GOVERNANCE TURISTICA E IL RUOLO DELLE COMUNITÀ LOCALI

Introduzione

Dopo il collasso della pandemia da COVID-19, il settore turistico ha dimostrato ancora una volta la sua resilienza e ha ripreso il suo impulso con forza, riportando all'attenzione di gestori pubblici e privati questioni che erano già presenti prima dell'irruzione improvvisa del SARS-CoV-2: il sovraturismo (i limiti della crescita), gli impatti sociali (come l'accesso all'alloggio) e ambientali (il cambiamento climatico o la transizione verso un'economia circolare), ecc. Il turismo, ridotto alla sua espressione minima, ha fatto percepire, al di là delle grandi cifre, l'importanza di questa attività a livello economico, ma ha anche reso visibile, con sorpresa, come gli ecosistemi naturali significativamente danneggiati dalla sovrasfruttamento turistico si riprendessero e come la popolazione locale riconquistasse il piacere dei luoghi in cui risiede.

Non sembra che la pandemia debba essere solo una parentesi che ci riporti al modello passato, dominato dalla macchina insaziabile della crescita spinta dalle élite politiche ed economiche, senza aver imparato alcune lezioni che ci portino a introdurre alcuni cambiamenti nella governance turistica. Si tratta semplicemente di recuperare e superare le cifre di turisti, pernottamenti, tassi di occupazione, ecc. del 2019, o di trasformare/modernizzare il settore? Una questione complessa, che verrà affrontata qui focalizzandosi su uno degli aspetti del suo carattere poliedrico: il ruolo delle comunità locali.

Perchè parlare di cambiamenti? I traumi della pandemia, uniti a fattori che erano già nell'orizzonte (come la rivoluzione tecnologica e la sostenibilità) e ad altri inaspettati (di natura bellica con le sue conseguenze, ad esempio), hanno segnato un prima e un dopo per le destinazioni turistiche, costrette ad adattarsi a un periodo particolarmente tumultuoso, con l'impronta che tutto ciò potrebbe lasciare sul cliente (ad esempio nuove abitudini di consumo o illusioni che ci confondono se applichiamo una visione a breve termine). Ma anche perché è necessario, forse più che mai, incorporare una volta per tutte ciò che spesso è stato l'anello mancante nei processi di definizione dei modelli applicati: le comunità locali, destinatarie dei flussi turistici. È qui che entra in gioco la governance, con le formule attraverso le quali si articola. Dimmi come avviene e ti dirò quali sono le sue priorità e se queste sono adatte a questo nuovo periodo. Se non lo sono, tutto questo dovrà evolvere a seguito di pressioni coercitive, normative o mimetiche, come ci rivela la teoria istituzionale.

Tuttavia, il rapporto stesso del World Economic Forum (WEF, 2022) "Travel & Tourism Development Index 2021. Rebuilding for a Sustainable and Resilient Future" riconosce tra le sue conclusioni la necessità di sforzi per progettare quadri comuni per la creazione di metriche di governance ampiamente accettate. In realtà, gli indicatori inclusi in questo rapporto sono indicatori di risultato che non incorporano indicatori né dei processi né della struttura di governance che li hanno portati. In altre parole, si misura il “cosa” (il livello raggiunto in determinate variabili) ma non il “come” si è arrivati fin lì (attraverso, ad esempio, i meccanismi di partecipazione e di presa di decisioni utilizzati).

Non sono pochi i casi che prima della pandemia sono saltati ai mass media e che tornano a ripetersi e addirittura a moltiplicarsi in quello che potremmo già considerare il periodo post-pandemico, dopo lo straripamento che ha portato con sé la liberazione della borsa di domanda e risparmio accumulata. Come ha dichiarato il Prof. Jafari in un'intervista in occasione del Forum del Turismo di Maspalomas Costa Canaria del 2020: "Se lo sviluppo turistico non contribuisce alla qualità della vita delle persone, non è buono".

