠以減少對化石燃料的依賴。而台灣日漸升高的用電需求與減碳目標壓力，也讓國內再度興起以核養綠的聲音。在核四封存屆滿10年之際，核電復興浪潮再次襲來，原訂2025年要達到非核家園的台灣，能源政策是否會再面臨轉彎壓力？核電延役在台灣真的可行嗎？世界能源趨勢與核電延役情形根據能源智庫EMBER統計各國資料，可以發現雖然全世界整體能源裝置容量仍以化石燃料（燃煤、燃氣）為主，但自2010年以後，再生能源增長迅速，不管是歐美或亞洲整體，都可以看到明顯成長趨勢。從台日韓三國比較來看，日本發展再生能源的腳步較早，於2012年以後開始大幅成長，台灣及韓國則都是在2015年以後才有顯著成長。而從圖中也可以注意到台灣近年有顯著的減核趨勢，相較日本與韓國核能仍佔10%以上的能源裝置容量，台灣在2015年後核能佔比因核一廠、核二廠機組陸續除役而明顯下滑，至2022年僅剩下5.2%，而再生能源相對則攀升到24.2%。減碳目標迫在眉睫，核能復興捲土重來？2023年第28屆聯合國氣候變遷大會（COP28）結論指出，2030年全球再生能源容量要增為三倍，全球平均年能源效率提高率增為二倍，顯示提升再生能源佔比已成為世界各國能源重要發展目標。但要實現這個目標，對各國而言並沒有這麼容易。在COP28會議前，以美國與法國為首的20個國家提出一項宣言，計劃在2050年前將其核電產能擴大到當前的3倍，表示如果不擴建核電，世界就無法實現溫室氣體淨排放歸零，強調核能在能源轉型中扮演重要角色。這也是COP大會上首次出現如此強力支持核能的訊息。核電復興的風潮也從已開發國家吹到開發中國家，根據世界核協會（World Nuclear Association）2024年的整理，因為對基載電力的需求提升，目前約有30個國家正在考慮、規劃或啟動核電計劃，孟加拉、埃及、土耳其等國正在興建當地第一座核電廠，預計將會在2030年到2035年啟用。回顧過去五年世界各國核電使用情形，可以發現目前全世界有33個國家使用核電，雖然有10個國家過去五年核電佔比逐漸下滑，但多數仍是持平或呈現上升趨勢。讓我們把視角移到台灣，可以發現台灣也正面臨綠能發展速度不如預期的困境。根據2017年4月核定的「能源發展綱領」，政府設定2025年能源轉型目標為再生能源要提升至20%，並在同年達成2025年非核家園目標。然而受2020年COVID-19（嚴重特殊傳染性肺炎、新冠肺炎、武漢肺炎）疫情影響，再生能源建設延宕，經濟部今（2024）年宣布將能源轉型目標延後至2026年底，也使得2025年核電歸零的計畫因此受到挑戰，國民黨立委也相繼提案放寬核電廠延役相關限制。長期關注能源政策，也表態支持核電的國民黨立委楊瓊瓔分享，她一貫的立場就是降低碳排、穩定供電，為國家的安全性做考量，呼籲執政黨應以負責任的態度，將核電納為能源討論的選項之一。這並不是台灣第一次面對核電歸零的質疑。作為四面環海的島國，台灣自產的能源燃料匱乏，約97%的能源燃料必須仰賴進口，因此不僅容易受到國際局勢影響，價格也會隨著全球市場波動。而面對氣候變遷風險與中國地緣政治因素，台灣如何穩定能源供應，成為每一屆政府的重要課題。回顧台灣歷年能源政策，可以發現能源政策發展與政治因素息息相關，而不同政黨對能源成本與效益的評估不同，也讓台灣能源配置成為朝野間的政治角力，其中最明顯的就是糾纏台灣社會近40年的核電政策。