Les préconisations du CGEDD pour la nouvelle génération de conventions d'utilité sociale
Nathalie de AEF info
L'information stratégique pour les acteurs du logement social, de l'habitat et de l'urbanisme
Testez AEF gratuitement et sans engagement : www.aef.info/test
Le , dans un rapport publié fin avril 2016, porte une appréciation positive sur l’utilité des CUS comme "vecteur du dialogue entre les principaux acteurs impliqués dans la politique du logement". Il préconise cependant de relativiser le poids des indicateurs, et d’en limiter le nombre, mais aussi de porter le rythme biennal des évaluations à trois ans. Les rapporteurs suggèrent également d'"établir dans les CUS un lien entre les capacités financières des bailleurs, les moyens mobilisés et les objectifs" et "d’initier une démarche conjointe entre l’ et la pour unifier le système de référence des loyers du parc social". Ils considèrent en outre que la place des comme lieux de gouvernance doit être reconnue et recommandent que les principales données relatives au logement social soient travaillées à cette échelle.
Le a publié le 28 avril 2016 le rapport consécutif à sa "mission d’expertise sur la négociation de la nouvelle génération des conventions d’utilité sociale". Pour mémoire, les ont été instituées par la loi de , promulguée en mars 2009. D’une durée de six ans, ces conventions devaient être signées par les bailleurs sociaux et les préfets de région ou de département, avant le 31 décembre 2010, et préciser les politiques patrimoniales et sociales des bailleurs, dans le respect des .
À l’approche de leur renouvellement, le gouvernement a donc souhaité que la place dévolue aux collectivités et à leurs groupements dans l’élaboration des CUS soit analysée. "En effet des lois récentes ont accordé aux métropoles la faculté d’en assurer le pilotage et la négociation et, par ailleurs, les EPCI se sont vu octroyer de nouvelles compétences en matière de gestion de la demande de logement social et d’attributions, ce qui n’est pas sans conséquences par rapport au contenu des CUS", soulève le rapport. La mission du CGEDD s’est donc intéressée à la façon dont s’est déroulé le processus d’élaboration et de négociation des CUS.
conditions de lancement peu favorables
Premier constat : les conditions de lancement "avaient pesé sur la qualité de l’exercice et sur la perception de son bien-fondé, les délais impartis pour sa réalisation étant peu compatibles avec la complexité des données à renseigner, les indicateurs étant nombreux et les échelles de restitution des données, multiples". "Les deux évaluations intermédiaires des CUS ont été l’occasion de surmonter les difficultés initiales en centrant les échanges non plus sur la méthode mais sur les enjeux que sont le développement d’une offre adaptée, la rénovation thermique et l’accessibilité aux personnes à mobilité réduite dans les projets de réhabilitation du parc de logements, les conditions d’accès au logement social des ménages reconnus comme prioritaires", souligne ensuite la mission du CGEDD.
Le conseil observe qu'"aujourd’hui les services de l’État, tout comme les organismes de logement social, reconnaissent l’intérêt des CUS en tant que support d’un dialogue périodique entre eux, centré sur des sujets stratégiques. Ils s’accordent également à reconnaître qu’une place plus importante devrait être faite aux collectivités locales, et en particulier aux EPCI, en amont du processus". Les auteurs du rapport confirment à leur tour l’appréciation positive portée sur l’utilité des CUS comme "vecteur du dialogue entre les principaux acteurs impliqués dans la politique du logement".
"ÉTABLIR UN LIEN" ENTRE CAPACITÉS FINANCIÈRES DES BAILLEURS ET OBJECTIFS
Pour autant, le CGEDD liste une série de recommandations, parmi lesquelles "établir dans les CUS un lien entre les capacités financières des bailleurs, les moyens mobilisés et les objectifs". "La question des loyers est centrale dans la politique du logement aujourd’hui et ne peut être limitée à la redistribution des loyers telle qu’elle avait été envisagée en 2009. En effet plusieurs études récentes de l’Insee montrent une croissance significative du taux d’effort des ménages locataires, y compris après APL, cette tendance étant essentiellement imputable aux charges mais aussi aux loyers" font valoir les auteurs. "Les loyers de nombre d’opérations neuves sont calés d’emblée aux loyers plafonds", observent-ils, alors même que "l’on constate une paupérisation des occupants du parc social" et "que les objectifs assignés aux bailleurs en matière d’attributions visent à renforcer l’accueil des ménages les plus modestes parmi les demandeurs". "Il y a donc un moindre ajustement entre l’offre et la demande qui se traduit par une montée significative des impayés de loyers et des risques de résiliation de bail."
