La nulidad del Plan no afecta a los instrumentos de gestión urbanística firmes. La sentencia TSJ C. Valenciana de 27/9/2019.

Resulta de gran interés la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 27 de septiembre de 2019, recurso 101/2017, de la que paso a ocuparme.

El recurso se suscita en relación con determinados instrumentos de gestión urbanística aprobados en desarrollo de un Plan General declarado nulo. El caso afecta al municipio de Castellón de la Plana, que fue uno de los que primero sufrió las consecuencias de la doctrina del Tribunal Supremo sobre la nulidad radical del Plan por cualquier defecto en su tramitación, sin posibilidad alguna de conservar ninguno de los trámites realizados.

De hecho, el caso del Plan General de Castellón es especialmente significativo, porque demuestra el cambio de criterio del Tribunal Supremo en este punto, pues antes admitía con normalidad la conservación de trámites y la retroacción de actuaciones y decretaba la anulabilidad, y no la nulidad de pleno derecho, de la aprobación definitiva de los Planes. En efecto, en un primer momento la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2009 «anuló» (no declaró en ninguno de sus fundamentos la nulidad de pleno derecho) la aprobación definitiva del Plan General de Castellón de 1 de marzo de 2000 y ordenó la «retroacción del procedimiento administrativo al momento inmediatamente posterior al acuerdo de aprobación provisional para su sometimiento a un nuevo trámite de información pública». En cumplimiento de esa sentencia el Ayuntamiento efectuó la nueva información al público y el Plan General volvió a aprobarse definitivamente el 28 de enero de 2010. El Tribunal Superior de Justicia dio por bien ejecutada la sentencia, pero interpuesto recurso, con gran sorpresa, la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de noviembre de 2011 decretó la nulidad de pleno derecho del Plan General, sin posibilidad de conservar ningún trámite y con la consecuencia de tener que comenzar la tramitación desde cero. A fecha de hoy el municipio de Castellón sigue sin Plan General, pues el procedimiento iniciado entonces todavía no ha concluido. El vacío normativo se ha tenido que solucionar con la aprobación de unas normas urbanísticas transitorias de urgencia, que no tienen naturaleza de Plan, cuya vigencia concluye el 1 de abril de 2021, momento en el que es de esperar que ya esté en vigor el nuevo Plan en tramitación.

En el caso objeto de la sentencia que comento, en desarrollo del Plan General se aprobó el Plan Parcial del sector residencial 24, destinado a vivienda protegida, cuya programación y ejecución fue asumida directamente por la Administración autonómica, a través del organismo público denominado EIGE. Antes de que se anulara el Plan General de Castellón se aprobó el Programa de Actuación Integrada por gestión directa, acuerdo que ganó firmeza. Del mismo modo, se aprobó definitivamente el proyecto de reparcelación, que es firme y que cuenta incluso con sentencias firmes favorables, así como el proyecto de urbanización, también firme. Como consecuencia de la crisis las obras de urbanización no se iniciaron y el proyecto de reparcelación no llegó a inscribirse en el Registro de la Propiedad.

Determinados propietarios afectados anticiparon la cesión a la Administración de una parcela dotacional de sistema general adscrita al sector, en la que ya se ha construido un equipamiento. La compensación de los propietarios se materializaba con fincas adjudicadas en el proyecto de reparcelación.

A la vista de la paralización de la actuación, estos propietarios solicitaban que se diera por resuelto el programa de actuación integrada, que se declarara la nulidad de la reparcelación y del proyecto de urbanización, y que se les abonara la indemnización por la parcela cedida.

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia da respuesta a todas las cuestiones que se suscitan en el recurso. Intentaré resumir de forma esquemática lo más importante de la sentencia:

1.- La nulidad del Plan General no implica la nulidad de los instrumentos de gestión urbanística aprobados y firmes.

Al respecto, el Tribunal señala que, «al ser la reparcelación y el proyecto de urbanización, unos instrumentos de gestión, en principio, la anulación de los instrumentos normativos de cobertura, esto es Plan General, y la Modificación Número Seis del Plan General, no provocan, por sí misma, ni la nulidad de la Reparcelación, ni la nulidad del Proyecto de Urbanización».