Perché questa nuova prospettiva sulla governance turistica

La governance turistica è stata tradizionalmente intesa come "le regole e i meccanismi per sviluppare politiche e strategie commerciali che potrebbero coinvolgere tutte le organizzazioni e individui" (Zhang & Zhu, 2014, 125) nelle destinazioni turistiche. Oggi, questo aspetto commerciale ha lasciato spazio a una nuova fase concepita dall'Organizzazione Mondiale del Turismo (OMT) come "il processo di gestione delle destinazioni attraverso sforzi sinergici e coordinati dei governi a diversi livelli, delle imprese legate al funzionamento del sistema turistico e della società civile che vive nelle comunità ospitanti" (Vargas, 2020, 692). Nonostante sia considerato da alcuni autori come il fattore più influente nel processo di sviluppo turistico (Draçi & Demi, 2023), quest'ultimo elemento è stato già citato come l'anello mancante in un processo di governance di solito limitato alla collaborazione pubblica-pubblica (cioè tra le amministrazioni pubbliche con incidenza sull'attività turistica), privata-privata (tra le aziende del complesso sistema di valore del settore) e pubblico-privata (ovvero tra tali amministrazioni e le organizzazioni aziendali).

Nonostante tutto questo progresso, ci troviamo in un momento propizio per transitare verso una governance più integrativa e, quindi, meglio attrezzata per rispondere a sfide come la turismofobia che sta (ri)emergendo con forza in casi molto evidenti e che, in realtà, non va contro il turismo, ma solo contro determinati modelli di sviluppo turistico. Le amministrazioni pubbliche e le organizzazioni aziendali non sono gli unici due gruppi con interessi nello sviluppo del turismo. Questa integrazione, quindi, dovrebbe consentire la partecipazione dei residenti e coinvolgere una comunità di stakeholder più ampia, essenziale per una governance più efficace (Bichler, 2021). Più che di governance, oggi si parla di co-governance, cioè della collaborazione pubblico-privata che è sinonimo di una governance a due (partnership pubblico-privato, o modello delle 3P), che, sebbene necessaria, non è comunque sufficiente, poiché non coinvolge tutti gli attori interessati.

Le comunità ospitanti sono sempre state importanti. Infatti, secondo la teoria della co-creazione del valore i residenti possono creare valore attraverso la partecipazione e l'interazione con i turisti, quindi non devono essere trascurati né dimenticati. Al contrario, l'impegno della comunità locale si è rivelato fondamentale in ricerche scientifiche, che considerano imperativo che i residenti partecipino alla creazione congiunta di valore con i visitatori.

Ma perché sono ancora più importanti ora? Basta considerare l'esistenza di un ampio movimento, evidente nella letteratura, che sostiene che il turismo dovrebbe concentrarsi sul miglioramento della qualità della vita di coloro che vivono nelle destinazioni. E per fare ciò, è necessario ricollocare le comunità locali al centro dell'architettura turistica, conferendo loro un ruolo attivo nei processi di pianificazione. Questo rappresenta anche un'opportunità per liberare e utilizzare tutto il flusso di idee e conoscenze, spesso sprecato, che possiede questa folla quasi sempre silenziosa (chiamata crowd intelligence).

In una società democratica matura e sana è possibile definire il modello di sviluppo turistico per un territorio (città, regione, provincia...) senza che coloro che vi risiedono abbiano avuto una partecipazione attiva in questo processo? Il turismo non viene fatto dai rappresentanti politici e aziendali per le persone del luogo, ma insieme a loro, facendo sbiadire la loro diffidenza e indifferenza.

