Mettre les Agences Immobilières Sociales dans la tourmente : est-ce le meilleur moyen de résoudre la crise du Logement à Bruxelles ?

En 2002-2003, j’ai participé à l’animation des Assises pour l’Egalité, comme responsable du M.O.C. de Verviers. Avec les autres partenaires, associatifs et politiques, de gauche francophone, nous avions choisi, à Verviers, de centrer nos actions – réflexions, sur la question du Logement, voulant promouvoir le droit à l’accès à un logement décent pour tou(te)s.

A notre niveau verviétois, ces Assises ont débouché, notamment, sur la création d’une « école de l’habitat », dont le but était d’organiser des locataires sociaux de Logivesdre, au sein d’un embryon de Conseil Consultatif des Locataires Sociaux.

Vu l’expérience acquise à Verviers, j’ai été amené à contribuer au pilotage des travaux à l’échelle de la Communauté Française, sur ces questions de Logement.

Et, déjà à l’époque, il était ressorti de nos travaux que la seule réelle perspective de voir l’offre de logements qualitatifs, à loyers sociaux, enfin renforcée, reposait d’abord sur un meilleur financement des Agences Immobilières Sociales[1]. Quant aux Sociétés Publiques de Logement Social, il convenait surtout de veiller à les doter de moyens complémentaires leur permettant de rénover le Parc des Logements en gestion (trop souvent à la limite de l’insalubrité), et de rationnaliser leurs méthodes de gestion. Mais, on convenait déjà à l’époque qu’il était illusoire de penser qu’investir massivement des moyens publics dans ces sociétés puisse contribuer à résoudre la crise du Logement Social.

Les choses ont-elles subitement fondamentalement changé au cours des vingt dernières années ? A l’évidence, non !

Quel Bilan peut-on tirer des dernières législatures en terme de création de logements sociaux à Bruxelles ?

Sur la longue période 2000 à 2019, à peine 100 nouveaux logements sociaux publics purs ont vu le jour chaque année en Région bruxelloise, ce qui traduit l’impuissance des acteurs politiques, tous partis confondus, à traduire en résultats concrets leurs Plans Logements, pourtant parfois ambitieux.

Entre 2000 et 2009, seuls 338 logements sociaux sont sortis de terre.

Au cours des législatures suivantes, le Plan Régional Logement du Gouvernement Picqué en 2005 ou encore l’Alliance Habitat du Gouvernement Vervoort de 2014 n’ont permis de créer, en plus de 10 ans, que 1600 nouvelles solutions de logement social, alors que plus de 44.000 ménages sont inscrits comme candidats locataires sur les listes d’attente des SISP bruxelloises[2].

Au cours de la dernière législature, les SISP, sociétés qui gèrent les logements sociaux à Bruxelles ont connu, par ailleurs, une importante réforme, visant à fusionner les entités, pour passer de 33 sociétés à 16, avec comme ambition de les rendre plus efficaces et de les doter d’une meilleure gouvernance. Bien sûr, il faudra un peu de temps pour que ce nouveau cadre de gestion porte ses fruits. Pour preuve, encore récemment, des sociétés de logement social bruxelloises ont défrayé la chronique après que des fautes de gestion manifestes aient été mises en lumière. Pour n’évoquer qu’une problématique significative mise à jour, il est apparu, à titre d’exemple, dans au moins une SISP, que des garanties locatives constituées par des locataires n’avaient pas été bloquées, durant plusieurs années, et qu’elles avaient été affectées aux dépenses courantes de la structure. Est-ce seulement imaginable ?

Que peut-on dire des coûts de production comparés entre un logement SISP et un logement mis à disposition par une A.I.S.

Il faut noter que la production d’une nouvelle solution de logement social public représente un investissement minimum de 200.000 € (par unité)[3]. Elle génère, par ailleurs, des coûts de production, en amont, qui sont considérables, vu que l’obtention des permis de construire nécessite généralement plus de 3 ans, lorsqu’il s’agit de logements publics, notamment sous l’effet de lourdes procédures de marchés publics. Les travaux de construction souffriront eux-mêmes fortement du carcan administratif public qui s’impose aux SISP. Si bien qu’on estime qu’il faut une petite dizaine d’année pour qu’un nouveau projet de logement social sorte de terre. Même créer 100 logements publics neufs par an nécessite un Budget d’investissement annuel qui dépasse, de très loin, les 20 millions d’euros

Au-delà des créations de nouveaux logements, l’essentiel des Budgets d’investissement des SISP est attribué à des opérations de réhabilitation et de rénovation du Parc existant. Cela représentait, dans la période 2007-2011, pas moins de 37.5 millions d’euros / an. La réhabilitation d’un logement social public coûtait à la collectivité pas moins de 123.000 € / unité au cours de cette période et une rénovation lourde coûtait près de 5.900 € / unité[4].

