Selektive Industriepolitik in China

Jost Wübbeke ist Leiter des Programms Wirtschaft und Technologie in MERICS (Mercator Institute for Chinese Studies) in Berlin und forscht und veröffentlicht zur chinesischen Industriepolitik. Im Gespräch erklärt er, warum manche Regionen einen Fokus mehr auf Hochtechnologie haben und wie China versucht die Wirtschaft zu transformieren.Ceyhun-Yakup Özkardes: Was sind Gründe dafür, dass Chinas Regierung in bestimmten Industriezweigen starke Staatsintervention betreibt und in anderen Bereichen Marktwirtschaftliche Elemente nutzt?

Jost Wübbeke: Um es direkt am Anfang klarzustellen: China bewegt sich nicht in Richtung einer Marktwirtschaft. China entwickelt ein hybrides System, in dem Staats- und Marktkräfte gleichzeitig wirken. Manchmal überwiegt der Markt, manchmal der Staat. Dieses Kräfteverhältnis unterscheidet sich von Industrie zu Industrie. Der Staat greift besonders stark in strategischen Industrien ein; also Zukunftstechnologien, bei denen chinesische Unternehmen von Anfang an ganz oben mitspielen sollen. Die Kehrseite dieser Ambitionen ist, dass ausländische Unternehmen durch staatliches Einwirken schrittweise zurückgedrängt werden.

Besonders deutlich ist dies in Industrien, die in Chinas industriepolitischen Masterplan Made in China 2025 aufgelistet sind: z.B. der Automobilindustrie, Luftfahrtindustrie, Solarindustrie, Robotik oder auch der Halbleiterindustrie. In der anfänglichen Entwicklungsphase der Industrien, wenn der Technologierückstand Chinas noch recht groß ist, sind die staatlichen Eingriffe besonders stark. Haben chinesische Unternehmen aufgeholt und den Großteil des Marktes übernommen, zieht sich der Staat teilweise zurück. Dieses Vorgehen ist eine selektive Industriepolitik, die in entscheidenden Momenten gestaltend eingreift.

Ceyhun-Yakup Özkardes : Welche Bedeutung hat das „New Normal" für dieses Verhalten?

Jost Wübbeke: Für China geht es heute nicht mehr nur darum, ein möglichst hohes Wachstum zu produzieren. Sondern es geht um ein qualitativ hochwertiges Wachstum, das die Lebensbedingungen der Menschen verbessert und China in der Hochtechnologie voranbringt. Der von Xi Jinping geprägte Begriff „New Normal" suggeriert, dass die Transformation Chinas von einer Wirtschaft basierend auf billiger Produktion und Infrastrukturinvestitionen hin zur Innovations- und Dienstleistungswirtschaft reibungslos verläuft.

Es ist allerdings völlig offen, ob dieser Übergang tatsächlich wie gewünscht verläuft. Ein großer Teil des chinesischen Wachstums ist kreditfinanziert und birgt damit das Risiko einer Schuldenfalle. Außerdem verlieren die herkömmlichen Wachstumsfelder wie die Stahlindustrie, die Kohleindustrie, die Bauindustrie an Wirkung, doch zugleich sind die neuen Branchen wie E-Commerce und die High-Tech-Industrie noch nicht Zugpferd der Wirtschaft. Dadurch entsteht ein enormer Anpassungsdruck mit ernstzunehmenden Krisenanzeichen. Um die Entwicklung der neuen Wachstumstreiber zu fördern, hat Li Keqiang Initiativen wie die „Massen-Innovation" ins Leben gerufen.

Ceyhun-Yakup Özkardes : Können Sie genauer auf den Begriff von Masseninnovation eingehen?

Jost Wübbeke: Der chinesischen Regierung geht es darum, mehr Arbeitsplätze im Dienstleistungs- und Hochtechnologie-Bereich zu schaffen. Dadurch sollen die rückläufigen Beschäftigungszahlen in der Industrie kompensiert werden. Deswegen kurbelt sie mit der Initiative die Gründung neuer Unternehmen an, z.B. indem die Kapitalanforderungen für Gründer gesenkt wurden. In der Tat steigt die Zahl der Neugründungen derzeit rapide an.

Ceyhun-Yakup Özkardes : Gibt es bestimmte Provinzen/ Regionen die bessere Bedingungen haben, um Hightech Produkte zu herzustellen? Welche genau und warum?

Jost Wübbeke: In China haben sich führende Innovationscluster herausgebildet. Das sind besonders Shenzhen, Shanghai, Hangzhou und die Hauptstadt Peking. Städte wie Chengdu und Chongqing wollen auch weitere Innovationszentren bilden, allerdings mit einigem Abstand auf die erstgenannten. Das Erfolgsrezept dieser Cluster ist durchaus unterschiedlich: Peking profitiert von der großen Dichte an Universitäten und Forschungsinstituten sowie einer umfassenden staatlichen Förderung. In Shanghai geht der Impuls von den zahlreichen internationalen Unternehmen aus. In Hangzhou treibt der Internetgigant Alibaba ein ausgedehntes Startup-Netzwerk im Bereich E-Commerce voran. Und in Shenzhen gibt es zahlreiche Software- und Hardware-Unternehmen, die das Internet der Dinge vorantreiben.

