La STS de 6/2/2023 sobre no aplicación de la LPAC en el procedimiento de aprobación de Planes urbanísticos.

La sentencia del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 2023, recurso 1337/2022, establece la doctrina de que “no rigen en la aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística la normativa contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para el procedimiento de aprobación de las disposiciones reglamentarias, sin perjuicio de que pudiera establecerse remisión expresa en la normativa autonómica”. Se trata, sin duda, de una sentencia relevante.

Quienes estamos en la primera línea en la lucha dirigida a que la aprobación de un Plan sea rápida y conlleve para el instrumento aprobado una razonable expectativa de vida, la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPAC) supuso una nueva inquietud. El Título VI de la LPAC establecía determinadas reglas aplicables en los procedimientos de aprobación de las disposiciones reglamentarias. En concreto, el artículo 133 preveía la necesidad de efectuar, antes de iniciar la redacción de una disposición reglamentaria, una consulta pública previa, ello sin perjuicio de los posteriores trámites de información al público. Puesto que los instrumentos de planeamiento tenían la naturaleza de disposición reglamentaria, se suscitaba la cuestión de si ahora también resultaba necesario efectuar esa consulta previa antes de iniciar su redacción, pues de lo contrario existiría el riesgo de que más tarde se declarara su nulidad. En mayo de 2018 publiqué una entrada en Linkedin sobre este asunto, y allí me referí a un debate realizado en el portal jurídico ELDERECHO.COMN en enero de 2017, en el que la opinión general de los magistrados y profesores universitarios que participaron fue la de que aquellas disposiciones de la LPAC sí eran aplicables en el procedimiento de elaboración de los Planes urbanísticos.

En aquel contexto, la solución más prudente consistió en adaptar la legislación urbanística para recoger en términos adecuados las exigencias derivadas de lo establecido en el Título VI de la LPAC, evitando riesgos y dando certeza y seguridad a la Administración urbanística que tramitaba los Planes. Es lo que se hizo en la Comunidad Valenciana, tal y como ahora se recoge en el artículo 51 del Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje.

Los años pasaron y la mayoría de Comunidades Autónomas no recogieron en su normativa urbanística la consulta previa del artículo 133 de la LPAC. Como era de esperar, la omisión de ese trámite fue alegada en los recursos presentados contra la aprobación de planes como causa de su nulidad. Y comenzaron a conocerse las primeras sentencias declarando la nulidad de pleno derecho de un Plan por la omisión de ese trámite. Uno de esos supuestos es el que dio lugar a la interposición del recurso de casación que ahora ha resuelto el Tribunal Supremo.

 La sentencia del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 2023 es muy clara al identificar la cuestión objeto de debate: “si para la aprobación de estos instrumentos de ordenación territorial deben seguirse, de manera imperativa, la normativa estatal o incluso autonómica específicamente establecida para la aprobación de los reglamentos, dada la naturaleza reglamentaria de dichos instrumentos”.

La argumentación del Tribunal de instancia que declaró la nulidad de la aprobación del Plan por la omisión de la consulta previa del artículo 133.1 de la LPAC, como resume el Supremo, era esta:

“Si los instrumentos del planeamiento tienen naturaleza reglamentaria, su aprobación debe someterse a la normativa especial de dichas disposiciones generales, y, como uno de esos trámites de especial relevancia, el de la participación ciudadana establecido en el mencionado precepto”.

Pero el Tribunal Supremo indica que esa línea argumental “obligaría a considerar que son aplicables a la aprobación de los planes de ordenación (…) todas las exigencias del procedimiento que se imponen para la aprobación de los reglamentos”. Y eso “supondría una complejidad de trámites de los que quizás la ausencia del trámite de participación ciudadana no sería el único de los que debiera haberse seguido y considerar omitido, a los efectos de su eventual nulidad”.

Tras ello, el Tribunal Supremo da un giro en la línea argumental a tener en cuenta para resolver la cuestión y señala que la solución está en la aplicación de la Disposición adicional primera de la LPAC, según la cual “los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales”.

La solución la encuentra el Supremo a partir de la afirmación de que, en este caso, la legislación urbanística es la que “regula minuciosamente el procedimiento para la aprobación de los instrumentos de ordenación”, por lo que esa regulación “desplaza la aplicación del procedimiento –en realidad principios generales-- que se regula en la Ley general de procedimiento administrativo”.

El Tribunal Supremo destaca también que la legislación urbanística, desde sus orígenes, “se ha cuidado siempre de imponer esa exigencia de la participación ciudadana”, ello en términos muy amplios.

En definitiva, según la sentencia, “en el ámbito urbanístico, la legislación sectorial, ahora competencia de las Comunidades Autónomas, contempla una normativa que regula pormenorizadamente la materia, de tal forma que la regulación de un procedimiento específico para la aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de ordenación comporta la no aplicación de la normativa general de aprobación de las disposiciones generales”.

Por ello, el Tribunal Supremo concluye así:

“A la vista de lo razonado debemos concluir, dando respuesta a la cuestión casacional objetiva que se suscita, que no rigen en la aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística la normativa contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas para el procedimiento de aprobación de las disposiciones reglamentarias, sin perjuicio de que pudiera establecerse remisión expresa en la normativa autonómica”.

Esta vez la moneda ha caído a favor de los que luchamos por salvar la vida de los Planes. Pero la conclusión bien hubiera podido ser otra. Parece que, en los últimos tiempos, el Tribunal Supremo va matizando sus anteriores posiciones y va adoptando líneas interpretativas más favorables a la conservación de la vigencia de los Planes.

Los argumentos y la conclusión de la sentencia del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 2023 son muy relevantes. La sentencia deja claro que no son aplicables en el procedimiento de aprobación de Planes urbanísticos los requisitos o trámites que puedan haber sido establecidos con carácter general en la normativa administrativa estatal o autonómica que regulan la tramitación de los reglamentos. Los trámites a tener en cuenta (también los estudios a incluir o los informes a solicitar) serán sólo los establecidos específicamente en la concreta legislación urbanística aplicable.