Les plans quadriennaux qui se sont succédé, ces 20 dernières années, ont presque systématiquement investis pas moins de 200 millions € dans les SISP bruxelloises, dont 50 % sous la forme de subsides à fonds perdus[5]. Les derniers plans quadriennaux ont cependant porté ces montants d’investissement quadriennaux à plus de 300 millions, pour garantir la pérennité du parc immobilier des SISP.

Cependant, vu l’absence totale de politique volontariste d’entretien du parc des logements publics, jusqu’au début des années 2000, de nombreux logements sociaux sont devenus insalubres ou sont proches de l’insalubrité. Qui plus est, plus de 2000 logements sociaux sont vides et jugés totalement inhabitables, chaque année, dans le parc géré par les SISP bruxelloises.

Et, quoi qu’on en dise, sur le plan comptable, 20 ans plus tard, l’investissement public dans une nouveau logement social purement public sera totalement amorti. De plus, bien souvent, vu les difficultés de gestion des SISP, et leur incapacité chronique à entretenir et rénover leur parc existant, la valeur réelle du parc se désagrège encore bien plus vite.

En comparaison, que coûte à la communauté la production d’une nouvelle solution de logement social de type AIS : pratiquement rien !

Bien souvent, les logements mis à disposition ne nécessiteront aucuns travaux de rénovation. Si des rénovations préalables sont nécessaires, elles seront assumées par le propriétaire, qui percevra éventuellement certaines primes publiques pour l’aider à rénover. Dans ce cas, il devra laisser, au minimum, son bien à disposition de l’AIS pendant 9 ans : l’Etat veille à garantir l’amortissement de son investissement au profit de la collectivité, contrairement à certaines idées reçues. 

Au grand maximum, un propriétaire qui procède à une grosse opération de réhabilitation d’un logement, destiné à une A.I.S., bénéficiera d’une subvention de 28.000 (2 chambres) à 40.000 € (5 chambres). Il ne pourra bénéficier d’une telle prime qu’une fois tous les 20 ans. Très souvent, une opération de réhabilitation s’accompagne d’investissements destinés à améliorer la performance énergétique du bâtiment. A ce titre, le propriétaire recevra aussi quelques primes énergétiques complémentaires. Comme indiqué ci-dessus, une opération de réhabilitation d’un logement social public coûte à la collectivité en moyenne 123.000 €.

A côté de cela, les A.I.S. héritent toujours plus de logements neufs. C’est un fait nouveau, à réguler soigneusement, à mon sens, j’y reviendrai. Cependant, la production de ces logements neufs n’est pas subsidiée en soit, hormis sur le volet énergétique, de manière limitée.

Pour être complet, certains indiqueront néanmoins que la production de logements sociaux, par la voie des A.I.S. génère un manque à gagner au plan fiscal, vu l’exemption totale actuelle (depuis 2018) du précompte immobilier pour tous les logements AIS. Ceci représente entre 3.5 et 6 millions d’euros de « manque à gagner », selon le Budget des dépenses de la Région de Bruxelles-Capitale pour l’année 2021[6].

En terme de fonctionnement, que peut-on dire des coûts comparés entre une unité de logement SISP et une unité de logement A.I.S. ?

A quel point les loyers sociaux sont-ils subsidiés ? Que coûte à la collectivité, chaque année, une unité de logement social, selon que l’on soit en SISP ou en AIS ?

Une étude commanditée par le secrétaire d’Etat au Logement, Christos Doulkeridis, auprès du Bureau ISIS-Consult a apporté quelques éclairages précieux sur le coût relatif unitaire des interventions publiques et le taux de subvention moyen par dispositif. Il s’agissait notamment d’établir une comparaison, hors coûts d’investissements, évoqués ci-dessus, entre ce que coûte à la collectivité la création de solutions de logement social, par le biais des SISP et par le biais des A.I.S..

Une conclusion parmi d’autres, sans appel, de cette étude est la suivante : le coût annuel des logements sociaux mis en location par les SISP s’élève en moyenne à 3.780 €, ce qui représente un taux de subside moyen de 56.5 % (chiffres de 2011)[7]. Le coût annuel des logements sociaux mis en location par les AIS s’élève à 2.310 €, ce qui représente un taux de subvention de 38.7% (chiffres de 2011)[8].

