¿Hacia un cambio en el modelo de planeamiento urbanístico?

Como señalaba hace unas semanas (El colapso del plan urbanístico) existe una opinión generalizada de que, en estos momentos, el plan urbanístico, tal y como lo conocemos, ha colapsado y no resulta un instrumento útil para resolver adecuadamente nuestras necesidades.

¿Qué alternativas existen? Veamos:

1. La opción de sustituir el plan urbanístico por la sucesiva aprobación de actuaciones parciales y de proyectos arquitectónicos concretos.

Se trataría de la propuesta más radical.

En Italia la doctrina ha hablado de un intento de «desregulación urbanística» que se habría producido en ese país a finales del pasado siglo, en el que el plan urbanístico se puso en discusión y se propuso su sustitución en la práctica por la sucesiva aprobación de actuaciones parciales y proyectos arquitectónicos (sin vinculación con ningún planeamiento general previo), instrumentos que estarían mejor adaptados para gobernar una sociedad y una economía en rápida transformación.

La solución consistente en huir del plan urbanístico no es nueva y también hay precedentes de ello en España. No muchos años después de la aprobación de la Ley de Suelo de 1956, la Ley 194/1963, de 28 de diciembre, que aprobó el primer Plan de Desarrollo Económico y Social, permitió que se crearan polos y polígonos industriales al margen de lo previsto en el planeamiento general y sin necesidad de su modificación. Y unos años después, el Decreto-ley 7/1970, de 27 de junio, sobre actuaciones urbanísticas urgentes, permitió delimitar áreas de actuación destinadas a la edificación de viviendas o al establecimiento de actividades productivas sin la previa existencia de planes generales y modificando directamente los existentes. Y, en la actualidad, ante la lentitud de la aprobación de los planes, las leyes autonómicas están previendo procedimientos especiales de aprobación de proyectos estratégicos autonómicos que tampoco exigen de la previa modificación de los correspondientes planes urbanísticos.

Sin embargo, esta primera opción sería aún más radical, puesto que eliminaría la idea de plan, que sería sustituida por la aprobación (sin planeamiento previo) de actuaciones parciales y proyectos arquitectónicos concretos, ello a través de procedimientos participativos y con aprobación de la colectividad local a través de su Ayuntamiento. Como se ha señalado por algunos, se trataría de sustituir el urbanismo por la arquitectura.

En principio, esa alternativa no parece adecuada. La ciudad es un hecho colectivo y es la colectividad, a través de sus representantes, la que ha de tomar las decisiones últimas respecto a cómo haya de quedar ordenada. El plan urbanístico, elaborado por los directos representantes de la colectividad y con una intensa participación ciudadana, parece un elemento necesario. A través del plan, con criterios de racionalidad y con una amplia participación, es como se puede garantizar el desarrollo sostenible de las ciudades. Ello sin perjuicio de las medidas de flexibilidad que resulten necesarias.

2. La opción de un cambio radical en el modelo de planeamiento.

Otra opción consistiría en llevar a cabo un cambio radical en nuestro actual sistema de planeamiento.

Un ejemplo de esa opción es la propuesta efectuada por el profesor Baño León (La obsolescencia de la idea de plan general, REALA número 13, abril septiembre 2020). En mi anterior comentario sobre (El colapso del plan urbanístico) efectué un amplio resumen de esa propuesta.

Seguramente estas propuestas se inspiran en los modelos sugeridos sobre todo en Italia y que se han plasmado en alguna de las leyes urbanísticas regionales. La doctrina italiana (por ejemplo, Federico Oliva, Nuevos enfoques de la planificación urbana en Italia, en Revista del Departamento de Urbanística y Ordenación del Territorio número 4, 2000) ya había criticado la figura de su Plan de Regulación General en términos semejantes a las realizadas entre nosotros:

«El actual PRG regula de forma preceptiva, mediante la calificación por zonas, el uso del suelo en todo el territorio municipal; reglamenta rígidamente alturas, densidad, tipologías y edificios que deben conservarse y define con precisión la localización de los servicios y las infraestructuras. Tiende a configurarse más como un "plan global detallado" que como un plan general (el masterplan de origen racionalista o el "plan estructural" adoptado en muchos países europeos). En resumen, se trata de un instrumento rígido, que pinta una "ciudad del futuro" que ha de realizarse exactamente como está previsto, si bien después, precisamente por su rigidez preceptiva, es objeto de un continuo proceso de variación que, además de alargar los plazos de cada intervención (las variantes siguen el mismo procedimiento de aprobación que el plan), tiende inevitablemente a desnaturalizar el planteamiento original y muchos de sus contenidos específicos.