La sentencia recuerda que tanto el proyecto de reparcelación como el de urbanización son firmes. Por ello, concluye que la nulidad del Plan General no les afecta. Respecto de la conservación de los actos de gestión urbanística firmes, en la sentencia se señala lo siguiente:

«La cuestión en nuestro derecho recibe solución definitiva en el artículo 73 de la ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que, viene a introducir a nivel de derecho positivo, esa especie de salvaguarda de todos aquellos actos firmes dictados en aplicación de un precepto o de una disposición de carácter General anulada por sentencia firme, antes de que la anulación alcance efectos generales.

Así expresamente lo pone de manifiesto el citado artículo, que concretamente dispone:

"Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición General no afectarán por sí misma a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que anulación alcanzará efectos generales, salvo el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente "

El Tribunal Supremo, como no podía ser de otro mod,o ha seguido necesariamente se criterio, como se deriva concretamente de la sentencia 19 de julio del 2013, en la que tras afirmar que la nulidad de un plan "comporta igualmente la nulidad de los planes secundarios dictados en su desarrollo”, seguidamente añade:

"Es distinto lo que ocurre con los instrumentos de gestión, porque no tienen la consideración de disposiciones generales, de modo que, aunque haya desaparecido su presupuesto legitimador, esto es, la existencia de un Plan previo, del que depende, (normalmente del de desarrollo), la nulidad del plan parcial, derivada de la anulación del plan General o de las normas subsidiarias, no hace devenir la nulidad automática de los instrumentos aprobatorios de la gestión, pues, para acordarla, habrá que seguirse el trámite del artículo 109 de la ley de la jurisdicción contencioso-administrativa con audiencias las personas que puedan verse afectadas por la ejecución, singularmente las entidades urbanísticas"».

2.- No se ha producido la caducidad del Programa de Actuación Integrada por gestión directa, por lo que éste sigue en vigor.

Según la sentencia, la resolución del Programa por incumplimiento del plazo de ejecución opera en la gestión indirecta, pero no en la gestión directa:

«Así las cosas, como no nos encontramos ante una ejecución indirecta, ni consiguientemente, existe en el supuesto que se considera adjudicación de programas a terceros que tengan la condición de urbanizador, resulta evidente que, no procede la resolución del programa que se ha mencionado y consiguientemente, carece de fundamento, desde esta perspectiva, la acción que articulan los actores».

De este modo, el Programa sigue en vigor. Además, el proyecto de reparcelación y el de urbanización, que no han sido afectados por la nulidad del Plan General, «no caducan por el paso del tiempo, y permanecen eficaces indefinidamente».

3.- No procede la indemnización por el valor de las fincas que se han cedido anticipadamente.

Después de afirmar la vigencia del Programa y del proyecto de reparcelación y del de urbanización, el Tribunal pasa a resolver sobre la petición de responsabilidad patrimonial. Según la sentencia:

«[…] en la medida en que subsiste la reparcelación como instrumento equidistribución, los actores, no pueden, subsistiendo este instrumento, solicitar una indemnización por el valor de las fincas que en ese mismo instrumento se les adjudican como fincas de resultado. Si estimásemos su pretensión, partiendo de la subsistencia del instrumento reparcelatorio, se produciría una duplicidad indemnizatoria y un manifiesto enriquecimiento».

A lo que se añade lo siguiente:

«En fin, el mecanismo expropiatorio que pone de manifiesto la administración autonómica en sus escritos, diciendo que los actores deberán acudir a este sistema para satisfacer su interés, es evidente que, sólo puede materializarse, en el supuesto de que la reparcelación decayese por cualquier circunstancia. Mientras la reparcelación subsista, subsiste el instrumento de equidistribución y consiguientemente, no es posible articular ningún mecanismo expropiatorio.

Sólo el caso de que la reparcelación decaiga, nos encontraríamos ante un supuesto, de ocupación incausada de suelo, puesto que la administración municipal, habría ocupado suelo para dotaciones públicas, sin que los actores hayan obtenido la correspondiente compensación, con lo cual, si mediaran otros requisitos, sería procedente, solo entonces, la expropiación rogada».

4.- Sí procede la indemnización por los perjuicios derivados de la tardanza de las obras de urbanización.