Quels ont été les apports comparés des SISP et des AIS à la croissance effective réelle des solutions de Logement Social en terres bruxelloises, au cours de la dernière législature ?

Comme évoqué ci-dessus, il y a eu moins de 500 créations nettes de logements sociaux SISP au cours de la législature 2014 – 2019. Dans le même temps, les A.I.S. ont offert aux publics fragilisés bruxellois pas moins de 2.500 nouvelles solutions de logement social. Mieux, au cours des années 2017 à 2020, les A.I.S. ont vu leur parc croître de plus de 700 unités nettes nouvelles par an.

A noter, et c’est heureux que les prises en gestion de nouveaux logements A.I.S. sont bien supérieures à ces 700 logements par an. En effet, le parc des A.I.S. n’est pas figé, précisément parce que les A.I.S. ne sont très généralement pas propriétaires des logements gérés. Il y a des entrées mais aussi des sorties, le plus souvent voulues d’ailleurs par les A.I.S., qui n’hésitent pas à écarter les unités de logement trop mal entretenues par leurs propriétaires.

Comparaison n’est pas forcément raison ! Mais, puisque certains s’ingénient à vouloir défendre un dispositif au détriment de l’autre, il est bon de rappeler certaines évidences !

Il y a des limites à ce jeu de comparaison entre ces deux dispositifs principaux d’offres de logements à réelle vocation sociale, en terres bruxelloises. Actuellement, les AIS gèrent un Parc de 7.000 logements, quand les SISP gèrent un parc composé de plus de 39.000 logements sociaux.

Le dispositif A.I.S. est relativement neuf, il n’a qu’une bonne vingtaine d’années d’histoire derrière lui, quand les SISP ont septante ans d’histoire derrière elles.

Le modèle des SISP repose essentiellement sur de grands ensembles de logements sociaux, quand les A.I.S. ont été pensée pour favoriser la mixité sociale. Les A.I.S. doivent d’ailleurs veiller à conserver cette caractéristique qui fait leur ADN.

Même si les deux dispositifs ont tous deux un caractère social, et qu’ils s’adressent pratiquement aux mêmes publics, les loyers en A.I.S. sont légèrement plus élevés pour les locataires sociaux que ceux pratiqués en SISP[9].

Les délais d’attente pour accéder à un logement en SISP sont proches des dix ans, quand les délais d’attente pour l’accès à un logement A.I.S. sont de l’ordre de deux ans. Et, ces délais ont eu tendance à se réduire ces dernières années, du fait de la forte progression du parc en gestion.

Les A.I.S. sont de formidables outils pour contribuer également à la rénovation du bâti ancien bruxellois.

J’ai été directeur de l’Agence Immobilière Sociale de Molenbeek, entre 2014 et 2018.

Le parc en gestion est passé, au cours de cette seule période, de 150 logements en gestion à plus de 350 logements en gestion, à l’heure de mon départ. Les nouveaux logements pris en gestion, ont été fortement supérieurs aux 200 unités nettes, puisque nous en avons profité pour assainir le parc des logements en gestion. Ces logements supplémentaires ne sont jamais venus de grands ensembles, reçus clés sur porte.

Beaucoup de prises en gestion sont venues de petits propriétaires, décidés à quitter Molenbeek, dans une période troublée, mais aussi de quelques multi-propriétaires, souvent dans le désarroi, parce que dans l’incapacité, seuls, d’assumer les charges de gestion de leurs quelques unités de logement. Si bien qu’en articulation avec la Cellule Logement de Molenbeek, et d’autres partenaires publics, l’A.I.S. est devenue, alors, un outil concret de lutte contre l’insalubrité des logements dans le centre historique de Molenbeek.

Nos prises en gestion ont souvent été associées à des programmes de rénovation des logements pris en gestion. Souvent, aussi, nous avons permis à des propriétaires d’entrer dans des procédures de régularisations urbanistiques de leur(s) bien(s). Si ce type de développement des A.I.S. est favorisé par les pouvoirs publics, celles-ci peuvent se révéler des instruments précieux en faveur de la revitalisation de certains quartiers en défavorisés, au sein de la Capitale. C'est aussi une de leurs finalités essentielles en milieu urbain.

Il serait devenu nécessaire de réguler le développement des A.I.S. : sans doute, mais pas n’importe comment !