In diesen Clustern sind Chinas führende Tech-Konzerne herangewachsen, wie z.B. Tencent, Xiaomi und Jingdong. Und immer noch entstehen einflussreiche Startups wie etwa der Drohnenhersteller DJI. Und hier werden auch global richtungsweisende Innovationen entwickelt, wie Tencents digitales Ökosystem WeChat oder die Mobil-Payment Apps Alipay und Tenpay. Schnell steht dann der Vergleich zum Silicon Valley. Der Vergleich ist zwar nicht auf der Luft gegriffen, aber dafür ist es noch etwas zu früh.

Ceyhun-Yakup Özkardes: Innerhalb Chinas politischen Systems gibt es den Wechsel von bürokratischen oder politischen Karrieren zu Unternehmen. Der umgekehrte Verlauf passiert ebenfalls oft. Woran liegt dieser Wechsel?

Jost Wübbeke: Diese goldene Drehtür zwischen Politik und Wirtschaft gibt es ja auch in Deutschland. In China sind besonders die Netzwerke zwischen Staatsunternehmen, Partei und Ministerien sehr eng und hier findet ein reger Austausch statt, der nicht hinterfragt wird. Das hat mehrere Gründe: denn die Leitung eines Staatsunternehmens hat neben den wirtschaftlichen Anforderungen auch immer eine sehr starke politische Funktion. Und Unternehmen profitieren von den politischen Beziehungen der ehemaligen Kader. Die Partei-Sekretäre und Partei-Komitees haben, selbst in privaten Unternehmen, großen Einfluss. Neben den nationalen Champions, den national führenden Unternehmen, ist auch gerade bei regionalen Champions der Austausch mit der örtlichen Politelite sehr stark.

Ceyhun-Yakup Özkardes : Können Sie mehr auf diese regionalen Champions eingehen?

Jost Wübbeke: Die Industriepolitik in China ist sehr fragmentiert. Auf der einen Seite treibt die Zentralregierung ihre Strategie voran. Aber auch jede Stadt und Provinz selbst greift aktiv in den Markt ein und versucht, eigene regionale Champions aufzubauen. Viele von diesen regionalen Champions kennt man nicht weil sich deren Aktionsraum zumeist auf China oder nur einzelne Regionen beschränkt. Erreichen diese regionalen Champions national ein gewisses Gewicht, dann werden sie zu nationalen Champions.

Ceyhun-Yakup Özkardes : Sitzt die Zentralregierung in Peking wirtschaftspolitisch nicht am längeren Hebel gegenüber den Provinzen und Städten?

Jost Wübbeke: Die Zentralregierung gibt Fahrpläne heraus, setzt Prioritäten, und gibt die grobe Richtung vor. Es ist die Zentralregierung, die derzeit Industrie 4.0 auf die Agenda setzt. Tatsächlich kommt es bei der Umsetzung der Strategie aber auf die Provinzen und Städte an. Das wird deutlich am Fördervolumen und den Subventionen, denn die sind auf subnationaler Ebene zusammengenommen deutlich höher als die auf nationaler Ebene. Gegenwärtig ist die Wirtschaftspolitik unter Xi Jinping zwar stark zentralisiert, doch bei diesen Technologiethemen spielen regionale Dynamiken weiterhin eine große Rolle.

Ceyhun-Yakup Özkardes: Wie stehen Nanotechnologie Unternehmen aus China im globalen Vergleich?

Jost Wübbeke: Nanotechnologie und insgesamt neue Materialien sind ein wichtiges Thema für China. Die Regierung hat mehrere Strategiepapiere in diesem Bereich verabschiedet. Es gibt beispielsweise eine Reihe von Industrieparks, die speziell Unternehmen für die Bearbeitung und Verwendung von Graphen fördern. Die chinesischen Unternehmen sind in der Nanotechnologie nicht unbedingt ganz vorne dabei, aber sie sind durchaus nah dran. Dabei gibt es derzeit zwei Probleme für China: zum einen ist es für Startups im Bereich neue Materialien wesentlich schwieriger als für Internet-Startups, an Wagniskapital-Förderung zu gelangen. Zum anderen sind viele neue Materialien relevant für Rüstungstechnologien und unterliegen daher teilweise Beschränkungen für Handel und Investitionen.

Ceyhun-Yakup Özkardes: Vielen Dank für Ihre Zeit und das Interview

Jost Wübbeke ist Leiter des Programms Wirtschaft und Technologie. Seine Forschungsschwerpunkte sind Innovationspolitik, Digitale Wirtschaft, Energie und natürliche Ressourcen. Er hat zahlreiche Beiträge zu chinesischer Industriepolitik, zur intelligenten Fertigung und dem „Internet der Dinge" in China veröffentlicht.Wübbeke ist Hauptautor der Studie „Made in China 2025: The making of a high-tech superpower and consequences for industrial countries". Er studierte und promovierte an der Freien Universität Berlin zur chinesischen Rohstoffindustrie und war Gastforscher an der Qinghua-Universität.