Los efectos presupuestarios de la reforma de pensiones de 2021-23: i) Las medidas del Real Decreto-ley 2/2023

Tras varios meses de negociaciones, la reforma del sistema de pensiones comenzada en 2021 se ha cerrado con la convalidación del Real Decreto-ley (RDL) 2/2023, un texto que todavía podría sufrir modificaciones en su tramitación como proyecto de ley. Las principales medidas recogidas en el decreto incluyen modificaciones en el cálculo de la pensión inicial, una fuerte subida de las bases máximas de cotización (el “destope”, para abreviar), la introducción de una cuota de solidaridad sobre las rentas salariales más altas, la mejora de las pensiones mínimas y un endurecimiento del mal llamado Mecanismo de Equidad Intergeneracional (MEI).

Antes de la aprobación del texto, Fedea publicó algunos “cálculos de urgencia” sobre los posibles efectos de la reforma. Tras un análisis más pausado, publicaremos ahora una serie de documentos cuantificando los efectos de las distintas fases de la reforma sobre los ingresos y gastos del sistema público de pensiones. Este primer documento se centra en las medidas recogidas en el RDL 2/2023. Sus resultados confirman y refuerzan nuestra conclusión original: el texto reduce el desequilibrio esperado del sistema durante los próximos años, pero sólo de forma modesta, quedándose por tanto muy lejos de garantizar su sostenibilidad, como a menudo se proclama.

Fedea estima que las medidas incluidas en el reciente decreto de pensiones reducen el desequilibrio esperado del sistema durante los próximos años, pero sólo de forma modesta, quedándose por tanto muy lejos de garantizar su sostenibilidad.

Las principales novedades con respecto a nuestras proyecciones preliminares son dos. En primer lugar, nuestra estimación del coste de la mejora de las pensiones mínimas ha aumentado significativamente al tener en cuenta que la nueva norma no supone únicamente un incremento puntual en sus cuantías, sino también un cambio importante en su regla de evolución, pues estas prestaciones pasan de actualizarse con la inflación a ligarse (aproximadamente) al crecimiento de los salarios medios, dado que el umbral de pobreza que a partir de ahora determinará su cuantía se calcula a partir de los ingresos medios (medianos, en realidad). En segundo lugar, observamos que el incremento de ingresos generado por la subida de las bases máximas de cotización desaparece cuando se calcula con respecto a la proyección de ingresos del último Informe de Envejecimiento de la Comisión Europea (el Ageing, para abreviar), que sería la referencia más apropiada de cara a las evaluaciones trienales que exige el nuevo MEI. La razón es que las proyecciones del Ageing ya suponen un crecimiento de la base máxima de cotización que sería ligeramente más rápido que el establecido en el decreto.

El Gráfico 5 resume los resultados del trabajo. En él se muestran las sendas de gastos e ingresos incrementales generadas por las medidas recogidas en el decreto y el ahorro neto obtenido en cada año hasta 2050, calculando inicialmente los efectos del “destope” con respecto a un escenario en el que la base máxima de cotización se mantiene constante en términos reales. Con líneas de trazo discontinuo se muestran también las sendas de ingresos incrementales y ahorro neto con respecto al escenario de referencia del Ageing Report de 2021, que a nuestro entender sería la referencia correcta para analizar los efectos de esta última fase de la reforma sobre la evolución prevista de las cuentas del sistema.

La Fundación pide que se clarifique la redacción de la condición que activa el mecanismo de ajuste del MEI y sugiere reformularla en términos de un tope máximo al déficit básico del conjunto de la Seguridad Social esperado en promedio entre 2022 y 2050.

Por último, el autor destaca que, aunque el decreto introduce mejoras sustantivas en el diseño del MEI, el mecanismo sigue siendo mejorable y su redacción confusa. En particular, no se precisa qué medidas de ingreso han de tenerse en cuenta en el cálculo o con respecto a qué escenario de referencia han de calcularse sus efectos incrementales. Llama especialmente la atención el que la disposición no mencione en ningún momento los ingresos totales del sistema, lo que hace que no se tenga en cuenta su déficit real o incluso proyectado, algo que no parece muy razonable en una regla de ajuste.

En su opinión, sería deseable aprovechar la tramitación del texto como proyecto de ley, al menos para eliminar estas imprecisiones e idealmente para reformular la condición de activación del MEI en términos de un tope máximo al déficit básico del sistema esperado en promedio entre 2022 y 2050, calculado hasta donde sea posible en cada momento con datos reales. De hecho, dada la dificultad de aislar los ingresos del sistema de pensiones de los del resto de la Seguridad Social, sería conveniente trabajar con el déficit básico del conjunto de esta última. Esta magnitud debería definirse con cuidado, incluyendo entre los ingresos, además de las cotizaciones por contingencias comunes (incluyendo las imputadas en el caso de los funcionarios de clases pasivas), las aportaciones del Estado para financiar las prestaciones no contributivas, los complementos de mínimos de las pensiones contributivas y las bonificaciones de cuotas para el fomento del empleo, pero no el resto de las transferencias del Estado.

Documento completo

de la Fuente, A. (2023). “Los efectos presupuestarios de la reforma de pensiones de 2021-23: i) Las medidas del Real Decreto-ley 2/2023.” Fedea, Estudios sobre la Economía Española no. 2023-09. Madrid.