È vero che identificare i gruppi di interesse del territorio e articolare meccanismi permanenti di partecipazione con i loro interlocutori, non solo con voce ma anche con voto nella presa di alcune decisioni che condizionano severamente le loro vite, comporta una complessità aggiuntiva, ma è il modo migliore per puntare alla turismofilia. Vedremo successivamente alcune esperienze in proposito. Anche se si potrebbe sollevare un problema di legittimità nel momento dell’identificazione di quali collettivi rappresentino meglio queste comunità ospitanti, alcuni luoghi si sono già mossi. All'equazione dei tradizionali partenariati pubblico-privati deve essere aggiunto un terzo elemento per ottenere una governance a più bande: la gente, la “P” di People, o Public-Private-People Partnerships (modello delle 4P), la cui analisi, soprattutto per quanto riguarda la sua applicazione, è un campo quasi inesplorato. Senza una adeguata governance turistica, cioè senza un meccanismo multipolare (non solo bipolare) per l’assunzione di decisioni nelle destinazioni, il cambiamento di modello (che ovunque si dice di voler ottenere) non sarà sufficientemente efficace: la cosiddetta "nuova normalità" non arriverà o la svolta sarà incompleta.

Esperienze

La prova della rilevanza di questa questione è il progetto "Time for DMOcracy", in cui 22 destinazioni europee (anche se senza destinazioni italiane) e 20 nordamericane hanno concluso che, sebbene la partecipazione della comunità sia vista come una priorità dalla maggioranza degli enti gestori delle destinazioni, esiste ancora una netta discrepanza tra l'aspirazione e l'azione.

La Teoria dello Scambio Sociale (Social Exchange Theory) è stata il quadro di riferimento più utilizzato nelle ricerche accademiche per spiegare l'atteggiamento della popolazione residente nei confronti di un determinato modello di sviluppo turistico in modo tale che un atteggiamento inizialmente positivo possa cambiare segno se la percezione degli impatti negativi supera quella degli effetti positivi. Anche con variabili moderatrici questa situazione è stata osservata nelle città e nei luoghi più saturati in cui, superato il livello di tolleranza delle rispettive comunità locali, queste hanno iniziato a esercitare pressioni sulle autorità competenti per adottare misure correttive volte a ripristinare l'equilibrio perduto, con una governance turistica diversa che consideri tutti questi aspetti.

Questa nuova governance, in grado di adattarsi meglio alla realtà di un turismo travolgente, per varie ragioni, e la cui macchina della crescita (la Growth Machine Theory) sembra inarrestabile, ha trovato riflessi in alcuni casi paradigmatici, oltre, ad esempio, a strumenti fiscali come l'ecotassa, al limite del numero totale di persone autorizzate a entrare e/o a essere presenti contemporaneamente in un luogo specifico (o addirittura alla chiusura temporanea dello stesso), all'utilizzo della variabile prezzo per modulare la domanda, all'adozione di strumenti tecnologici che aiutino a riorientare i flussi turistici e a disperderli in luoghi non affollati (assumendo che gli interessati lo desiderino), alla sanzione di determinati comportamenti, alla limitazione delle opzioni di alloggio, ecc. Sarebbero troppi, per l'estensione di questo documento, i casi che si verificano in tutto il mondo per le limitazioni al turismo.

L'OMT stessa, nel suo documento del 2019 intitolato "UNWTO Guidelines for Institutional Strengthening of Destination Management Organizations (DMOs) - Preparing DMOs for new challenges", difende la creazione di organizzazioni per la gestione delle destinazioni che coinvolgano i residenti e la comunità locale nella politica turistica e nel processo decisionale, implementando un approccio Pubblico-Privato-Comunitario reale. In sintesi, un approccio in cui partecipano tutti gli attori chiave della destinazione, in conformità con il Codice Etico Mondiale per il Turismo, in particolare il suo articolo 5.

A livello internazionale, la Rete degli Osservatori del Turismo Sostenibile promossa dall'OMT include tra le sue 11 aree tematiche centrali (obbligatorie) la soddisfazione locale per il turismo e la sua governance. Non è raro trovare nei report disponibili che la partecipazione dei residenti nei processi di pianificazione turistica sia ancora molto limitata o nulla.