Descartada la procedencia de indemnizar por el valor de las fincas cedidas anticipadamente, la sentencia se ocupa de examinar si procede algún tipo de indemnización por la tardanza en el desarrollo de las obras. Es interesante al respecto este párrafo de la sentencia:

«Así las cosas, resta por examinar si la tardanza en la ejecución de la obra urbanizadora de la unidad de ejecución 24 puede generar algún tipo de responsabilidad, que desde luego no será la que solicite al actor que está integrada por el Valor de las fincas de resultado, ya que la reparcelación como hemos visto ha quedado subsistente; sino por los perjuicios reales que hayan podido sufrir los actores en su patrimonio como consecuencia de esa tardanza; nunca los hipotéticos, causados a resultas de la posible venta del aprovechamiento derivado, porque desde luego, es un simple futurible, en absoluto contrastable y en todo caso, negado categóricamente, por la profunda crisis inmobiliaria que, precisamente, en ese momento, azotaba, a resultas de la burbuja inmobiliaria, al país. Sería patológico jurídica y éticamente que, mientras todo país se hundía en una crisis inmobiliaria, los actores obtuvieran de la administración, el máximo resultado de un aprovechamiento imposible».

Tras esa primera consideración, la sentencia acepta como regla general que sí es posible que pueda existir responsabilidad patrimonial en la gestión directa por el retraso en la finalización de las obras:

«Con las limitaciones expuestas, entendemos que, cuando la administración asume la gestión directa de una unidad, también asume la responsabilidad derivada de esa gestión y consiguientemente, en la medida en que existe un programa, necesariamente, han de respetarse los plazos de finalización de la obra, y en consecuencia, la conversión efectiva en solares de los suelos de los actores; de manera que, la dilación en la ejecución de la obra urbanizadora, su no terminación tempestiva, cuya ejecución ha asumido directamente la administración, puede generar responsabilidad patrimonial, a tenor de lo que establece el artículo 35 de la ley 2/2008 de 20 de junio letra "a", porque consideramos que, se produce, siempre que se den los demás requisitos, " una alteración manifiesta en el ejercicio de la ejecución de la urbanización ", derivada de " causas imputables a la administración».

Tras ello, la sentencia se ocupa de determinar en el caso concreto si existe o no esa responsabilidad.

La agente urbanizador público alegaba que paró las obras por las dudas que existían sobre la validez de los instrumentos de gestión, ello a resultas de la nulidad del Plan General. La sentencia rechaza ese motivo:

«Esta […] causa ya la hemos examinado adecuadamente antes y hemos visto que, el decaimiento del Plan General y su modificación, no ha determinado, (así lo han entendido todas las partes en este procedimiento), la ineficacia de la reparcelación aprobada en un momento cronológicamente anterior a la sentencia que declara nulidad del Plan General. En consecuencia, ésta no es una causa que justifique la inactividad de la administración. La administración debió comenzar y terminar la obra urbanizadora que le incumbía».

Tampoco es excusa para no iniciar las obras que la reparcelación no se hubiera inscrito en el Registro de la Propiedad. Al respecto es muy interesante estas consideraciones de la sentencia:

«Por otra parte, la segunda causa de justificación para su inacción que alega la administración, es la no inscripción de la reparcelación en el registro de la propiedad.

Para resolver esta cuestión debemos acudir al acto de aprobación del programa, que determina la actuación de la administración y vincula a la administración, en la medida que es un acto por ella misma dictado.

En el acuerdo aprobación, se determina con toda precisión, como hemos puesto de manifiesto al principio, cuando podía entenderse suspendido el plazo de iniciación de la obra urbanizadora. Ciertamente, consta como elemento de suspensión del inicio de la obra urbanizadora, la falta de disponibilidad material del suelo.

Entendemos, en este sentido que, la no inscripción en el registro de la propiedad no constituye una falta de disponibilidad material. Pues el acto aprobación de la reparcelación es ejecutivo e indica, que superficies pueden ser ocupadas por la administración para la ejecución de la obra urbanizadora.

En este sentido, es determinante, lo dispuesto en el artículo 180 de la ley urbanística valenciana, (ley 16/2005, de 30 de diciembre), en la que expresamente se pone de manifiesto cuáles son los efectos de la reparcelación y costa expresamente que, su aprobación, (la aprobación del acto, no la inscripción de la reparcelación el registro), provoca necesariamente, el efecto de trasmitir, a la administración correspondiente, en pleno dominio y libre de cargas, todos los terrenos de cesión obligatoria para su incorporación al patrimonio del suelo o su afectación a los usos previstos en el planeamiento, una vez recibida la urbanización .