台灣歷年核能政策發展大事記1970 核准興建第一核能發電廠受中東石油危機影響，火力發電成本爆增，政府將核電廠列入十大建設，維護能源供應1978 第一核電廠啟用1981 第二核電廠啟用1984 第三核電廠啟用1986 暫緩興建核四車諾比核電廠外洩事故，使得全球興起反核聲浪，立法院同年作出暫緩興建核四的決議1999 核四復工原能會核發核四建廠執照，核四復工2000 停建核四2000年經歷政黨輪替，民進黨政府宣布停建核四，因此引發朝野立委衝突2002 「非核家園」首次納入法條行政院在《環境基本法》中明訂政府應逐步達成非核家園目標，以交換核四復工2009 將核能納入低碳能源選項國民黨政府改變民進黨消極核能政策，規劃2025年核能佔總發電裝置22%2014 核四封存4月27反核大遊行後，民間對政府的不滿匯集，行政院28日宣布核四安檢後封存2017 《電業法》增訂2025非核家園條款2018 公投刪除《電業法》非核家園條款「以核養綠」公投案成功通過，經濟部公告《電業法》第95條第1項「核電廠2025年前全部停止運轉」條文失去效力2024 立委擬修法放寬核電延役因應核三廠一、二號機將陸續除役，多位國民黨立委提案放寬核電延役規範，可能影響2025年廢核目標能源政策擺盪使民眾無所適從美國在台協會前主席卜睿哲在其著作《艱難的抉擇》中提及台灣政治體制的變化，深刻影響了政府如何制定能源政策，而核電衝突則是台灣民主化的產物，「它使人們心中的政策優先順序更難形成共識，溝通時不斷受挫。」直言各方政治勢力都只會杯葛自己討厭的能源政策，而不願意以妥協的方式找出「夠好」的共同方案，以保障社會的整體利益。臺大風險社會與政策研究中心（以下簡稱臺大風險中心）主任周桂田也在《日常生活的能源革命》一書中提及，兩大黨彼此競爭漩渦讓能源政策朝兩極化發展，也使得大眾無所適從。在藍綠不同政府的政策宣導下，民眾對於國家能源的知識與感知欠缺深入瞭解與一致性。2018年臺大風險中心的民調中顯示，雖然有超過7成的民眾表示自己平常關心台灣能源政策，但卻有超過4成的民眾誤以為台灣主要發電能源來自於核能，此認知與當時真實的電力結構比例落差甚大，顯示民眾對能源基本資訊的掌握不足。「僅佔發電量10%的核能，是否讓民眾認為沒有它，就沒有電？沒有它，就會電費飆漲？」周桂田在書中提出這個疑問。究竟台灣目前能源發展情形如何？核電的去留，真的會影響到台灣能源安全台灣目前目前各能源發電情形如何？台灣早期強烈依賴燃煤、重油及核能發電，整體佔比超過8成，但隨著2017年《電業法》修正，台灣啟動第一次重大能源轉型改革。這使得再生能源在近年發電量不斷提升，而燃煤發電比例則逐漸下滑，取而代之的是排碳量較少的燃氣發電。核電佔比也隨著核電廠除役逐漸縮減，2023年發電量更首次被再生能源超越，核電僅佔全國約6.3% 。目前電力的供應是否穩定，我們也可以從電力備用容量率來觀察，根據台電歷年資料顯示，2012年後電力備用容量率逐漸下滑，2017至2018年更低於10%，但隨著多元能源裝置容量提升，2019年起逐漸回穩，普遍都有10%以上的發電餘裕。但隨著再生能源佔比提升，間歇性能源無法像傳統發電機組隨意控制發電量的特性，也衝擊既有電力系統，因而需要搭配其他發電機組彈性調整，這使得「再生能源是否能穩定供電」的討論因此浮上檯面。近年各縣市頻傳跳電與停電情形，更讓人民憂心台灣是否面臨缺電問題。根據台電官網資訊對「停電」的定義為：「當電力設備因施工、維護等需要而執行工作停電，或因臨時故障而發生事故停電時，稱之為停電」。報章媒體上最常見的停電情況多屬於後者，屬於配電系統事故停電，包含人為操作的疏失造成緊急跳機、或禽獸入侵造成輸配線路故障，甚至是因為交通事故或機械貧乏導致設備故障等，屬於無法預測的事故。台電統計2014年至2023年配電系統事故原因，其中因年配電系統事故原因,其中因鳥獸、樹竹撞觸等外力造成停電占 42%，雷、鹽害等天災因素占 12%、台電設備故障占 43%、用戶因素占 3%。那什麼情形算缺電呢？雖然台電官網並沒有明確定義，但2015年發行的台電月刊第629期中有提到，當備用容量率降至10%，因備轉容量率會更低，就有限電風險。而當備用容量率長期下滑，備轉容量率處在低檔成為常態，就可能顯示台灣正面臨供電來源明顯缺少，缺電將成為常態的風險。但以目前經濟部公布的數據來看，尚未出現此跡象。台灣科技產業接軌世界，電力也能跟上嗎？AI等新興科技發展帶動半導體及伺服器等產業產能擴張，對電力需求高，也成為台灣未來電力供需的一大挑戰。