"L’un des enjeux du dialogue entre les organismes de logement social, l’État et les collectivités associées au processus doit donc porter sur les conditions du maintien et de la production de logements à loyers accessibles", défend le CGEDD. "À l’instar de ce qui a été entrepris pour rendre exhaustive et transparente la demande de logement social, il devient nécessaire de qualifier l’offre, non seulement en termes de typologie et de localisation mais aussi de 'quittance', c’est-à-dire de loyer brut auquel s’ajoutent les charges (avant déduction de l’APL)."
"unifier le système de référence des loyers"
Le CGEDD préconise également "d’initier une démarche conjointe entre l’ et la pour unifier le système de référence des loyers du parc social en généralisant la surface utile d’ici la fin de la deuxième génération des CUS", recommandation qui devrait trouver sa traduction dans le projet de loi Égalité et citoyenneté (lire sur AEF).
Par ailleurs, il s’agirait aussi, selon le CGEDD de "relativiser" le poids des indicateurs et d’en limiter le nombre, pour laisser plus de place, "en particulier sous forme qualitative, à l’approfondissement de thématiques comme la politique sociale conduite par les bailleurs, les loyers et les charges, les enjeux du développement durable au-delà de la seule rénovation thermique, les démarches visant à améliorer la qualité du service rendu ou la participation des locataires". Une idée prise en compte par le gouvernement dans le projet de loi Égalité et citoyenneté présenté le 13 avril dernier, qui prévoit que la CUS définisse désormais les "objectifs de mixité sociale" de l’organisme (lire sur AEF). En outre, les auteurs suggèrent que le rythme biennal des évaluations, "qui laisse trop peu de temps pour apprécier la mise en œuvre de telles orientations", soit porté à trois ans.
la signature de l’EPCI n’est pas une "condition de validation"
La mission considère également que le périmètre des comme territoires de gouvernance est pertinent, "ce qui suppose que certaines données relatives au logement social soient désormais traitées à cette échelle, pour faciliter l’appropriation des connaissances et nourrir les échanges". Elle propose que des temps de travail, auxquels les services de l’État s’associeraient, soient organisés avec les EPCI qui disposent sur leur territoire d’un parc social significatif.
En revanche, elle ne fait pas de la signature de la CUS par les EPCI une condition de leur validation, rappelant que le cadre de la négociation est celui qui lie l’État et les organismes, "autour d’enjeux qui visent à la préservation non seulement d’équilibres sociaux et territoriaux, mais aussi financiers, la pérennité de chaque organisme étant en jeu". C’est notamment pour ces raisons que la délégation de compétence pour l’élaboration des CUS, qui peut être demandée par les métropoles, ne semble pas pertinente aux yeux des auteurs du rapport, qui en recommandent donc l’abandon. À cet égard, l’article 26 du projet de loi Égalité et citoyenneté vise justement à modifier le afin de supprimer cette possibilité pour l’État de déléguer l’élaboration, la contractualisation, le suivi et l’évaluation des CUS aux métropoles de droit commun et à celles de Marseille, Lyon et Paris.
Enfin, la mission estime que le calendrier de négociation de la nouvelle génération de CUS, inscrit dans la loi et prévoyant une remise des projets de CUS aux services de l’État avant le 1er juillet 2016 (pour une signature au 1er janvier 2017), devrait être "substantiellement desserré", et la signature des CUS reportée au 1er janvier 2019. "En effet, si l’on veut associer les collectivités et leurs groupements aux réflexions sur la place du logement social dans les politiques locales de l’habitat, il faut leur laisser le temps de tirer les conséquences des réformes territoriales (fusion de régions, création des métropoles dont la métropole du Grand Paris et ses établissements publics territoriaux, schémas départementaux de coopération intercommunale) en termes de gouvernance et pour permettre leur acculturation aux problématiques du logement", argumentent les auteurs. "Ce délai pourrait être utilement mis à profit par l’administration centrale afin de renforcer le pilotage et l’animation des services de l’État dans la conduite de l’exercice (adaptation des systèmes d’information, formation des agents etc..)."
À noter que le gouvernement a lui choisi, toujours via le projet de loi Égalité et citoyenneté, de proroger jusqu’au 31 décembre 2017 les CUS en vigueur au moment de la promulgation de la loi. "Avant le 1er janvier 2018, les organismes d’habitations à loyer modéré transmettent au représentant de l’État du département de leur siège, un projet de convention d’utilité sociale. Avant le 1er juillet 2018, ils concluent avec l’État une convention d’une durée de six ans renouvelable qui prend effet au 1er janvier 2018", précise le texte.
Voici la liste des recommandations formulées par le CGEDD :