Le Plan Logement de l’actuel gouvernement Vervoort prévoit de limiter les prises en gestion au sein des A.I.S. bruxelloises à 2500 logements sur les 5 années de la législature[10]. Cet objectif vient d’être édicté, après plus de 18 mois de législature, au cours desquels plus de 1.000 nouveaux logements A.I.S. ont déjà grevé ce quota. Si bien qu’au cours des 3.5 années restantes au cours de la législature, les A.I.S. pourront au maximum prendre en gestion 1500 logements, soit 400 par an, alors qu’elles ont le potentiel de prendre en gestion plus de 800 nouveaux logements par an.

Effet direct : en ce début d’année 2021, les A.I.S. ne peuvent pratiquement plus prendre en gestion de nouveaux biens. En tous cas, elles refusent de s’engager, par exemple, au côté de propriétaires, dans des projets de rénovation, destinés à alimenter leur parc en gestion, à moyen terme. Manifestement non concertées par les autorités, à l’heure de ce changement de cap, les A.I.S. sont sur la défensive et se mettent à douter de leur avenir.

Il faut savoir que le modèle de financement des A.I.S. favorise les nouvelles prises en gestion. Toutes les nouvelles prises en gestion génèrent, au cours de l'année suivante, un bonus en terme de subvention pour l’A.I.S.

L’année où l’A.I.S. cesse de se développer, elle va subitement perdre d’assez substantiels moyens financiers, ce qui ne manquera pas de déstabiliser les équipes de gestion en place.

Le signal envoyé aux propriétaires, partenaires du système, est aussi désastreux, et il ne manquera pas d’avoir rapidement des impacts négatifs multiplicateurs, qui ne manqueront pas de déstabiliser fortement le dispositif, en tous sens.

L’objectif de développement du secteur, subitement revu à la baisse, s’expliquerait par les économies imposées par l’actuelle crise sanitaire, selon la Secrétaire d'Etat au Logement en Région de Bruxelles-Capitale, Mme Ben Hamou. Mais, faut-il précisément encore renforcer les impacts sociaux indéniables de l’actuelle crise, par de tels plans d’économies, dont on peut d’ailleurs sérieusement douter de la pertinence, au vu des nombreux éléments évoqués ci-dessus ?

Je crains, cependant, que l’actuelle crise du Coronavirus ne serve de prétexte, pour camoufler les réelles motivations d’acteurs politiques, davantage déterminés par des enjeux idéologiques, que par des buts gestionnaires.

Les A.I.S. bruxelloises sont semble-t-il victimes de leur succès. Certains acteurs, qui ont investi le système, lui font du tort.

Il est vrai qu’elles ont attiré à elles de nouveaux profils d’investisseurs ces dernières années. Des promoteurs immobiliers, toujours plus importants et aux ambitions parfois démesurées, ont investi le secteur du logement social. Et, les bons garde-fous n’ont pas été mis en oeuvre au bon moment.

Ce qu’il faut réguler, à mon sens, c’est l’accès au secteur de promoteurs immobiliers, qui présentent les caractéristiques suivantes :

·        Ils proposent le plus souvent du neuf au secteur, des projets clés sur porte. Les A.I.S. sont ainsi détournées d’une de leurs finalités essentielles, qui consiste à œuvrer à la rénovation de l’habitat bruxellois. Au contraire, Ils contribuent à épuiser encore un peu plus les faibles réserves foncières de la Capitale, pour des projets dont la plus-value sociale et collective tend à s’appauvrir.

·        Ils proposent le plus souvent de grands ensembles immobiliers, qui dépassent parfois largement 50 unités de logement sur un même site, ce qui renie la vocation spécifique des A.I.S., qui est d’œuvrer à favoriser davantage de mixité sociale. Cela tend à remettre en cause la belle complémentarité opérationnelle entre AIS et SISP.

·        Certains groupes vont jusqu’à capitaliser ouvertement sur le système au point, pour une société comme INCLUSIO, d’être récemment entrée sur le marché boursier : elle garantit un beau retour sur investissement à ses actionnaires, sur la base de loyers subsidiés à plus de 36%.

Il est vrai qu’INCLUSIO est présente sur d’autres segments de politiques sociales, et elle développe ses activités ailleurs qu’à Bruxelles. Mais, depuis sa création en 2015, sa base de développement repose néanmoins d’abord sur le secteur A.I.S. bruxellois. C’est ainsi que le propriétaire INCLUSIO contrôle, à lui seul, plus de 8% du parc de logements mis à disposition des A.I.S. bruxelloises.