A questo proposito, un'iniziativa spagnola che merita di essere menzionata, e che sta proiettandosi a livello internazionale, è quella di Segittur (Società commerciale dello Stato spagnolo per la gestione dell'innovazione e delle tecnologie turistiche) e dei Destinazioni Turistiche Intelligenti (DTIs). Questa figura si basa sui cinque pilastri indicati nella Norma UNE 178501:2018 (Sistema di gestione delle destinazioni turistiche intelligenti - Requisiti), tra i cui requisiti è stabilito che debbano essere osservati principi di governance (AENOR, 2018), tra cui la partecipazione sociale.

Inoltre, va menzionata la Norma UNE 178502:2022 (Indicatori e strumenti delle destinazioni turistiche intelligenti), che, in modo coerente con i suddetti cinque pilastri della norma precedente (governance, innovazione, tecnologia, accessibilità e sostenibilità), presenta una serie di indicatori relativi alla governance della destinazione (AENOR, 2022), tra cui: Partecipazione dei Cittadini (G6) e Soddisfazione del Residente (G10).

Anche nei DTI certificati (per aver raggiunto un punteggio di adempimento dei requisiti previsti nella metodologia DTI pari o superiore all'80%), e in alcuni altri che si sono distinti per qualche altro motivo, le strutture di governance a livello di influenza della cittadinanza nella presa di decisioni rimangono relativamente deboli, nonostante alcuni casi in cui sono stati compiuti progressi, tra cui (con riferimento alla Spagna):

*La città di Barcellona con il suo Consiglio del Turismo e della Città che coinvolge la cittadinanza nella governance del turismo attraverso le politiche, le linee strategiche e le iniziative che il governo municipale attua in questo settore. Le sue funzioni sono di consulenza, proporre misure d'azione, elaborare studi o pareri e redigere una relazione annuale sulla situazione del turismo nella città. Creato nel 2016, le sue risoluzioni non sono vincolanti, ma servono da base per le decisioni politiche del Consiglio comunale. Una delle Vicepresidenze (sia del Consiglio comunale che della Commissione permanente) è occupata dalla Federazione delle Associazioni di Vicini.

*A Valencia, la partecipazione cittadina si realizza attraverso il Consiglio Comunale del Turismo del suo Comune, di cui fanno parte, tra gli altri, rappresentanti del settore vicinato e delle Circoscrizioni. A livello regionale esiste il Consiglio Valenciano del Turismo, dipendente dalla Presidenza del governo regionale, anch'esso con ampia partecipazione della cittadinanza. In entrambi gli organi si cerca una rappresentanza più equilibrata delle parti interessate che traggono beneficio dal turismo e ne sopportano i costi.

*La città di Siviglia ha costituito, a seguito della pandemia, il Consiglio Locale del Turismo che si definisce uno strumento vivo e, quindi, aperto a integrazioni. È composto da numerose organizzazioni della società di Siviglia, al di là del settore turistico in senso stretto, tra cui la Federazione delle Entità di Vicinato e l'Associazione di Vicini del Quartiere di Santa Cruz.

Conclusioni e raccomandazioni

L'obiettivo di questo documento è giustificare la necessità di passare a un'altra fase nell'evoluzione della governance turistica, ovvero nella gestione delle relazioni tra la pluralità di attori pubblici e privati che agiscono in una destinazione. Più che il "cosa" fare, ciò che farà la differenza è il "come" farlo, per comprendere (e probabilmente cambiare) la struttura del potere nell'industria, poiché un nuovo modello di co-governance e leadership condivisa comporterà necessariamente una redistribuzione del potere all'interno del sistema.