根據經濟部公布的《112年全國電力資源供需報告》（以下簡稱電力供需報告）指出，預估台灣2024年至2028年每年電力需求，每年會增加2.5%，其中因AI科技關聯產業所增加的用電約200萬瓩，較2023年成長約8倍。報告中也提及未來10年電力供給，光是燃氣機組就會增加約3092.2萬瓩，超過將陸續除役的核能、燃煤、燃油等傳統機組約1306.2萬瓩，淨增加至少約1786萬瓩，表示台灣電力供應無虞。但不少人對經濟部的說法仍抱持著質疑。國民黨立委楊瓊瓔接受《關鍵評論網》訪談批評，經濟部雖然稱台灣電力足夠，但在電力供需報告中卻有許多細節沒有說清楚。楊瓊瓔 國民黨立委從2027年起至2033年這7年中，共有高達1370萬瓩的新增天然氣電廠全數都是空白。我當然相信政府有規劃，但是否應做更多說明？而且有許多燃氣電廠、天然氣接收站的進度都不如預期，政府怎麼能篤定這麼快就可以建設好？長期關注並製作「臺灣能源安全指標」的中央大學管理講座教授梁啟源，也指出報告有許多漏洞。他說明，平常經濟部都會使用備用容量率大於10%說明台灣供電整體無虞，但實際上若查看每日備轉容量率，卻可以發覺一旦少了太陽光電的挹注，一年有好幾天的備轉容量率是在6%到10%，也就是在供電吃緊的情況下擺盪。他也指出，經濟部電力供需報告中呈現的是最理想狀態，才能夠達到備用容量率每年增長，甚至夜間備用容量率提升到20%以上的數字。但如果依照目前多個延宕甚至未實現的電廠建設進度，他認為台灣最快今年就會發生夜間缺電的現象。但也有學者持不同看法，長期觀察台灣電力政策與發展的林木興表示，除非有儲能設備可以將電力儲存使用，否則電力就是即發即用，因此台灣電力問題的核心其實就是供需問題。林木興 臺大風險中心博士後研究員我們的用電一直在成長，供應可能會不夠，這是供需問題。因為2022年我們的用電成長是比2021年低的，所以這顯示台灣沒有缺電，重點反而是供需可不可以平衡。而台灣電力要達到供需平衡，必然會受限於初級能源供應或基礎設施等因素。他舉例台積電近年用電成長快速，也到美國、日本投資建廠，其實某個程度也是化解對台灣的用電壓力與環境風險，但以目前的趨勢，未來台積電等大廠還是會持續擴張。面對台灣電力增長需求，他也提醒要去了解政府是怎麼評估的，如果沒有去檢視台灣的環境涵容量，納入總量管制觀念的話，就有可能會造成很多風險。除了電力、氣候、環境風險，人民的健康風險也需要被重視。中國軍演可能衝擊台灣能源安全而梁啟源還強調天然氣安全存量天數不足的問題將會大幅影響台灣能源安全風險，表示一旦遭遇中國軍事包圍影響，就可能影響台灣能源供應。梁啟源 中央大學管理講座教授目前液化天然氣儲槽容量可用天數，全年平均約為13天，遠低於國際水準。而夏季因用電量高，可用天數可能會降至8天。一旦遭遇颱風侵襲、或遇對岸海空封鎖超過1週的時間，各個燃氣電廠就可能面臨停擺。因此，梁啟源呼籲政府應讓核三延役、重啟核一核二，以提升基載電力與自產能源的穩定。林木興則表示，如果從中文來講，我們在談得確實都是能源安全，但若從英文來看，其實包含兩個層面，一種是「Security」，主要是關注台灣能源的「量」夠不夠的問題。但如果是從另一種解釋「Safety」的角度，核電延役是否安全？核四重啟是否安全？仍有待政府與社會溝通後找出解方。核電是否延役，哪些問題要考慮？台灣永續能源研究基金會今（2024）年7月發布第七屆《電力使用與能源轉型民意調查》，發現多數民眾支持再生能源，但對於達成能源轉型目標信心不足。超過6成民眾支持以核電因應未來2050年的淨零目標。若以不同政黨認同者來看，國民黨認同者超過9成支持使用核電，民眾黨也高達8成，民進黨認同者則有44.3%支持。值得注意的是，民進黨認同者支持（44.3%）與不支持（45.2%）僅差距0.9個百分點。相較2011年日本福島核災後的反核聲浪，在近年減碳淨零與戰爭因素下，民眾似乎對能源安全憂慮已經超越對使用核能安全性的疑慮。