La importancia de la autonomía de la Comisión Nacional del Servicio Civil

Colombia suscribió un nuevo pacto político y social en 1991 y, derivado de esto, se expidió la actual Constitución, después de un proceso que implicó a las instituciones públicas y a la sociedad en la generación de una estructura del Estado más acorde con la realidad y evolución de la sociedad colombiana. En ese marco, se adoptó el tradicional sistema inglés (de John Locke) y francés (del Barón de Montesquieu) de separación de poderes, para evitar la acumulación de funciones y propender por la cooperación institucional y el sistema de pesos y contrapesos.

En este sentido, la organización del Estado colombiano está constituida por tres ramas del poder público que cumplen las funciones ejecutivas (gobierno, jefatura de Estado y burocracia pública), jurisdiccional y legislativa. No obstante, debido a que las funciones estatales son mucho más complejas y por las dinámicas y evolución del Estado tanto en 1991 como hoy en día, se previó la creación de entidades autónomas e independientes, dentro de las que se encuentra la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC).

La autonomía de la Comisión respecto de los demás órganos y ramas obedece a la defensa del mérito en el acceso a los empleos públicos. Esto fortalece la capacidad del Estado y consigue la independencia en una gestión que podría verse afectada por factores como los acuerdos políticos o los cambios de gobierno, entre otros.

En las actas de la Asamblea Nacional Constituyente se observan debates nada unánimes en torno a la importancia de la creación de un sistema de carrera administrativa y la entidad que regentaría la responsabilidad de su organización, vigilancia y control. A pesar de esto, hubo un acuerdo sobre la importancia de gestionar por primera vez un sistema de empleo basado en la objetividad y el mérito. También debía estar por fuera de necesidades circunstanciales, especialmente políticas, que afectaran el correcto desarrollo de la función pública y apartada del alcance de la rama ejecutiva.

Así, en el informe de ponencia del 30 de junio de 1991, hay una fuerte incidencia del empleo público y se menciona la necesidad de crear una entidad autónoma. A su vez, en la del 24 de abril de 1991, se debatió la posibilidad de que los órganos colegiados territoriales (asambleas o concejos) pudieran reglamentar la remuneración y el estatuto de personal laboral en cada departamento o municipio. Finalmente, ganaría la ponencia que proponía una entidad del orden nacional y con autonomía debido a la función que debe cumplir. Así, se materializó la idea de la Comisión Nacional del Servicio Civil, creada mediante el artículo 130 de la Constitución Política de 1991.

Bajo ese marco institucional, se expidió la Ley 443 de 1998, bastante polémica porque desdibujó el espíritu de la Carta Magna, pues, en el artículo 44, organizaría a la CNSC, pero había una fuerte influencia del ejecutivo. Esta norma estableció que la composición de la Comisión sería, entre otros, por el director del Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), el director nacional de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), un delegado de la Presidencia de la República y dos representantes de los empleados de carrera administrativa. También, participaban con voz, pero sin voto, el procurador general de la nación y el defensor del pueblo —en tal sentido, el Gobierno de turno se aseguraba tres de cinco votos decisorios—. Este artículo fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-372 de 1999, reafirmando que la CNSC no era cuerpo asesor o consultor del Gobierno nacional o de cualquier otra rama o entidad, sino que el espíritu de la Constitución la concibe como una entidad autónoma e independiente. La Corte sostuvo en aquella ocasión:

Se trata en realidad de un ente autónomo, de carácter permanente y de nivel nacional, de la más alta jerarquía en lo referente al manejo y control del sistema de carrera de los servidores públicos, cuya integración, periodo, organización y funcionamiento deben ser determinados por la ley. No hace parte del Ejecutivo ni de otras ramas u órganos del poder público y debe ser dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, para que pueda cumplir con eficiencia los cometidos constitucionales que le corresponden.

No sería hasta la expedición de la Ley 909 del 2004 que la creación de la CNSC se materializó de conformidad con el espíritu del constituyente de 1991. Atendió al llamado que en reiteradas veces había hecho la Corte Constitucional en defensa de la autonomía del sistema público de empleo y de carrera administrativa.

De esta forma, se empezaron a consolidar los principios del mérito de conformidad con la autonomía institucional. En este sentido, señala el artículo 7 sobre la naturaleza jurídica de la CNSC:

La Comisión Nacional del Servicio Civil prevista en el artículo 130 de la Constitución Política, responsable de la administración y vigilancia de las carreras, excepto de las carreras especiales, es un órgano de garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público en los términos establecidos en la presente ley, de carácter permanente de nivel nacional, independiente de las ramas y órganos del poder público, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. 

La última parte es la más relevante, puesto que la autonomía, la independencia y el principio del mérito son las bases en que se justifica la existencia de la Comisión.

Hasta el 2004 el único referente constitucional que existía era aquella afirmación de la Constitución Política de 1991 que, en el artículo 130, dice: “Habrá una Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las que tengan carácter especial”. Sin embargo, hubo pronunciamientos de la Corte Constitucional en que señaló que el sistema de carrera administrativa debía fortalecerse a partir de las funciones de organización de los concursos públicos de méritos, la tecnificación de la carrera administrativa y su vigilancia. Esto se logra con la asignación de dichas funciones públicas a una entidad autónoma, con jurisdicción nacional y del más alto nivel, que dependiera de forma exclusiva de la Constitución y la ley, pero que, especialmente, se separara del ejecutivo. Gracias a esto, se materializa el espíritu constitucional de organizar un sistema de empleo fuerte, técnico, objetivo y neutral, en que la presencia de factores externos distintos al mérito, principalmente de alcance político, no incidieran en el acceso a los empleos del sistema de carrera administrativa.

Finalmente, se concibe a la función pública como las actividades que implementan los objetivos del Estado. Esta se manifiesta en un doble sentido: el amplio, orgánico o institucional, y el restringido o personal. Este último es el que ejercen directamente los empleados públicos. Debido a lo anterior, el esfuerzo por crear una entidad que mejorase y creará condiciones de objetividad en el acceso al servicio público resultaba primordial. Bajo estos parámetros, debe prevalecer el mérito como principio fundacional en la Carta del 91. En últimas, estamos hablando de una cuestión que fue central en aquel momento y que sigue vigente hoy en día.