Si potrebbe sostenere questo discorso sul cosiddetto modello della quintupla elica (Carayannis, Barth & Campbell, 2012), risultante dall'interazione di cinque assi o pale: l'università (elica educativa), l'impresa (elica economica), l'amministrazione pubblica (elica politica), la comunità (elica sociale) e l'ambiente (o elica ambientale, indispensabile per la promozione di uno sviluppo sostenibile).

Questo documento limita il suo campo di applicazione ad argomentare l'importanza della comunità locale in questa co-governance e la sua importanza per consentire uno sviluppo equilibrato di questa attività economica, con implicazioni sociali che non possono essere eluse e che possono essere riassunte nella parola "turismofobia". Tuttavia, in realtà, il problema non è il turismo, bensì la gestione che se ne fa e i suoi obiettivi. Perchè vengono assunte o evitate decisioni (a volte senza una giustificazione reale nel turismo, anche se viene utilizzato come pretesto, come nel caso della eccessiva commercializzazione dello spazio pubblico) a discapito della qualità della vita dei residenti e, di conseguenza, degli elettori?

La prima derivata è, quindi, chiara: le comunità ospitanti devono essere coinvolte in questa co-governance, con voce, cioè attraverso canali permanenti di partecipazione civica, e anche con voto in questioni più cruciali dal punto di vista dell'impatto potenziale sulle loro vite (ad esempio, la regolamentazione delle case e degli appartamenti a scopo turistico, un esempio della necessità di evitare il tentativo di mescolare acqua e olio). È accettabile il contrario in una democrazia consolidata?

In secondo luogo, il turismo non si comprende oggi se non dalla sua dimensione esperienziale. Più che parlare di prodotti, si parla di esperienze autentiche, il che dipende molto (senza pregiudizio per altre dimensioni dell'autenticità) dall'interazione con la popolazione locale: la sua dimensione sociale è fondamentale per renderle anche memorabili. Ciò è importante per far si che queste persone si sentano e siano effettivamente coinvolte nello sviluppo turistico della loro comunità, secondo un modello a cui contribuiscono anche a decidere e a co-creare. Una destinazione è un territorio dove vive la gente, un luogo che produce (prodotti alimentari, artigianali o di altro tipo che conferiscono una singolarità), che possiede un patrimonio (materiale e immateriale) che mostra la sua identità e la sua cultura, che viene visitato (e che ha bisogno, pertanto, della definizione di un modello turistico che esprima l'aspirazione collettiva di tale comunità) e che, infine, è governato.

In sintesi, non si tratta di gestire una destinazione, bensì di gestire una comunità, con residenti permanenti e turisti o residenti temporanei, considerando che la mancanza di sostegno della popolazione residente finirà per agire come un boomerang che si ritorcerà contro di noi, tanto più quanto più dipendiamo dall'industria turistica: una società orientata al turismo deve essere una società educata al turismo. Non ci si può lasciar trasportare né dalla miopia a breve termine delle decisioni politiche dettate dagli orizzonti elettorali né dalle strategie aziendali orientate alla speculazione. Occorre identificare un giusto bilanciamento tra ética e profitto nelle decisioni.

Per tutte queste ragioni, comprendere cosa potenzia o indebolisce la partecipazione delle comunità ospitanti nelle destinazioni risulta essenziale per ottenere un necessario e proporzionato empowerment di queste, attraverso meccanismi stabili che stimolino la loro partecipazione, misurino il loro grado di soddisfazione e aprano uno spazio per la loro influenza effettiva nell’assunzione di decisioni.

Fonte

Vargas Sánchez, A.: La gobernanza turística y el papel de las comunidades locales. Madrid: AECA, 2023 (Parere sulle Questioni Emergenti n. 6 della Commissione Turismo, dicembre). Disponibile at: https://aeca.es/la-gobernanza-turistica-y-el-papel-de-las-comunidades-locales/

Nota finale

Ringrazio il Dott. Mirko Perano, dell'Università degli Studi di Salerno, per il suo aiuto nella messa a punto della traduzione di questo testo in lingua italiana.