當許多國家重新討論核電存續的可能性，台灣也同樣適用嗎？核電廠安全與核廢料存放問題民進黨立委洪申翰接受《關鍵評論網》訪談時分享，以目前執政黨的立場，再生能源絕對是優先於核電。洪申翰 民進黨立委如果去了解整個氣候政策議題，就會知道目前所有的資金與科技研發，多數都還是放在再生能源與能源效率上。這是一個清晰的訊號，代表民進黨過去8年投注在再生能源這件事情上是對的。「執政黨不會迴避有些國家重啟核電的事實，但我們仍需要嚴肅地去討論台灣核電廠安全與核廢料問題，」洪申翰舉例，核三廠在2009年才發現正下方有活動斷層經過，是當初建設時沒有考慮到的問題，「當我們位處的地質條件這麼特殊，核電廠就必須要接受最嚴格且嚴肅的核能安全檢驗。」林木興也指出核廢料問題也有待解決。根據核能安全委員會（以下簡稱核安會）官網資訊，台灣因核電廠運轉產生含有輻射的廢棄物，可區分為「高放射性」及「低放射性」兩類，需先於電廠燃料池中冷卻數年，再移入乾式貯存設施存放約40年，最後接需建立最終處置場，將其與人類生活隔絕。目前台灣低階核廢料貯存在蘭嶼暫時貯存場、三座核電廠與核研所內。高階核廢料乾式貯存場仍卡關，使用過的燃料棒仍放置在核電廠內的燃料池中，最終處置場則因相關立法尚未完備，尚未進入選址階段。面對民間有新建核電廠的聲音，林木興表示，核電除役就要做很多基礎建設，若是要新的核電，也會需要再做政策環評，根本來不及。「我們的電是供需平衡、即發即用，如果你要延這麼多年的時間，這有可能嗎？」台灣目前仍在運轉的第三核能發電廠（核三）當初規劃建造時間為1981年，而台灣第一部環評法上路則是1992年，林木興表示，當時的環評並沒有考慮得這麼周詳，因此依照現行標準，一開始就要決定廢棄物選址，否則就會造成現在的問題，核廢料都出來了，卻沒有地方放，讓處置問題變成是中央跟地方的角力。「歐盟是把核能作為過渡能源，但這都是有但書的，你安全要處理好。但我們過去大型核電建設時，環評可能都沒有考慮到廢棄物，以後環評要放進來，就會更複雜了。」林木興說。根據核安會日前提供給立法院的報告中指出，目前核一廠、核二廠內燃料池貯存已近滿貯，核三廠貯存空間有限，僅能供運轉約4年多。因此不論除役或延役，乾式貯存設施必須興建啟用。雖然核一、二廠室外乾貯設施部分，台電與新北市政府已藉由行政調解後解套，但仍有待後續水土改善工程及熱測試，再經核安會審查後才准發運轉執照。但支持核能運轉的梁啟源並不這麼認為，他舉例台電公布台灣三座核電廠近年非計劃性自動急停次數，在2000年以後因輸電系統故障、地震或颱風等天災影響的次數僅有3次，反駁核電不安全的質疑。他也表示新北市政府同意核一廠室外乾貯設施設置就是一個好的轉機，一旦啟動，就能陸續解決核廢料的問題。現行規定核電延役要至少5年前提出，核安會：按國際標準除此之外，還有法律的問題。立法院2024年第一個會期，國民黨有5位立委提出「核子反應器設施管制法第六條修正草案」，藉此解除核電廠運轉最長40年的限制，同時放寬研議執照換發申請期限。提案人之一王鴻薇在提案書中主張此舉能讓核電廠繼續營運，以達成淨零排放的氣候承諾目標，及確保國內能源供應結構彈性。但監督核電廠安全運轉的核能安全委員會時任主任委員陳東陽在質詢中回應，核電廠換照申請需在停機前5到15年的期限提出，是參考美國作法，主要考量主管機關審查及台電公司答覆審查意見所需時間，以及台電公司需有充分時間於執照屆期前完成必要的檢查與改善，使機組能於原執照屆期後持續運轉。轉安全要求後，才會同意換發運轉執照。依我國核電廠機組狀況，估計需3至5年時間，因此就算放寬延役法規，最快也需要3年的時間才能重啟運轉。對此，楊瓊瓔舉其他國家的案例，例如美國加州原本電廠計畫在2025年除役，不過加州因為缺電，最後美國核能管理委員會在一年內（比原本兩年審查期短）就通過變更的延役計畫；而日本及韓國，更在去年及前年，都改變原本停核及脫核的方向，日本也有透過修法，讓核電廠延長年限的案例。