Si un instrumento de este tipo podía ser de indudable eficacia en el período de expansión urbana (a principios del decenio de 1950 y finales del de 1970), cuando el contenido predominante de los planes era la urbanización de nuevos suelos ganados a las tierras agrícolas y gestionados mediante grandes sectores y planes detallados, hoy parece un instrumento eficaz sólo para la ciudad existente, donde sus "normas ordenadoras" garantizan derechos y valores, pero no para la transformación urbana, que es la problemática dominante en esta fase del desarrollo territorial italiano y, en cuyo marco, las "normas de transformación" sólo pueden determinar “certidumbres hipotéticas”. La complejidad y rapidez del proceso de transformación urbana, la participación en el mismo de múltiples agentes, la aparición de nuevas exigencias y nuevas necesidades y la crisis de los recursos públicos son, todos ellos, elementos que concurren a buscar un instrumento distinto para la planificación urbana, a reformar el PRG».

En Italia se propuso desdoblar su plan de regulación general en dos instrumentos: el plan estructural y el plan operativo. Así se sugirió en la propuesta del Instituto Nacional de Urbanismo italiano de 1995. Ese modelo, que no ha llegado a implantarse en la legislación básica estatal, sí se ha plasmado en varias leyes urbanísticas regionales italianas. En ese sistema, el denominado plan estructural o estratégico contendría las opciones fundamentales de programación de la ordenación del territorio del municipio, pero sería luego el plan operativo el que ejecutaría de modo efectivo sus previsiones, con efectos conformadores del régimen de los suelos. Como de modo expreso se indicaba en el proyecto de ley estatal nº3519 (que nunca llegó a aprobarse), «el plan estructural no vincula a la propiedad», y es el plan operativo el que «regula el régimen de los suelos» (Ciudad y Territorio 147 de 2006). En definitiva, el plan estructural tendría carácter cognoscitivo del territorio, no prescriptivo y no conformador de los derechos de los propietarios, mientras que el plan operativo, tendría carácter prescriptivo y conformador de los derechos de los propietarios. En palabras de Federico Oliva (Ciudad y Territorio 152-153 de 2007), el modelo de planificación propuesto y ya desarrollado por leyes regionales desdobla el plan en dos componentes:

«a) estructural, no conformadora de los derechos de los propietarios, no prescriptiva y no vinculante y, por consiguiente, sólo indicativa; se refiere a las opciones fundamentales para la ciudad y el territorio a medio-largo plazo;

b) operativa, concerniente a las transformaciones urbanísticas que se deberán realizar en el plazo de cinco años, además de una tercera componente reglamentaria, más tradicional, relativa a la gestión de los asentamientos existentes».

Sin embargo, y en realidad, en este modelo, tal y como se ha implantado en la práctica en las leyes regionales italianas, el plan general estructural sí contiene las normas ordenadoras para las intervenciones sobre la ciudad existente, que garantizan derechos y confieren valores. En cambio, en relación con las transformaciones futuras, el plan estructural únicamente indicaciones programáticas, es decir, no prescriptivas, para las transformaciones futuras, garantizando, así, la necesaria flexibilidad de diseño al plan operativo.

Si se examina con detalle la figura de ese plan estructural, tal y como, con distintas denominaciones, se regula en las diferentes leyes urbanísticas regionales italianas, se constata que ese instrumento no se limita a establecer directrices no vinculantes, pues también contiene reglas vinculantes directamente aplicables, ello tanto en relación con los suelos a preservar, como incluso en relación con los suelos urbanizados ya consolidados. En realidad, el carácter directivo y no conformador de derechos de esos planes se centraría en las áreas de posible desarrollo urbanístico.

En este sentido, veamos lo que sucede en la Ley regional de Véneto (Ley Regional nº11 de 23 de abril de 2004). El artículo 12.1 indica que «el planeamiento urbanístico municipal se lleva a cabo a través del plan de ordenación municipal, que se divide en disposiciones estructurales, contenidas en el plan de ordenación territorial (PAT) y disposiciones operativas, contenidas en el plan de intervención (PI)». El artículo 12.2 de la Ley define ese plan estructural de este modo:

«El Plan de Ordenamiento Territorial (PAT) es la herramienta de planificación que delinea las opciones estratégicas de planificación y desarrollo para el gobierno del territorio municipal, identificando las vocaciones e invariantes específicas de carácter geológico, geomorfológico, hidrogeológico, paisajístico, ambiental, histórico-monumental y arquitectónico, de acuerdo con los objetivos y lineamientos expresados en la planificación territorial de nivel superior y las necesidades de la comunidad local».