Así las cosas, la inscripción en el Registro de la Propiedad no es constitutiva y la transmisión de las fincas sobre las que debe materializarse la obra urbanizadora, se ha producido, en el momento de la aprobación del acuerdo equidistributivo de la reparcelación por lo que, entendemos que, la falta de inscripción de la reparcelación el Registro de la Propiedad, no constituyen causa de justificación, que autorice a la administración a no iniciar la obra urbanizadora. Aparte de que, no ha resultado acreditado en estos autos, cuál es la causa por la que esa inscripción no se produce, ya que la administración venía obligada a la presentación del documento correspondiente para su constancia registral».

Puesto que no existe motivo legal de la paralización de las obras, el Tribunal concluye «que la administración es responsable, dada su inacción, de la dilación en la terminación de la obra urbanizadora y que ese comportamiento, carece de justificación».

5.- Criterio para calcular el importe del perjuicio por el retraso en el inicio de las obras de urbanización.

El criterio del Tribunal se explica con claridad en la sentencia:

«Entendemos que, en este caso, el daño real que se produce y que debe ser indemnizado por administración es, precisamente, el interés legal del valor que se asignó a cada una de las fincas de resultado en el procedimiento reparcelatorio; lo que desde luego, ni integra la entrega de ese valor como indemnización, que continúa subsistente por subsistir la reparcelación; ni integra, la obtención de un lucro cesante desproporcionadamente injustificado, e inexistente, como antes hemos dicho.

A resultas de la no ejecución de la obra urbanizadora, se ha privado a los actores de la disponibilidad de un capital, el que integraba el Valor de la finca de resultado y, consiguientemente, entendemos que, la procedente indemnización, que seguramente pueda calcularse de otros muchos modos, la ciframos prudencialmente en este caso, en el importe del interés que correspondería ese capital, (valor de la finca).

A los efectos de la fijación de esa cantidad, no resulta de aplicación el artículo 27 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, (como pretenden los actores), puesto que este precepto, está específicamente pensado para los supuestos patológicos en los instrumentos de equidistribución, cuando no se haya podido valorar las aportaciones de suelo, por falta significativamente de acuerdo entre los interesados; o para el caso de propietarios que, no hayan podido participar en el adjudicación de parcelas resultantes de una actuación de urbanización, por causa de la insuficiencia de su aportación.

Aquí, en el supuesto que estos autos contemplan, no se producen los casos que menciona artículo 27, porque la reparcelación ha determinado la valoración de las aportaciones y los propietarios tienen que recibir, definitivamente, fincas o parcelas de resultado, de manera que se ha materializado la actividad de ponderación y consiguientemente, se ha operado el oportuno reparto de los beneficios y las cargas del planeamiento.

El tema, como en las restantes cuestiones que se plantean estos autos, radica la subsistencia de la reparcelación, que hemos declarado, en función de las apreciaciones que antes hemos hecho. Si lo hiciéramos otro modo, y estimásemos la pretensión de los actores, desarticularíamos la reparcelación, generaríamos un enriquecimiento injusto, y romperíamos el principio de equidistribución, dando los actores el doble de lo que perciben el resto de los copropietarios integrados en la comunidad que dimana del instrumento reparcelatorio que consideramos.

Dicha cantidad, se fijará en trámite de ejecución de sentencia de acuerdo con las siguientes bases:

1ª.- El capital inicial para determinar la indemnización será, precisamente, el valor que se asignó a las fincas de resultado en el procedimiento de reparcelación. La fecha para la valoración, es precisamente, la de aprobación de dicho instrumento.

2ª.- El tipo de interés será, el del legal del dinero durante el tiempo que medie entre momento inicial y el momento final.

3º.- El momento inicial, a los efectos de la fijación del interés, es el del 1.º de marzo de 2014 y el final, el del 1.º de septiembre 2015.

4ª.- La cantidad, no generará más intereses, que los judiciales.

5ª.- Cualquier nuevo retraso en la ejecución de la obra urbanizadora no podrá articularse como ejecución de esta sentencia, sino que deberá materializarse a través de una nueva reclamación de responsabilidad patrimonial y en su caso, el pertinente recurso contencioso».

En definitiva, una magnífica sentencia, de la que he intentado resumir lo que entiendo tiene mayor interés.