她也強調，核電目前每度平均成本不到2元，一旦退場，我們要用更高的用電成本去貼補原本核電的缺口，「這都是人民的納稅錢。」為什麼再生能源單位成本這麼高？台電解釋，過去為了積極發展再生能源，採取國際推動再生能源方式，自 2010年先以躉購制度（FIT）扶持再生能源產業發展，由政府訂定躉購費率，台電依法負擔收購義務，直到2017年《電業法》修正後逐步推動綠電進入市場交易。台電強調，隨著再生能源建構技術成熟，躉購費率也會持續下調，未來便能改善綠電成本高的印象。但未來電價有可能因此調漲嗎？經濟部回應《關鍵評論網》，表示台電虧損主因是近年國際燃料價格暴漲，使售電成本攀升。2022年起俄烏戰爭導致國際燃料價格暴漲，台電發購電燃料成本已連2年逾6000億元，是俄烏戰爭前約3000億元燃料成本的2倍，造成每度售電成本攀升至4元左右。未來會請台電持續觀察燃料走勢，電價檢討仍然依現行電價審議制度，交由電價費率審議會審議決定。而針對核電廠延役與除役相關議題，經濟部也回應法律已有明確規範，會依法行事。且自2023至2025年將陸續新增大潭、興達、台中及民營森霸等燃氣機組設置，並將儲能增加至1000MW，足以因應核能、老舊灰電機組等設備除役之電源供給。如何理性討論能源政策？如何讓能源議題回歸正軌、理性討論？林木興強調政府不能只是做到資訊公開，風險評估跟法律配套都要到位，如果今天政府要做某個決定，會有什麼影響，都應該要先跟民眾說清楚。除此之外，也應該要有政策決定的機制。賴清德政府上任後，雖啟用多位來自產業界的部長與主任委員，但仍無法正面回應在野黨對能源政策的質疑。而近期宣布設立氣候變遷對策委員會，同時納入反核立場的行政院副院長鄭麗君及由反核轉向支持核能的童子賢作為副召集人，更讓關心能源政策的民眾一頭霧水。究竟能源政策該由誰決定？對此，林木興強調政府的法治能力要強化。「2017年電業法通過時，我們有建議設一個獨立電業管制機關，包含制度擬定、爭議調解、行政調查以外，也具有準司法權，可以進行能源轉型風險分擔與利益分配的治理工作。」他說明。「現在我們看到經濟部回應能源政策方向應由國發會決定，如果這個是由國發會決定，那你就需要修電業法。但近期又出現了一個氣候變遷對策委員會，依據賴清德總統的說法，要改在那裡決定，但究竟是否有依組織法的設定去成立及說明組織的目的，這個需要講清楚。」他坦言，台灣現在真的沒有時間了，現在AI產業起來，台灣的電力供需問題一定會被大家重視，這是沒有辦法迴避的。梁啟源教授則呼籲政府數據應更公開透明，而不是用漂亮的預測數字掩蓋綠能建設不足的現實問題。他表示自己長期觀察政府每一年的供需報告，就發現未來電力供給開發計畫中，常出現截長補短的現象，為了滿足各年度備用容量率的目標，有一些尚未簽約、或是環評還存在問題的電廠，依然被納入未來可供應電力的藍圖之中，直批經濟部不老實。能源政策可能轉彎？民進黨立委：任何政策都可以被檢討，政府不能放棄溝通能源政策是否可能會因為民眾的批評與淨零的壓力轉彎？洪申翰立委回應，任何政黨的能源政策都是可以被檢討、被批評的，所以任何政策，本來也就可以有調整的空間。「我認為就一個負責任的政黨來說，都應該保持開放的態度面對這些事情。有好的建議，我們可以調整好；如果是有誤會，那我們就說明，態度是可以開放的。」面對電力資訊傳播紊亂造成民眾誤解與不信任，洪申翰表示，電力、雞蛋、豬肉、食安等議題，背後都有一個相對複雜的運作體系，涉及到民眾不一定這麼熟悉的技術或環境，因此常常會是認知作戰的切入點，有時候就會出現有心人將所有風險資訊湊合在一起，讓你分不清楚事件的緣由是什麼。因此站在政府的角度，不能放棄溝通，不能放棄資訊傳播的機會。「我們慢慢的也看到很多人理解、甚至會幫忙去做澄清或解說，許多庶民的語言，可能講的比台電官方資訊更好。」他強調，只要有公開的機制、可被檢驗的資訊，就能有助於提升大眾的信任度，「如果真的有問題，我們就該承認錯誤，如果真的考慮不周，沒思考清楚，或低估風險，就該修正。」