Sin embargo, en el artículo 13, que regula en contenido del ese Plan, observamos con claridad que, en relación con determinadas cuestiones, ese instrumento contiene reglas precisas directamente aplicables que no necesitan de una posterior concreción a través del plan operativo. Así sucede con el contenido previsto en el punto 1.b del precepto:

«Regular, mediante la atribución de normas específicas de protección, las invariantes geológicas, geomorfológicas, hidrogeológicas, paisajísticas, ambientales, histórico-monumentales y arquitectónicas, de acuerdo con los objetivos y lineamientos expresados en la planificación territorial de nivel superior».

El plan estructural establece también establece «normas específicas en relación con los centros históricos, las zonas protegidas y las zonas tampón y las zonas agrícolas» (letra h).

Y en relación con lo que se denomina «áreas territoriales homogéneas» (que en ciertos casos equivaldría a nuestros sectores de suelo urbanizable, el plan estructural determina «los parámetros teóricos de dimensionamiento, la prestación de servicios, los límites y condiciones para el desarrollo de los asentamientos, para los cambios en el uso previsto y para las intervenciones de regeneración urbana sostenible, persiguiendo la integración de funciones y usos compatibles, el pleno aprovechamiento del potencial de asentamiento del tejido urbano existente y la contención del consumo de suelo, también de conformidad con la ley regional que contiene disposiciones para la contención del consumo de tierra».

En definitiva, ese plan estructural se asemeja mucho a lo que caracteriza a nuestro plan general estructural. Incluso regula cuestiones que nuestro plan general estructural remite al plan pormenorizado. Así, en el caso del plan estructural italiano este instrumento identifica las «zonas de urbanización consolidada», respecto de las cuales establece las correspondientes «normas técnicas» (artículo 12, apartados 1.o en relación con el apartado 3.c).

Si examinamos la Ley de Gobierno Territorial de la región de Trento (Ley regional nº15 de 4 de agosto de 2015), la Ley para el Gobierno del Territorio de Lombardía (Ley regional nº12 de 11 de marzo de 2005) o la Ley del Gobierno del Territorio de Emilia Romagna (Ley regional nº24 de 21 de diciembre de 2017), llegaríamos a la misma conclusión.

3. La opción de mantener el modelo en lo esencial, pero con cambios significativos.

Descartadas las opciones de suprimir la figura del plan urbanístico o de efectuar un cambio rupturista en su configuración, pasamos ahora a desarrollar la opción consistente en mantener el sistema de planeamiento en lo esencial, pero introduciendo cambios significativos dirigidos a su flexibilización.

Existe la idea de que el sistema de planeamiento actual es demasiado rígido y es incapaz de adecuarse al cambio de necesidades de los ciudadanos y a los programas de los agentes, respecto a los cuales representa un freno y no un estímulo y un apoyo.

Sin embargo, no parece ni posible ni conveniente que la solución consista en suprimir la figura del plan ni tampoco la de efectuar una reforma tan radical que convierta al plan general, en la práctica, en una figura inútil, meramente orientativa y sin ningún carácter vinculante.

Nuestro actual plan general estructural (en adelante PGE), a la vista de las experiencias de las distintas Comunidades Autónomas, así como también la de otros países (en particular Italia) puede ser un buen punto de partida a partir del cual introducir las modificaciones que resulten necesarias para alcanzar el objetivo que se pretende.

Aunque sus determinaciones sean las propias de una ordenación estructural, el PGE no puede ser únicamente directivo, sino que, en la materia que le es propia, y con los matices que sean necesarios, ha de ser plenamente «operativo», en el sentido clásico que a este concepto le dio nuestra doctrina. El PGE, a su escala, va a delimitar los suelos consolidados (suelo urbano), los susceptibles de transformación urbanística (suelo urbanizable), el suelo que en principio no es susceptible de transformación (el suelo no urbanizable común) y el suelo protegido (suelo no urbanizable protegido). En el suelo no urbanizable común el PGE deberá de modo efectivo establecer cuáles son los usos prohibidos. En el suelo no urbanizable protegido, cuales son excepcionalmente los usos permitidos. En esas cuestiones, no se trata de meras recomendaciones, sino de reglas directamente aplicables. La ordenación detallada del suelo urbano se remitirá al plan pormenorizado (que podría redactarse simultáneamente, lo que en los municipios pequeños seguramente es lo recomendable).