INCLUSIO gère, en effet, actuellement pas moins de 600 logements mis en gestion auprès des A.I.S. bruxelloises, ce qui lui donne, comme la société l’indique sur son site internet, des avantages compétitifs pour réaliser ses objectifs, et ce qui la dote d’un levier puissant auprès des autorités publiques. Son objectif déclaré est de porter ce parc en gestion au-delà des 2.000 unités pour 2025.

Dans le même temps, bien d’autres véhicules financiers institutionnels ont investi le secteur au cours des cinq dernières années. On peut citer des acteurs, comme : le Goupe TREVI, ION, MATEXI, REVIVE, LIVINGSTONES ou encore REOS.

Ainsi, TREVI, depuis mars 2018, a mis en place un mécanisme clé sur porte qui permet à des particuliers d'acheter un appartement neuf construit par un promoteur qui a pignon sur rue et de confier directement la gestion de ce bien à une agence immobilière sociale (AIS). De quoi l'assurer d'un rendement fixe (environ 3% net) pour au minimum 15 ans, sans lever le petit doigt. " Sept clients sur 10 qui frappent à la porte pour acheter un appartement neuf comme investissement se tournent désormais vers cette voie ", déclarait TREVI en mai 2019[11].

De telles « dérives » doivent être encadrées, c’est une évidence. Mais ce n’est pas pour autant qu’il convient de jeter le bébé, avec l’eau du bain. Le secteur A.I.S. doit rester fidèle, coûte que coûte, à ses finalités sociales spécifiques. Les modalités de subvention du secteur doivent sans nul doute être repensées à la marge, pour mieux baliser son développement, de manière à garantir que l’ADN des A.I.S. ne soit pas dénaturé.

L’outil doit d’abord rester un riche véhicule d’action sociale. Si une sélection doit être opérée parmi les projets immobiliers proposés au secteur, il faut veiller à ce que ceux-ci participent à des actions de rénovation urbaine, et qu’ils s’inscrivent dans des logiques de mixité sociale, ce qui limitera leur envergure. Par contre, imposer un moratoire généralisé au secteur, sans balises claires, sans concertation, va fortement nuire à ce qui reste le meilleur véhicule actuel, pour produire de nouvelles solutions opérationnelles de logement social à Bruxelles.

Dimitri Barthélemy

Project Manager - Secteur Immobilier Social

[1] Revue Politique, Archives, janvier 2004 : « Logement en Wallonie : sortir de l’enlisement »

[2] RBDH : Baromètre du Logement, mai 2019

[3] Rapport ISIS-Consult : « Mission d’étude portant sur la comparaison des coûts en politique du Logement », janvier 2013, Partie 2, P.40

[4] Rapport ISIS-Consult : « Mission d’étude portant sur la comparaison des coûts en politique du Logement », janvier 2013, Partie 2, P.39

[5] Rapport ISIS-Consult : « Mission d’étude portant sur la comparaison des coûts en politique du Logement », janvier 2013, Partie 2, P.38 - 39

[6] RBDH : « Les Agences Immobilières Sociales dans la tourmente », Novembre 2020, P.3

[7] ISIS-CONSULT : « MISSION D’ETUDE PORTANT SUR LA COMPARAISON DES COÛTS EN POLITIQUE DU LOGEMENT – Partie 2, P.50 à 55 »

[8] ISIS-CONSULT : « MISSION D’ETUDE PORTANT SUR LA COMPARAISON DES COÛTS EN POLITIQUE DU LOGEMENT – Partie 2, P.55 »

[9] ISIS-CONSULT : « MISSION D’ETUDE PORTANT SUR LA COMPARAISON DES COÛTS EN POLITIQUE DU LOGEMENT – Partie 3 : Synthèse, constats généraux et recommandations » - Janvier 2013 / Page 15 - 16: Loyers moyens en SISP de 280 €, et Loyers moyens en AIS de 340 €, sur l’année 2011

[10] Intervention du Ministre-Président de la Région de Bruxelles-Capitale, Déclaration de Politique Générale, Parlement bruxellois, 23 octobre 2020, p.28. En ligne : http://www.parlement.brussels/wp-content/uploads/2020/10/10-23-Déclaration-de-politique-générale-2020-2021-du-gouvernement-bruxellois.pdf

[11] Trends Tendance du 16/05/2019 : « Immo: investir dans le social, une bonne affaire? »