En particular, habría que decidir qué determinaciones ha de establecer el PGE en relación con las áreas susceptibles de transformación. En ese punto, ciertamente, son posibles distintas soluciones, algunas de las cuales permitirían reducir la rigidez del Plan. Al respecto, existen varios modelos en las leyes autonómicas urbanísticas que pueden servir de inspiración. Las opciones serían:

a. El PGE no clasifica suelo urbanizable. El PGE sólo establece los criterios y directrices para los nuevos desarrollos de las actuaciones de nueva urbanización en suelo rústico. La delimitación de los ámbitos de las actuaciones de transformación urbanística se efectúa a través de unas propuestas de delimitación en suelo rústico común y luego en el correspondiente Plan Parcial. Es la regulación establecida en la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía.

b. El PGE delimita el suelo urbanizable pero no establece su sectorización ni su ordenación estructural. Se trataría de lo que algunas leyes autonómicas denominan suelo urbanizable sin sectorizar. En ese suelo urbanizable el PGE establecería los criterios mínimos para la delimitación de sectores, con indicación, en su caso, de las magnitudes máximas o mínimas de las actuaciones realizables, la asignación de usos incompatibles o prohibidos y de los usos autorizables o de posible implantación y, en su caso, las conexiones con la red de sistemas generales.

c. El PGE delimita el suelo urbanizable y lo divide en dos ámbitos: el suelo urbanizable sectorizado y el suelo urbanizable no sectorizado. Esta solución se encuentra en varias leyes autonómicas, como la del País Vasco y la de Madrid. En el suelo urbanizable no sectorizado, el PGE se limitaría a establecer los criterios mínimos para la delimitación de sectores, con indicación, en su caso, de las magnitudes máximas o mínimas de las actuaciones realizables, la asignación de usos incompatibles o prohibidos y de los usos autorizables o de posible implantación y, en su caso, las conexiones con la red de sistemas generales. En el suelo urbanizable sectorizado el propio PGE establece ya la delimitación del sector y fija la edificabilidad urbanística, del uso característico y de los usos compatibles que se prevean, con indicación del porcentaje máximo de edificabilidad urbanística.

d. El PGE delimita el suelo urbanizable y establece ya los sectores, respecto de los que la edificabilidad urbanística, del uso característico y de los usos compatibles. Así sucede en varias legislaciones urbanísticas, incluido el TRLOTUP.

Habría que optar por uno de estos modelos. Sería razonable estudiar la opción b), de modo que el PGE no efectuaría la sectorización del suelo  urbanizable ni asignaría edificabilidades. En esos casos el plan de desarrollo implicaría la sectorización y la ordenación pormenorizada. En principio esa es la solución adoptada con carácter general en las leyes urbanísticas regionales italianas, como plasmación del nuevo modelo allí propuesto.

De este modo, las características principales de esa opción serían:

-El PGE establece las opciones estratégicas fundamentales, así como la ordenación estructural en los términos que la ley define.

- El PGE divide el suelo en las categorías de suelo urbano, suelo urbanizable, suelo no urbanizable común y suelo no urbanizable protegido.

-En el suelo urbano el PGE se limita a establecer objetivos y directrices generales a tener en cuenta en la redacción del plan pormenorizado y en la de los planes de reforma interior, pero no efectúa la ordenación pormenorizada. En ese ámbito el PGE no contiene determinación alguna directamente aplicable, no delimita áreas de reparto ni fija aprovechamientos ni edificabilidades, pues ello se remite al plan pormenorizado.

-El PGE delimita las áreas susceptibles de nuevo desarrollo urbanístico (suelo urbanizable). Pero ni delimita sectores ni fija edificabilidades ni establece áreas de reparto. Se limita fijar los criterios mínimos para la delimitación de sectores, con indicación, en su caso, de las magnitudes máximas o mínimas de las actuaciones realizables, la asignación de usos incompatibles o prohibidos y de los usos autorizables o de posible implantación y, en su caso, las conexiones con la red de sistemas generales. La delimitación del sector y su ordenación pormenorizada se establecerá, conforme a esas directrices, por el plan parcial, que refunde lo que en algunas legislaciones sectoriales se denomina plan sectorial y lo que hasta ahora conocemos como plan parcial.

-El PGE establece solo los usos permitidos en las distintas zonas de suelo protegido y los usos prohibidos en el suelo común, sin entrar en más detalles.

El debate está abierto.